Sự chi phối đối với Nội các trong xây dựng Hiến pháp

1. Sự chi phối đối với Nội các

Thiết kế cơ chế chi phối Nội các là một phương thức khác để gây ảnh hưởng hay để điều chỉnh mối quan hệ giữa hành pháp và lập pháp. Tại hầu hết các quốc gia theo mô hình tổng thống, Nội các do Tổng thống bổ nhiệm và hoàn toàn chịu sự chỉ đạo của Tổng thống. Tuy nhiên, một số quốc gia cũng cho phép nghị viện có quyền can thiệp về mặt chính trị vào việc thành lập Nội các. Thí dụ, ở Colombia, cá nhân các bộ trưởng phải chịu sự khiển trách (censure) của nghị viện và điều này cũng được áp dụng đối với Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng ở Argentina. Trong mô hình hành pháp lưỡng đầu, thách thức đặt ra là phải bảo đảm sự cân bằng hợp lý về ảnh hưởng của Tổng thống, Thủ tướng và nghị viện trong việc lựa chọn/cách chức các thành viên Nội các. Theo Hiến pháp của Pháp, Thủ tướng đề xuất với Tổng thống ứng cử viên bổ nhiệm hoặc cách chức để Tổng thống quyết định. Cơ chế nghị viện bỏ phiếu bất tín nhiệm chỉ áp dụng đối với tập thể chính phủ chứ không phải đối với từng cá nhân thành viên Nội các. Ở Peru, nghị viện có quyền khiển trách (censure) các cá nhân thành viên Nội các, do đó Thủ tướng có vị thế yếu hơn. Ở Mông Cổ, Thủ tướng đề xuất thành phần Nội các sau khi đã tham khảo ý kiến của Tổng thống, và Nghị viện phê chuẩn từng thành viên. Như vậy, cơ quan lập pháp có thể định hướng hành pháp thông qua các ảnh hưởng đối với quá trình thành lập Nội các. Hiến pháp Lâm thời của Nam Phi (1994-96) có cách tiếp cận khác: thành phần của nghị viện quyết định thành phần của Nội các, và Nội các lựa chọn ra Tổng thống. Đảng nào chiếm hơn 5% tổng số ghế trong nghị viện có quyền có một vị trí trong Nội các.86 Mục đích của quy định này là nhằm thiết lập một chính phủ có thành phần rộng rãi sau thời kỳ cai trị của chế độ phân biệt chủng tộc.

2. Bỏ phiếu bất tín nhiệm

Quyền phê phán (censure) người đứng đầu chính phủ của nghị viện với vai trò là một phần của bối cảnh chính trị cũng có thể được thiết kế theo nhiều cách thức khác nhau nhằm điều chỉnh các nguy cơ tiềm ẩn. Hiến pháp một số quốc gia đưa ra những hạn chế đối với quyền bỏ phiếu bất tín nhiệm của nghị viện đối với Thủ tướng. Ở Nga, Tổng thống có quyền bác bỏ việc bỏ phiếu bất tín nhiệm của Nghị viện, và sau đó 3 tháng Nghị viện sau đó có thể thực hiện bỏ phiếu bất tín nhiệm. Các phương án khác là nghị viện chỉ có quyền bãi nhiệm Thủ tướng sau khi Thủ tướng đã tại vị được một khoảng thời gian nhất định, hoặc Nghị viện chỉ được giải tán một số lượng thành viên nội các nhất định trong một nhiệm kỳ. Một số bản hiến pháp còn đi xa hơn, quy định rằng việc bỏ phiếu bất tín nhiệm phải mang tính “xây dựng”, nghĩa là khi đa số trong nghị viện bỏ phiếu cách chức Thủ tướng thì phải đồng thời lựa chọn Thủ tướng mới (Đức, Hungary, Lesotho, Ba Lan, Tây Ban Nha). Do đó, việc bỏ phiếu bất tín nhiệm không đương nhiên buộc Nội các phải từ chức hay phải bầu Nội các mới. Thay vào đó, Thủ tướng có thể tiếp tục là người lãnh đạo của chính phủ thiểu số nếu đảng đối lập không thể thống nhất lựa chọn người kế nhiệm. Đối với quốc gia theo mô hình hành pháp lưỡng đầu (Ba Lan), việc bỏ phiếu bất tín nhiệm mang tính xây dựng có hai ý nghĩa: nó cho phép Tổng thống có nhiều quyền tự do hơn trong việc bổ nhiệm ban đầu đối với các chức vụ Thủ tướng/thành viên Nội các việc nghị viện bãi nhiệm Thủ tướng/Nội các khó khăn hơn. Mặt khác, sau khi bỏ phiếu bất tín nhiệm, Tổng thống sẽ đứng ngoài quá trình thành lập chính phủ mới.

3. Giải tán nghị viện

Quyền giải tán nghị viện của Tổng thống cũng là một vấn đề quyết định mối quan hệ giữa hành pháp và lập pháp. Trao cho Tổng thống quyền giải tán nghị viện tức là cho phép Tổng thống rút ngắn nhiệm kỳ của nghị viện mà vốn dĩ được cử tri trao cho nghị viện. Tùy thuộc vào việc quyền giải tán nghị viện được thiết kế như thế nào, quyền này có thể có ảnh hưởng đáng kế đến sự cân bằng quyền lực: nếu không có hạn chế nào trong mô hình hành pháp lưỡng đầu, Tổng thống có thể bổ nhiệm chính phủ mà không cần sự chấp thuận của nghị viện, và đe dọa giải tán nghị viện nếu nghị viện dự định bỏ phiếu bất tín nhiệm, do đó ngầm triệt tiêu ý nghĩa của bỏ phiếu bất tín nhiệm. Quyền giải tán nghị viện cũng cho phép Tổng thống điều chỉnh thời điểm bầu cử nghị viện cho phù hợp với đường lối chính trị của mình. Trong các mô hình tổ chức chính quyền mà người đứng đầu chính phủ do nghị viện lựa chọn, quyền giải tán nghị viện có thể trở thành một công cụ mang tính chiến thuật hữu hiệu hơn nhằm làm tăng khả năng tái bổ nhiệm của người đứng đầu chính phủ (thông qua đảng chiếm đa số trong nghị viện). Ví dụ, ở Nhật Bản, Hạ viện có thể bị giải tán bất cứ lúc nào theo đề xuất của Thủ tướng (mà tiếp theo đó chỉ là động tác mang tính nghi thức của Nhật Hoàng), nhưng Hạ viện phải giải tán chậm nhất là cuối nhiệm kỳ 4 năm của nghị viện. Trong hơn 60 năm, chỉ có một lần Hạ viện Nhật Bản bị giải tán vào cuối nhiệm kỳ 4 năm; trong tất cả các lần khác, Hạ viện đều giải tán trước khi hết nhiệm kỳ. Trước những thách thức nêu trên, hiến pháp một số quốc gia trao cho Tổng thống thẩm quyền giải tán Nghị viện, nhưng phải tuân theo những điều kiện và hạn chế nhất định, chẳng hạn như: hạn chế về thời điểm giải tán (ở Bồ Đào Nha, Tổng thống không được giải tán nghị viện trong vòng 6 tháng sau khi bầu cử nghị viện); về số lần giải tán nghị viện (ở Pháp là một lần trong một năm, ở Gabon là một lần một năm nhưng không được quá hai lần trong một nhiệm kỳ tổng thống); về lý do giải tán nghị viện (ở Áo, nghị viện chỉ có thể bị giải tán một lần về cùng một lý do); hoặc có hiến pháp quy định điều kiện tiên quyết để giải tán nghị viện là phải có một hành động (hay không hành động) sai trái của nghị viện (Mozambique, Ba Lan). Ở một số quốc gia, việc Tổng thống giải tán nghị viện cũng đồng thời dẫn đến bầu cử tổng thống trước thời hạn (Namibia93); ở một số quốc gia khác, Tổng thống chỉ được giải tán nghị viện sau khi có quyết định cuối cùng của cử tri thông qua trưng cầu ý dân (Ai Cập 2005).

4. Thủ tục luận tội (Impeachment)

Thủ tục luận tội cũng là một phương thức để kiểm soát nhánh hành pháp. Đối lập với cơ chế kiểm soát mang tính chính trị thông qua bỏ phiếu bất tín nhiệm, thủ tục luận tội cho phép bãi nhiệm người đứng đầu hành pháp trên cơ sở hành vi trái pháp luật của người đó. Trong mô hình tổng thống không có cơ chế bãi nhiệm người đứng đầu hành pháp bởi cơ quan lập pháp do đó thủ tục luận tội có ý nghĩa đặc biệt quan trọng. Nhìn chung, có hai yếu tố cần được xem xét khi thiết kế cơ chế luận tội: loại vi phạm pháp luật nào có thể áp dụng thủ tục luận tội, và sự tham gia của các nhánh quyền lực khác vào việc áp dụng thủ tục này. Một số bản hiến pháp giới hạn việc áp dụng thủ tục luận tội chỉ đối với các vi phạm nghiêm trọng như tội phản quốc. Một số bản hiến pháp khác quy định phạm vi áp dụng rộng hơn, chỉ cần tổng thống vi phạm hiến pháp hoặc vi phạm bất kỳ luật nào trong khi đang tại vị (Hungary). Hiến pháp Tanzania có quy định rộng nhất, theo đó, mọi hành vi của tổng thống làm tổn hại đến sự tôn nghiêm của địa vị tổng thống có thể bị áp dụng thủ tục luận tội. Quy định tiêu chí rộng và/hoặc không rõ ràng như vậy có nguy cơ biến thủ tục luận tội trở thành một công cụ chính trị, nhất là khi nghị viện có toàn quyền quyết định áp dụng thủ tục này (như ở Moldova). Tuy nhiên, nhìn chung, nhánh tư pháp sẽ giữ vai trò “người gác cổng” thông qua phán xét về tính hợp hiến hành vi của Tổng thống hoặc thông qua việc tham gia vào công việc của ủy ban điều tra. Honduras áp dụng một phương thức đặc biệt: nếu Tổng thống gây tổn hại đến trật tự hiến pháp ví dụ như sửa đổi các hạn chế về nhiệm kỳ Tổng thống, lực lượng vũ trang có thể can thiệp theo Điều 272(2) của Hiến pháp nước này: “Họ [quân đội] được thành lập để bảo vệ chủ quyền và toàn vẹn lãnh thổ của nước Cộng hòa, gìn giữ hòa bình, trật tự công cộng và trật tự Hiến pháp, các nguyên tắc về tự do bỏ phiếu và nguyên tắc luân phiên trong việc đảm nhiệm chức vụ Tổng thống của nước Cộng hòa (những chữ in nghiêng là những chỗ tác giả nhấn mạnh).

5. Quyền bãi miễn của công dân (citizen’s recall)

Bên cạnh việc kiểm soát về mặt tổ chức trong phạm vi nhánh hành pháp hoặc giữa các nhánh chính quyền với nhau, quyền của công dân trong việc bãi miễn người đứng đầu hành pháp trước khi hết nhiệm kỳ cũng là một phương thức để kiểm soát quyền hành pháp. Nhìn chung, có hai phương thức bãi miễn ở cấp độ quốc gia: bãi miễn không triệt để (mixed recall) và bãi miễn triệt để (full recall). Bãi miễn triệt để nghĩa là công dân có toàn quyền đề xuất cũng như ra quyết định cuối cùng về việc bãi miễn. Đối với nhánh hành pháp, phương thức bãi miễn này ít phổ biến hơn và chỉ được áp dụng ở một số quốc gia châu Hoa Kỳ Latinh (như ở Ecuador). Bãi miễn không triệt để là quy trình trong đó công dân chỉ tham gia vào một bước của quy trình, có thể là bước đề xuất hoặc bước ra quyết định thông qua trưng cầu ý dân. Ở một số nước thì công dân tham gia vào một bước của thủ tục tạm đình chỉ chức vụ do hành vi sai trái của tổng thống (như ở Rumani96), trong khi hầu hết các trường hợp, công dân tham gia tranh luận chính trị để phê chuẩn việc bãi miễn Tổng thống (như ở Áo và Iceland). Cơ chế bãi miễn của công dân cần phải cân bằng các nguyên tắc bảo đảm sự tham gia của công dân và quản trị hiệu quả với nhu cầu về sự hài hòa giữa thủ tục bãi miễn của công dân và các thiết chế dân chủ đại diện. Một mặt, việc nhân dân bỏ phiếu bãi miễn quá thường xuyên có thể làm xói mòn nguyên tắc dân chủ đại diện, và cản trở nhánh hành pháp thực thi các chương trình chính sách trung hạn và dài hạn. Mặt khác, nếu thiết kế quy trình bãi miễn quá phức tạp nhằm tránh sự lạm dụng thì lại có thể hạn chế mục đích ban đầu của cơ chế này là cho phép công dân có thể trực tiếp buộc những người đại diện cho mình phải chịu trách nhiệm.

Luật Minh Khuê ( sưu tầm và biên tập )