Quyền của công dân bác bỏ dự luật hoặc bãi bỏ một đạo luật trong Hiến pháp

1. Quyền của công dân bác bỏ dự luật hoặc bãi bỏ một đạo luật

Hiến pháp một số nước trao cho công dân quyền bác bỏ một dự luật trước khi dự luật được ban hành (Thụy Sĩ), hoặc quyền yêu cầu bãi bỏ một đạo luật thông qua trưng cầu ý dân theo sáng kiến của chính công dân đó. Ở Uruguay, kiến nghị nghị trưng cầu ý dân để bãi bỏ luật phải được đưa ra trong vòng 1 năm kể từ khi đạo luật được ban hành. Song ở Italia, quyền này của công dân chỉ được thực hiện ít nhất 1 năm sau khi đạo luật có hiệu lực. Mặc dù quy định ở các nước là khác nhau, nhưng đều có ý tưởng chung là tạo điều kiện cho công dân có tiếng nói trong quy trình làm luật bên cạnh việc bỏ phiếu khi bầu cử, và thông qua đó, phân tản bớt quyền lập pháp của nghị viện.

2. Tài phán hiến pháp (Judicial Review)

Quyền phủ quyết của tổng thống và quyền bác bỏ dự luật hoặc bãi bỏ một đạo luật của công dân thể hiện sự phân tản quyền lập pháp về phương diện chính trị. Bên cạnh đó, hiến pháp cũng có thể quy định sự phân tản quyền lập pháp về phương diện pháp lý dưới hình thức tài phán hiến pháp (judicial review). Mặc dù hình thức này rõ ràng là sự kiểm soát về mặt pháp lý nhưng cũng không nên bỏ qua tính chất chính trị ẩn chứa trong cơ chế xem xét lại tính hợp hiến của đạo luật. Một ví dụ điển hình là phán quyết của Tòa án Hiến pháp Nam Phi về tính vi hiến của hình phạt tử hình. Mặc dù Hiến pháp Nam Phi không hề có quy định nào về hình phạt tử hình, Tòa án Hiến pháp đã bãi bỏ quy định về hình phạt này trong Luật Tố tụng hình sự dựa trên cơ sở các giá trị nhân quyền, tiền lệ pháp quốc tế và tiền lệ của các nước khác, cũng như dựa trên triết lý về tính thực tế của việc xét xử (judicial pragmatism). Các bản hiến pháp cũng cho phép áp dụng thủ tục tài phán hiến pháp trước khi một đạo luật được ban hành nếu hành pháp có yêu cầu (xem thêm phần trên). Một số hiến pháp quy định nghị viện phải chuyển dự luật sang một cơ quan tư pháp thích hợp để xem xét trước khi ban hành (Pháp). Tuy nhiên, phổ biến hơn cả vẫn là cơ chế tài phán hiến pháp sau khi đạo luật được ban hành. Một số hiến pháp cho phép tòa án tự mình xem xét tính hợp hiến của đạo luật kể cả khi không có tranh chấp (in abstracto) (Đức). Ngược lại, ở một số nước khác, tòa án chỉ có thể xem xét tính hợp hiến của đạo luật khi vấn đề này được nêu ra trong quá trình xét xửvụ án hay giải quyết tranh chấp cụ thể.

3. Quyền sửa đổi hiến pháp

Về mặt truyền thống, chỉ nghị viện có quyền sửa đổi hiến pháp. Ngày nay, hầu hết các nước vẫn trung thành với nguyên tắc đó, mặc dù hiến pháp một số nước quy định việc sửa đổi hiến pháp phải được sự phê chuẩn của cơ quan lập pháp ở cả ba cấp chính quyền (chính quyền trung ương – bao gồm cả hai viện – và chính quyền bang hoặc địa phương (Mexico, Nigeria, Nga, Hoa Kỳ)). Quy trình sửa đổi hiến pháp thông thường đòi hỏi điều kiện cao hơn về số phiếu biểu quyết, thường ngang với số phiếu cần thiết để nghị viện bác lại phủ quyết của tổng thống (nếu có). Ở những nước này, quyền phủ quyết thường chỉ làm trì hoãn việc thông qua sửa đổi hiến pháp, bởi điều kiện thông qua sửa đổi hiến pháp và điều kiện bác phủ quyết của tổng thống là như nhau. Tuy nhiên, một số nước áp dụng quy trình sửa đổi hiến pháp khác. Như ở Italia, sửa đổi hiến pháp đòi hỏi phải được cả hai viện thông qua với đa số tuyệt đối bỏ phiếu tán thành. Tuy nhiên, chỉ có 20% tổng số nghị sĩ có thể đề xuất trưng cầu ý dân, trừ khi đề xuất này bị bác bỏ bởi cả hai viện với 2/3 số phiếu. Quy trình sửa đổi hiến pháp như vậy vẫn chủ yếu mang tính chất của quy trình lập pháp, và do đó không có ảnh hưởng đáng kể trong việc phân tản quyền lập pháp. Ở nhiều nước khác, sửa đổi hiến pháp phải được phê chuẩn thông qua trưng cầu ý dân (Guatemala, Thụy Sĩ). Ở Pháp, Tổng thống có thể bỏ qua điều kiện này nếu được 60% nghị sĩ ủng hộ.

4. Các quyền hạn khác của nghị viện

Trong khá nhiều quy trình ra quyết định mà về mặt truyền thống thuộc thẩm quyền của hành pháp, hiến pháp quy định sự tham gia của nghị viện ở các mức độ khác nhau. Quyền lực của nghị viện càng được củng cố hơn nếu tăng phạm vi, mức độ ảnh hưởng của nghị viện đối với những vấn đề như ban bố tình trạng khẩn cấp, tuyên bố chiến tranh, quyết định đặc xá hoặc ân xá.

5. Ban bố tình trạng khẩn cấp

Các câu hỏi đặt ra về mặt hiến định như ai có thể ban bố tình trạng khẩn cấp và ban bố bằng phương thức nào đòi hỏi mức độ tham gia khác nhau của các thiết chế ngoài hành pháp. Hiến pháp có thể chỉ rõ trong những trường hợp nào – và chỉ trong những trường hợp đó – chính phủ có thể ban bố tình trạng khẩn cấp, như khi có ngoại xâm hoặc thảm họa thiên nhiên. Tuy nhiên, các nhà soạn thảo hiến pháp có thể muốn để dành khoảng trống cho người có thẩm quyền cân nhắc ra quyết định ban bố tình trạng khẩn cấp, ví dụ như trường hợp đe dọa đến sức khỏe cộng đồng hoặc trật tự an ninh quốc gia. Việc cố gắng liệt kê tất cả các trường hợp là không khả thi và cũng không khôn ngoan. Một thiết chế nào đó phải có quyền quyết định khi nào một mối nguy hiểm đạt đến mức độ tình trạng khẩn cấp, và để tránh lạm dụng, cần phải có một thiết chế khác có quyền đánh giá quyết định của thiết chế nói trên. Trong một số bản hiến pháp, quyền ban bố tình trạng khẩn cấp được trao hoàn toàn cho nhánh hành pháp, đôi khi quyền này được đặt dưới sự kiểm soát trong nội bộ nhánh hành pháp. Ví dụ, Hiến pháp Peru quy định phải có sự phê chuẩn của Nội các trước khi người đứng đầu hành pháp ban bố tình trạng khẩn cấp. Ở các nước khác, nghị viện không tham gia vào quy trình ra quyết định, nhưng quyết định đó phải được sự phê chuẩn có hiệu lực hồi tố của nghị viện trong một khoảng thời gian xác định (Malawi). Hiến pháp Ethiopia và Fiji quy định phải có sự phê chuẩn của nghị viện trước khi nhánh hành pháp ban bố tình trạng khẩn cấp. Hiến pháp Mông Cổ quy định chỉ Nghị viện mới có quyền ban bố tình trạng khẩn cấp. Đây là mô hình mà ở đó nghị viện có quyền hạn rộng nhất về vấn đề này. Chỉ khi Nghị viện không họp thì Tổng thống mới có quyền tự quyết định, nhưng quyết định ban bố tình trạng khẩn cấp chỉ có hiệu lực trong thời gian 7 ngày và sau đó tự động hết hiệu lực nếu Nghị viện vẫn đang nghỉ họp. Việc ban bố tình trạng khẩn cấp có khả năng tập trung quyền lực hơn bất kỳ hành vi nào khác của hành pháp, theo đó các hàng rào kiểm soát được dỡ bỏ và ban bố tình trạng khẩn cấp trở thành hành động đơn phương. Nhiều quốc gia sau chiến tranh đã phải gánh chịu hậu quả nặng nề của việc lạm dụng quyền ban bố tình trạng khẩn cấp. Nhận biết rõ hậu quả đó, nhiều nhà soạn thảo hiến pháp đã cố gắng sửa chữa, nhưng đi quá xa, khi quy định các điều kiện tiên quyết để một quyết định ban bố tình trạng khẩn cấp có hiệu lực ngặt nghèo quá mức. Trong trường hợp khẩn cấp thực sự, việc thiếu vắng các định chế quyết định về vấn này có thể khiến cho các điều kiện này không thể đáp ứng được. Thí dụ, ở Haiti, việc ban bố tình trạng khẩn cấp đòi hỏi phải có ý kiến phản hồi của Thủ tướng và tất cả các bộ trưởng, ngoài một quyết định tức thì của Nghị viện về phạm vi và sự cần thiết của quyết định ban bố tình trạng khẩn cấp của Tổng thống. Gần đây, cũng theo Hiến pháp Haiti, chỉ trường hợp ngoại xâm và nội chiến mới được coi là tình trạng khẩn cấp, còn thảm họa thiên tai không được xếp vào tình trạng khẩn cấp. Do quy định quá hẹp này của Hiến pháp và tính chất cấp bách của tình hình thực tế – như khi xảy ra trận động đất khủng khiếp chưa từng có và khi xảy ra cái chết của nhiều bộ trưởng và nghị sĩ – chính phủ Haiti đã phải bất chấp quy định của Hiến pháp và ban bố tình trạng khẩn cấp để bảo vệ chủ quyền đất nước dù buộc phải không tuân theo các nguyên tắc của một nền pháp quyền.

6. Quyết định đặc xá hoặc ân xá

Một chức năng khác về mặt truyền thống cũng do nhánh hành pháp đảm nhận là quyết định đặc xá hoặc ân xá. Ở những quốc gia thời kỳ hậu xung đột, các quy phạm hiến pháp nhằm xây dựng một nền tư pháp chuyển đổi, trong đó có các quy định về ân xá, có ý nghĩa tối quan trọng và thường là điều kiện tiên quyết để bắt đầu một thời kỳ mới hòa bình. Ân xá với tư cách là một phần của nền tư pháp chuyển đổi sau các cuộc xung đột bạo lực sẽ không được đề cập trong chương này. Chương này chỉ xem xét các quy định về ân xá và đặc xá được áp dụng trong điều kiện xã hội bình thường. Nhưng kể cả trong bối cảnh bình thường, quyền quyết định ân xá/đặc xá cũng là một quyền mang tính nhạy cảm và chứa đựng nguy cơ ảnh hưởng đến việc tổ chức nền tư pháp trên diện rộng nếu quyền này được sử dụng không đúng đắn. Vì vậy, xác định mức độ cân bằng hợp lý giữa các chủ thể tham gia vào quy trình ra quyết định ân xá/đặc xá có ý nghĩa rất quan trọng. Về vấn đề này, cũng có nhiều phương án lựa chọn cho các nhà soạn thảo hiến pháp, với hai thái cực đối lập là trao toàn quyền cho nhánh hành pháp trong việc quyết định ân xá (Burkina Faso, Cộng hòa Séc) hoặc đặc xá (Grudia, Kenya), hoặc hoàn toàn không cho nhánh hành pháp tham gia vào việc quyết định ân xá (Hungary). Các phương án trung gian giữa hai thái cực nàylà: cả nhánh hành pháp và lập pháp đều có quyền bình đẳng như nhau trong việc quyết định đặc xá và ân xá (Mozambique 1990), hoặc việc quyết định ân xá hay đặc xá phải có sự phê chuẩn đồng thời của cả nhánh hành pháp và lập pháp (Indonesia, Hàn Quốc); hoặc có sự kết hợp của cả hai phương án trên, ví dụ như ở Hy Lạp, chỉ có tội phạm chính trị mới được ân xá và chỉ được ân xá khi có sự phê chuẩn của cả hành pháp và lập pháp.

Luật Minh Khuê ( sưu tầm và biên tập )