Sự tham gia của người dân trong việc thiết kế quá trình xây dựng Hiến pháp

1. Sự tham gia của người dân

Vai trò của việc người dân tham gia vào quá trình xây dựng hiến pháp ngày càng được ghi nhận. Quan điểm chung cho rằng tính hợp thức của quá trình xây dựng hiến pháp và kết quả của nó chỉ có được khi người dân được tham vấn và ý kiến của họ được quan tâm. Tại Nam Phi, 2 triệu bản ý kiến được thu thập từ người dân khi xây dựng hiến pháp mới. Những hướng dẫn thiết thực về xây dựng Hiến Pháp Những lợi ích của việc người dân tham gia xây dựng hiến pháp: • Việc người dân có thể tham gia một cách dân chủ vào xây dựng hiến pháp sẽ cải thiện mối quan hệ giữa họ và chính phủ. • Một cuộc trưng cầu dân ý sẽ làm tăng tính minh bạch và tin cậy bằng cách chia sẻ thông tin về hiến pháp cũng như quá trình xây dựng hiến pháp với cộng đồng. • Người dân có thể tiếp cận và làm quen với nội dung của những vấn đề trong hiến pháp trước khi bỏ phiếu. Những bất lợi: • Sự tham gia của người dân vào quá trình này đòi hỏi chi phí tương đối cao, có thể tiêu tốn nguồn kinh phí vốn hạn hẹp mà có khả năng không tạo nên tính chính danh của bản hiến pháp. • Các lực lượng chính trị có thể thao túng việc tham gia này bằng cách định hướng các câu hỏi cho cộng đồng hoặc thông qua những chiến dịch tác động đến việc bầu cử. • Trong những xã hội đã bị chia rẽ bởi phân biệt chính trị, sự tham gia của người dân trở nên khó khăn, thì nhóm đa số về dân tộc hoặc tôn giáo có thể chấp nhận hoặc bác bỏ những đề xuất hiến pháp mà không cần đến ý kiến của nhóm còn lại. • Sự tham gia của người dân có thể tăng thêm tính hợp thức cho các biện pháp dân túy nhưng lại xâm phạm quyền của các nhóm thiểu số. Chất lượng thấp của việc người dân tham gia xây dựng hiến pháp tại các quốc gia vừa chấm dứt xung đột và những nơi mà người dân xa lạ với sự quản lý của chính phủ cho thấy cần phải có một chiến dịch giáo dục phổ thông. Cụ thể ở đây là giáo dục cho người dân có thể tăng cường chia sẻ quan điểm về bản dự thảo hiến pháp ở giai đoạn bắt đầu. Chất lượng của việc dân chúng tham gia vào quá trình có thể cao hơn nếu việc giáo dục được tiến hành bởi một cơ quan trung lập hơn là một phe phái tham gia xây dựng hiến pháp, bao gồm cả chính phủ. Tại Bolivia, Quốc hội lập hiến tổ chức cho người dân tham gia vào quá trình và thành lập các ủy ban thu thập các ý kiến công dân.

2. Ở một số nơi khác

Ở một số nơi khác, ví dụ như ở Uganda, một ủy ban độc lập được thành lập để giáo dục người dân và thu thập các quan điểm khác nhau. Vai trò của cộng đồng cũng được ghi nhận rõ ràng ở giai đoạn thông qua hiến pháp. Một vài quy trình cho phép người dân tham gia ở giai đoạn trưng cầu dân ý để phê chuẩn hiến pháp cũng như thu thập ý kiến, ví dụ ở Afghanistan hay Kenya, nơi mà những lần phê chuẩn trước chỉ hoàn toàn do Quốc hội thực hiện. Tuy nhiên, việc tổ chức trưng cầu dân ý trong hoàn cảnh xã hội bị chia rẽ nghiêm trọng cũng cần sự chuẩn bị kĩ lưỡng để không làm tăng thêm sự chia rẽ đó trong cộng đồng. Thực tế cho thấy là các nhóm đa số thường ảnh hưởng đến việc xây dựng hiến pháp, nên việc có được ý kiến và quan điểm của nhiều bên trong các thỏa thuận về hiến pháp sẽ phụ thuộc chủ yếu vào khung pháp lý và chính trị đảm bảo các cơ hội tốt cho các nhóm Sự tham gia rộng rãi của công chúng ngày càng được xem là tăng thêm tính chính đáng cho quá trình xây dựng Hiến pháp, nhưng không có nghĩa nó sẽ tạo ra tính chính đáng tiếp theo của bản Hiến pháp; và nó cũng dễ bị thao túng. 36 thiểu số tham gia vào việc hình thành bất kỳ nội dung nào của hiến pháp. Tuy nhiên, ngay cả khi có một cơ chế mở cho các tranh luận chính trị, các nhóm đa số cũng vẫn kiểm soát các thỏa thuận về hiến pháp. Nếu quá trình này không có những đối thoại mở hoặc người dân không được tham gia phê chuẩn, việc xây dựng hiến pháp sẽ là sự phân chia quyền lực của các nhóm đa số theo lợi ích riêng của mình. Nếu sự ảnh hưởng của nhóm có quyền lực đến việc xây dựng hiến pháp là một vấn đề chính trị, thì kinh nghiệm cho thấy việc đối thoại mở có thể tăng cường tính chính danh của hiến pháp. Mặt khác, mở rộng “ngôi nhà” còn có thể thay đổi sự cân bằng và cấu trúc quyền lực thực sự mà các nhóm nắm quyền không tính đến hoặc không mong muốn.

3. Xây dựng hiến pháp không thể thiếu vai trò của người lãnh đạo

Xây dựng hiến pháp không thể thiếu vai trò của người lãnh đạo. Câu hỏi đặt ra là làm thế nào để thúc đẩy vai trò của người lãnh đạo cấp cao trong suốt quá trình xây dựng hiến pháp mà không hạn chế vai trò của những người khác. Đó có thể là ví dụ về các nguyên tắc sử dụng vai trò lãnh đạo trong những thời điểm chiến lược hơn là trong những phiên làm việc cụ thể. Hoặc đó có thể là ví dụ về sự lãnh đạo nhằm thúc đẩy phát triển hoặc tạo nên sự ngưng trệ. Hơn thế nữa, người lãnh đạo còn phải đáp ứng những đòi hỏi của nhóm và người ủng hộ họ. Có rất nhiều người lãnh đạo ảnh hưởng đến quá trình xây dựng hiến pháp mặc dù họ không xuất phát từ hoạt động chính trị, điển hình là những thủ lĩnh phiến quân, thủ lĩnh tôn giáo, lãnh đạo cơ quan truyền thông và các doanh nghiệp. Các nhà lập hiến cần hiểu rằng trong từng trường hợp, tại sao có những người ủng hộ, cũng có những người phản đối hoặc ngần ngại trong quá trình này và với những điều kiện thỏa hiệp nào giữa các bên thì có thể đảm bảo hoàn thành việc xây dựng hiến pháp.

4. Vai trò của những nhân tố bên ngoài

Mặc dù khẳng định nguyên tắc rằng việc xây dựng hiến pháp là công việc của mỗi quốc gia, các nhà lập hiến cũng có thể vận dụng hiệu quả sự ủng hộ từ các nhân tố bên ngoài. Các nhân tố này rất đa dạng: họ bao gồm những nhà tài trợ cung cấp các nguồn kinh phí hỗ trợ, ví dụ như hỗ trợ cho việc người dân tham gia vào quá trình này, hay cho việc giáo dục người dân và các chương trình học hỏi giao lưu hiệu quả; các chuyên gia trong các lĩnh vực cụ thể có thể được mời đến để đưa ra những lời tư vấn; các dự án hợp tác đa và song phương nhằm cung cấp một cơ chế dung hòa trung lập lợi ích để thúc đẩy các buổi trao đổi nhạy cảm; những người đảm bảo an ninh; các tổ chức quốc tế mà quốc gia đó là thành viên là chủ thể có thể sử dụng các nguyên tắc và tuyên bố quan trọng để ngăn chặn một số hoạt động tại quốc gia đó; các tổ chức xã hội dân sự quốc tế có thể giúp những công cụ tư vấn và cơ chế độc lập hiệu quả. Các nhân tố bên ngoài cũng có thể được sử dụng để khơi thông thế bế tắc cụ thể giữa các nhân tố trong nước. Trong quá trình xây dựng hiến pháp mà có sự áp đảo của một đảng hoặc một nhóm nào đó, các nhân tố bên ngoài cũng có thể được tham vấn để đưa ra những phương thức giải quyết nhằm tiếp tục quá trình này.

5. Nhân tố bên ngoài không phải là vô giá trị hoặc trung lập

Điều quan trọng là các nhà lập hiến phải hiểu rằng vai trò của đa số, nếu không nói là tất cả, nhân tố bên ngoài không phải là vô giá trị hoặc trung lập. Một mặt, các tổ chức đa phương như Liên hợp quốc (LHQ) nơi mà đa số các quốc gia đều là thành viên, đều có thể 37 Những hướng dẫn thiết thực về xây dựng Hiến Pháp mang đến những giá trị hữu ích cho quá trình xây dựng hiến pháp. Đó là trường hợp khi các đảng phái quốc gia của Namibia thỏa thuận với phe nhóm vũ trang về nguyên tắc tự quyết dựa trên nghị quyết của Hội đồng Bảo an LHQ. Trong lịch sử, LHQ đã có mặt tại Namibia trước khi quốc gia này giành được độc lập năm 1990, tạo nền tảng cho các nhà lãnh đạo trong nước xây dựng các nguyên tắc của hiến pháp để trở nên hợp thức cả trong nước lẫn theo tiêu chuẩn quốc tế. Mặt khác, LHQ cũng dựa trên các cam kết quốc tế về quyền con người như là yếu tố quan trọng để tham gia vào quá trình xây dựng hiến pháp, thông qua Tổng thư ký LHQ (xem tài liệu Hướng dẫn về vai trò của LHQ trong xây dựng hiến pháp). Trong một số trường hợp, những giá trị mà các nhân tố bên ngoài mang đến có thể mâu thuẫn một cách rõ ràng hoặc gián tiếp với mục tiêu, sự kì vọng và các vấn đề ưu tiên của các nhà lập hiến trong nước. Ví dụ, các nhân tố bên ngoài có thể xác định lộ trình và thời gian cho việc xây dựng hiến pháp khi tập trung vào giai đoạn soạn thảo. Tại Campuchia, Hiệp ước Hòa bình Paris (1991) yêu cầu phải hoàn thành việc soạn thảo hiến pháp trong vòng 90 ngày dẫn đến sự ra đời của Hiến pháp 1993. Nhiều người Campuchia có thể phản đối rằng khoảng thời gian đó quá hạn chế; và ở mức độ nào đó, cuộc chính biến năm 1997 chứng minh sự cảnh báo đúng đắn rằng còn thiếu một số chủ thể tham gia xây dựng hiến pháp. Quyết định về lộ trình và khoảng thời gian xây dựng hiến pháp vẫn nên là một trong những vấn đề cần được chính những bên tham gia của quốc gia đó quyết định. Trong các trường hợp khác, các nhà lập hiến phải lựa chọn một số vấn đề căn bản của hiến pháp dưới áp lực hoặc ảnh hưởng của các nhân tố bên ngoài. Đây có thể là một vấn đề liên quan đến tính chính danh, còn hậu quả thực tiễn tức thời của nó có thể là việc không thể thi hành hoặc thất bại do không phù hợp với hoàn cảnh. Để ngăn chặn việc đó, các nhân tố bên ngoài thường được cảnh tỉnh tránh đóng vai trò định hướng khi đi đến những quyết định hoặc vận hành những nguyên tắc hoặc khung tiêu chuẩn chưa thực sự minh bạch. Chính các nhà lập hiến trong một quốc gia mới phải có trách nhiệm trong việc định hình quá trình này theo cách đảm bảo tính hợp thức cũng như những tiêu chí căn bản của nó. Một khởi đầu tốt là xác định được các ưu tiên và mục tiêu quốc gia, sau đó gắn kết những nhân tố bên ngoài vào khung chương trình đó. Tuy nhiên, việc phê phán vai trò của các nhân tố bên ngoài cũng sẽ không hiệu quả bởi việc đó không giải quyết được bản chất vấn đề mà còn làm phương hại đến những đóng góp ý nghĩa của các nhân tố này đối với việc xây dựng hiến pháp.

Luật Minh Khuê ( sưu tầm và biên tập )