1. Xây dựng pháp luật là gì?

Xây dựng pháp luật là hoạt động phức hợp bao gồm phạm vi rộng lớn các hành vi kế tiếp nhau, quan hệ chặt chẽ với nhau, do có nhiều chủ thể có vị trí, chức năng, quyền hạn khác nhau tiến hành nhằm chuyển hóa ý chí của giai cấp cầm quyền thành những quy tắc pháp lý, thể hiện chúng dưới những hình thức pháp luật

2. Vai trò của xây dựng pháp luật

Xây dựng pháp luật là hoạt động quan trọng, không thể thiếu đối với mỗi quốc gia để xây dựng công cụ quản lý nhà nước và xã hội. Sở dĩ xây dựng pháp luật là hoạt động vô cùng quan trọng là xuất phát từ vị trí, vai trò của pháp luật trong đời sống xã hội. Pháp luật là công cụ quản lý nhà nước chủ yếu và hiệu quả nhất, đặc biệt là đối với nhà nước pháp quyền, quản lý và điều hành đất nước bằng pháp luật và chỉ tuân theo pháp luật thì pháp luật càng có ý nghĩa lớn lao. Xây dựng pháp luật còn là hoạt động chủ yếu, chiếm nhiều thời gian và kinh phí của cơ quan nhà nước ở cả trung ương và địa phương (Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH), Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, Hội đồng nhân dân (HĐND), Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp).

Hoạt động xây dựng pháp luật có tác động, ảnh hưởng lớn đến đời sống kinh tế, chính trị, xã hội. Hoạt động xây dựng pháp luật tạo dựng môi trường pháp lý đối với mỗi quốc gia, ảnh hưởng đến hội nhập và đầu tư từ bên ngoài thông qua chính sách của quốc gia được quy phạm hoá. Chính vì vậy, quá trình hội nhập quốc tế diễn ra nhanh hay chậm, mức độ thu hút đầu tư nhiều hay ít, nền kinh tế phát triển như thế nào đều chịu tác động trực tiếp từ hoạt động xây dựng pháp luật vì hoạt động này tạo dựng môi trường pháp lý lành mạnh của quốc gia trong bối cảnh toàn cầu hoá đang diễn ra mạnh mẽ.

3. Xây dựng pháp luật theo thủ tục rút gọn

Với vai trò to lớn của việc xây dựng pháp luật thì để xây dựng một hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, khả thi, hiệu lực, hiệu quả thì đòi hỏi phải có quy trình xây dựng và ban hành văn bản hết sức chặt chẽ. Không riêng gì Việt Nam, bên cạnh quy trình xây dựng và ban hành văn bản hết sức chặt chẽ thì xây dựng và ban hành văn bản pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn là quy trình đặc biệt trong xây dựng và ban hành văn bản pháp luật cũng được đặc biệt coi trọng. Tuy việc áp dụng quy trình xây dựng và ban hành văn bản theo trình tự, thủ tục rút gọn ở các nước không hoàn toàn giống nhau, nhưng quy trình này đều được tiếp cận theo một nguyên lý chung là rút ngắn thời gian xây dựng văn bản và thời điểm có hiệu lực của văn bản để giải quyết các vấn đề khẩn cấp, cấp bách của quốc gia hoặc để thực hiện ngay cam kết quốc tế. Xem xét dưới giác độ nghiên cứu khoa học và tính thực tiễn của vấn đề thì việc ban hành văn bản theo trình tự, thủ tục rút gọn là cần thiết.

4. Lịch sử ghi nhận và hoàn thiện quy định xây dựng văn bản quy phạm pháp luật theo thủ tục rút gọn

Nhìn lại lịch sử hình thành và phát triển của pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của Việt Nam, có thể thấy rằng, trước Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành VBQPPL năm 2002 thì quy trình rút gọn hầu như chưa được nghiên cứu hoặc đề cập đến. Quy trình soạn thảo, ban hành VBQPPL theo quy định của Luật ban hành VBQPPL năm 1996 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2002) là rất chặt chẽ, phải qua nhiều bước để bảo đảm chất lượng của văn bản. Tuy nhiên, quy trình này, nếu áp dụng cho tất cả các văn bản thì sẽ cứng nhắc và thiếu hiệu quả, vì trên thực tế có những văn bản có nội dung sửa đổi, bổ sung đơn giản, là do hệ quả, tác động của các VBQPPL khác nhằm bảo đảm thống nhất với nội dung của các văn bản đã được ban hành trước đó; hoặc có những văn bản cần được ban hành trong trường hợp khẩn cấp, nhằm đáp ứng kịp thời yêu cầu quản lý nhà nước, bảo đảm lợi ích chung.

4.1. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2004

Việc ban hành VBQPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn chính thức được thừa nhận khi xây dựng Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004 (Luật năm 2004). Tuy nhiên, luật chỉ quy định duy nhất trường hợp phải giải quyết các vấn đề phát sinh đột xuất, khẩn cấp trong phòng, chống thiên tai, cháy, nổ, dịch bệnh, an ninh, trật tự thì UBND cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã ban hành quyết định, chỉ thị theo trình tự, thủ tục rút gọn. Trình tự, thủ tục rút gọn không được áp dụng trong xây dựng VBQPPL của HĐND các cấp.

 Để bảo đảm việc chỉ đạo điều hành nhanh chóng nhằm phòng chống thiên tai, cháy nổ, dịch bệnh, an ninh, trật tự, theo quy định của Luật năm 2004 thì việc xây dựng và ban hành văn bản được thực hiện như sau:

- Chủ tịch UBND phân công cơ quan chuyên môn thuộc UBND hoặc cá nhân soạn thảo dự thảo quyết định, chỉ thị và trực tiếp chỉ đạo việc soạn thảo.

- Cơ quan, cá nhân soạn thảo có trách nhiệm chuẩn bị hồ sơ dự thảo quyết định, chỉ thị và gửi đến Chủ tịch UBND. Hồ sơ dự thảo quyết định, chỉ thị bao gồm tờ trình, dự thảo quyết định, chỉ thị, ý kiến của cơ quan, tổ chức hữu quan và tài liệu có liên quan.

- Chủ tịch UBND chỉ đạo việc gửi hồ sơ dự thảo quyết định, chỉ thị đến các thành viên UBND chậm nhất là một ngày trước ngày UBND họp.

- Trong trường hợp phải giải quyết các vấn đề khẩn cấp thì Chủ tịch UBND phân công, chỉ đạo việc soạn thảo dự thảo quyết định, chỉ thị và triệu tập ngay phiên họp UBND để thông qua dự thảo quyết định, chỉ thị.

- Đối với VBQPPL của UBND quy định các biện pháp nhằm giải quyết các vấn đề phát sinh đột xuất, khẩn cấp thì có thể quy định ngày có hiệu lực sớm hơn.

4.2. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008

Khi xây dựng Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 (Luật năm 2008) thì quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn đã được nghiên cứu và quy định tại Chương VIII (từ Điều 75 đến Điều 77 của Luật). Theo đó, Luật quy định rõ việc áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn chỉ được thực hiện trong hai trường hợp:

(1) Trường hợp khẩn cấp. Mặc dù Luật năm 2008 không giải thích rõ nội hàm của thuật ngữ “trường hợp khẩn cấp” nhưng có thể xác định đó là những trường hợp cấp thiết, cần phải được tập trung giải quyết ngay; nếu không tập trung giải quyết sẽ gây hậu quả nhiều mặt về kinh tế - xã hội hoặc gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội.

(2) Cần sửa đổi ngay cho phù hợp với VBQPPL mới được ban hành. Trường hợp này được đặt ra xuất phát từ yêu cầu của nguyên tắc kịp thời, thống nhất trong ban hành VBQPPL mới hoặc sửa đổi, bổ sung quy định liên quan ở một số VBQPPL hiện hành cho phù hợp với VBQPPL đã được ban hành. 

Bên cạnh đó, Luật quy định rõ các bước, các khâu có thể được rút gọn khi áp dụng trình tự, thủ tục này. Việc xây dựng, ban hành VBQPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn được quy định như sau: Cơ quan chủ trì soạn thảo không nhất thiết phải thành lập Ban Soạn thảo và Tổ Biên tập để soạn thảo mà có thể trực tiếp tổ chức việc soạn thảo; Cơ quan chủ trì soạn thảo có thể tổ chức lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan về dự thảo văn bản; Cơ quan thẩm định có trách nhiệm thẩm định dự thảo văn bản ngay sau khi nhận được hồ sơ thẩm định; Cơ quan thẩm tra có trách nhiệm thẩm tra dự thảo văn bản ngay sau khi nhận được hồ sơ thẩm tra. Việc thông qua văn bản trong trường hợp rút gọn cũng nhanh hơn, cụ thể là Quốc hội xem xét, thông qua dự án, dự thảo văn bản tại một kỳ họp; UBTVQH, Chính phủ xem xét, thông qua dự án, dự thảo văn bản tại một phiên họp. “Rút gọn” là trình tự đặc biệt được Luật năm 2008 quy định. Trình tự, thủ tục này được quy định nhằm rút ngắn về thời gian, đơn giản về các bước tiến hành trong quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL.

4.3. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015

Kế thừa những tư tưởng tiến bộ về xây dựng và ban hành VBQPPL trong các Luật đã ban hành trước đây, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 (Luật năm 2015) quy định cụ thể hơn về việc xây dựng và ban hành VBQPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn. Theo quy định của Luật, việc xây dựng và ban hành VBQPPL được trao cho 8 cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền có quyền quyết định việc xây dựng và ban hành văn bản theo trình tự, thủ tục rút gọn. Việc ban hành VBQPPL được mở rộng và xác định cụ thể các trường hợp hơn so với Luật năm 2008. Cụ thể là:

(1) Trường hợp khẩn cấp theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp; Trường hợp đột xuất, khẩn cấp trong phòng, chống thiên tai, dịch bệnh, cháy, nổ; Trường hợp cấp bách để giải quyết những vấn đề phát sinh trong thực tiễn theo quyết định của Quốc hội;

(2) Trường hợp để ngưng hiệu lực toàn bộ hoặc một phần của VBQPPL trong một thời hạn nhất định;

(3) Trường hợp cần sửa đổi ngay cho phù hợp với VBQPPL mới được ban hành.

Như vậy, Luật năm 2015 kế thừa quy định của Luật năm 2008 về xây dựng VBQPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn đối với (1) trường hợp khẩn cấp (nhưng bổ sung trường hợp đột xuất và làm rõ hơn khẩn cấp trong phòng, chống thiên tai, dịch bệnh, cháy, nổ)và (2) trường hợp cần sửa đổi ngay cho phù hợp với VBQPPL mới được ban hành. Luật năm 2015 bổ sung 02 trường hợp (1) Trường hợp cấp bách để giải quyết những vấn đề phát sinh trong thực tiễn theo quyết định của Quốc hội; (2) Trường hợp để ngưng hiệu lực toàn bộ hoặc một phần của VBQPPL trong một thời hạn nhất định.

Luật năm 2015 cũng quy định trách nhiệm của cơ quan ban hành VBQPPL trong việc quyết định xây dựng và ban hành VBQPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn. Bên cạnh đó, Luật năm 2015 cũng kế thừa quy định của Luật năm 2004 về việc ban hành quyết định của UBND cấp tỉnh theo trình tự, thủ tục rút gọn trong trường hợp khẩn cấp. Luật năm 2015 mở rộng thẩm quyền cho HĐND cấp tỉnh ban hành nghị quyết theo trình tự, thủ tục rút gọn. Tuy nhiên, việc xây dựng và ban hành VBQPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn không được áp dụng đối với nghị quyết của HĐND cấp huyện, cấp xã, UBND cấp xã do theo quy định của Điều 30 của Luật năm 2015, HĐND cấp huyện, cấp xã chỉ được ban hành nghị quyết, UBND cấp huyện, cấp xã chỉ được ban hành quyết định trong trường hợp được luật giao. Kế thừa quy định của Luật năm 2008, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao (TANDTC), Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao (VKSNDTC), Tổng Kiểm toán nhà nước (KTNN) không được xây dựng và ban hành VBQPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn.

4.4. Luật sửa đổi, bổ sung một số điều luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (2020)

Ở lần sửa đổi này, luật đã bổ sung, mở rộng hơn nữa các trường hợp được ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thủ tục rút gọn. Cụ thể như sau:

(i) Trường hợp khẩn cấp theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp; trường hợp đột xuất, khẩn cấp trong phòng, chống thiên tai, dịch bệnh, cháy, nổ; trường hợp cấp bách để giải quyết những vấn đề phát sinh trong thực tiễn.

(ii) Trường hợp cần ngưng hiệu lực toàn bộ hoặc một phần của văn bản quy phạm pháp luật để kịp thời bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân.

(iii) Trường hợp cần sửa đổi ngay cho phù hợp với văn bản quy phạm pháp luật mới được ban hành; trường hợp cần ban hành ngay văn bản quy phạm pháp luật để thực hiện điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên.

(iv) Trường hợp cần bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội.

(v) Trường hợp cần kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần của văn bản quy phạm pháp luật trong một thời hạn nhất định để giải quyết những vấn đề cấp bách phát sinh trong thực tiễn.”.

Về thẩm quyền quyết định áp dụng thủ tục rút gọn trong ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Thủ tướng Chính phủ được sử đổi như sau:

Thủ tướng Chính phủ quyết định việc áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn trong xây dựng, ban hành nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ; quyết định việc áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn đối với thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành trong trường hợp cấp bách để giải quyết những vấn đề phát sinh trong thực tiễn quy định tại khoản 1 Điều 146 của Luật này.

Văn bản đề nghị Thủ tướng Chính phủ quyết định áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn đối với thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ quy định tại khoản này phải kèm theo ý kiến bằng văn bản của Bộ trưởng Bộ Tư pháp.

Theo đó, mở rộng thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ được quyết định áp dụng thủ tục rút gọn trong việc xây dựng thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành trong trường hợp cấp bách để giải quyết những vấn đề phát sinh trong thực tiễn.

Về trình tự xây dựng văn bản quy phạm pháp luật theo thủ tục rút gọn được sửa đổi như sau:



Việc xây dựng luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh theo trình tự, thủ tục rút gọn được thực hiện như sau:

1. Cơ quan chủ trì soạn thảo tổ chức việc soạn thảo;

2. Cơ quan chủ trì soạn thảo có thể tổ chức lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan về dự thảo văn bản. Trong trường hợp lấy ý kiến bằng văn bản thì thời hạn lấy ý kiến không quá 20 ngày;

3. Trong thời hạn 07 ngày kể từ ngày nhận được hồ sơ dự án, dự thảo, cơ quan thẩm định có trách nhiệm thẩm định, cơ quan chủ trì thẩm tra có trách nhiệm thẩm tra dự thảo văn bản.

Hồ sơ gửi thẩm định gồm tờ trình, dự thảo văn bản, bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong trường hợp lấy ý kiến.

Hồ sơ gửi thẩm tra gồm tờ trình, dự thảo văn bản, bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong trường hợp lấy ý kiến, báo cáo thẩm định và báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định.

Về hồ sơ, trình tự, thủ tục xem xét, thông qua văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn cũng được sửa đổi và bổ sung tại khoản 47 Điều 1 Luật sửa đổi này.

Trên đây là tư vấn của chúng tôi.  Nếu còn vướng mắc, chưa rõ hoặc cần hỗ trợ pháp lý khác bạn vui lòng liên hệ bộ phận tư vấn pháp luật trực tuyến qua tổng đài điện thoại số: 1900.6162 để được giải đáp.

Rất mong nhận được sự hợp tác!

Trân trọng./.

Bộ phận tư vấn pháp luật Hành chính - Công ty luật Minh Khuê