Mục lục bài viết

1. Những dàn xếp thể chế quốc tế có thể tạo thuận lợi cho việc ký kết các hợp đồng

Những kết quả đạt được của các thể chế quốc tế có thể đem lợi ích không cân xứng cho các quốc gia hùng mạnh (Krasner 1991), nhưng các kết quả này có thể làm cho mọi quốc gia khá giả hơn. Do vậy, nhiều nhà phân tích đã cho thấy rằng những dàn xếp thể chế quốc tế có thể tạo thuận lợi cho việc ký kết các hợp đồng không ai bị thiệt (Pareto- improving contracts). Chẳng hạn, Milgrom, North và Weingast (1990) cho thấy rằng các thể chế thời Trung cổ của luật thương gia và các hội chợ thương mại đã giải quyết vấn đề tín nhiệm cơ bản đã từng là rào cản đối với thương mại đường dài, cung cấp các thông tin quan trọng về uy tín của những người bán hàng trong việc giao hàng và uy tín của những người mua hàng trong việc trả tiền. Những nhà phân tích khác đã cho thấy tình hình chung hơn về việc các thể chế quốc tế có thể giải quyết các vấn đề hợp tác mà nếu không như vậy sẽ là trở ngại để đạt được các thỏa thuận không ai bị thiệt (Keohane 1982, 1984; Stein 1993). Theo logic này, các thể chế quốc tế có thể giải quyết các vấn đề hợp tác bằng cách làm suy yếu hành vi cơ hội của các thành viên, thông qua các cơ chế như là theo dõi thu thập thông tin và giảm các chi phí giao dịch.

Theo cách hiểu này, GATT/WTO có thể được xem là tổ chức thực hiện các chức năng quan trọng cho các thành viên của nó, kể cả việc tạo điều kiện cho việc trao đổi thông tin quan trọng. Việc đạt được thỏa thuận về các quy tắc và nguyên tắc sẽ đem áp dụng cho gần 150 nước không phải là công việc dễ dàng. Nó đòi hỏi sự hiểu biết cấu trúc lập pháp về kinh tế chính trị của mỗi quốc gia và trong nhiều trường hợp, cả những thông tin cụ thể về các cơ cấu pháp luật và luật lệ. Sự có mặt liên tục của các nhà đàm phán của nhiều nước thành viên WTO tại một địa điểm duy nhất - Geneva - giảm được rất nhiều chi phí để có được thông tin. Cơ chế Rà soát Chính sách Thương mại của GATT/WTO nhằm làm ra báo cáo chi tiết về các luật pháp, quy định và thông lệ liên quan đến thương mại của mỗi nước thành viên cứ bốn năm một lần cung cấp thông tin phong phú cho các mục đích này. Các nỗ lực của ban thư ký nhằm thu thập, tổ chức và phân phát các thông tin chi tiết tới các cuộc đàm phán cụ thể sẽ giúp giải quyết cho vấn đề thông tin. Và mặc dù không phải tất cả các thành viên WTO đồng ý với thông lệ này, việc thành lập các nhóm đàm phán không chính thức từ một nhóm đại diện tiêu biểu cho các nước có lợi ích sẽ tạo thuận lợi cho việc trao đổi thông tin tốt hơn là khi thực hiện trong một tập thể khi mà tất cả các thành viên đều có mặt (Steinberg 2002a).

2. Các quy tắc GATT/WTO đã tạo thuận lợi cho việc mở rộng thương mại

Các quy tắc GATT/WTO đã tạo thuận lợi cho việc mở rộng thương mại theo nhiều cách khác. Chẳng hạn, giả định về các nghĩa vụ pháp lý quốc tế đã có ảnh hưởng đến chính trị nội bộ bằng cách trói tay các chính phủ và dẫn dắt các nhà hoạch định chính sách những người thường coi những nghĩa vụ đó là cơ sở để chống lại các biện pháp bảo vệ mậu dịch (Goldstein 1996). Hơn nữa, giả định về các nghĩa vụ mở cửa thị trường có thể làm mất cân bằng chính trị nội bộ đối với việc tiếp tục mở cửa do làm mất đi thế lực của nhóm đã làm giàu và củng cố quyền lực thông qua bảo hộ mậu dịch.

3. Sự liên kết thể chế quốc tế và trong nước được bổ sung, củng cố

Qua những năm tồn tại của GATT, các cơ chế về thể chế quốc tế và trong nước của sự liên kết lợi ích và sự trung gian được bổ sung và củng cố lẫn nhau. Chẳng hạn tại Mỹ, Quốc hội đã ủy quyền cho cơ quan hành pháp, là nơi tiến hành thỏa thuận tự do hóa cả gói ở mức độ quốc tế sao cho xây dựng được sự gắn bó chính trị trong nước. Có lẽ một vấn đề lớn nhất đối với thương mại ngày nay là các cơ chế thể chế trong nước và quốc tế không còn bổ sung cho nhau một cách đầy đủ nữa: hàng ngũ những người có liên quan trong nước đã được mở rộng, và các vấn đề quốc tế đã trở nên phức tạp và đòi hỏi sự thay đổi thể chế nội bộ nhiều hơn. Trong bối cảnh đó, việc trao quyền cho cơ quan hành pháp cam kết với những ý niệm đã có từ trước về điều gì cần đưa vào các hiệp định thương mại thì bây giờ sẽ can thiệp vào lợi ích liên kết và lợi ích trung gian.

4. “Sự tràn đầy” - một tập hợp các rào cản thương mại mới

GATT 1947 là con đẻ của thời đại chính trị lúc đó, nhưng thời đại thì thay đổi. Các thể chế có thể không thích ứng với các đòi hỏi chính trị khi chúng thực hiện các nhiệm vụ mới hoặc mở rộng. Mục đích chính của GATT là hạ thấp các rào cản thương mại tại biên giới: thuế quan, hạn ngạch, thuế quan đối kháng, thuế quan chống phá giá, các biện pháp tự vệ, củng với biện pháp hành chính. Nhưng, như đã nói ở trên, những nỗ lực ban đầu về tự do thương mại đã gây ra “sự tràn đầy” - một tập hợp các rào cản thương mại mới và những nhu cầu để giải phóng những rào cản đó. Có nhà quan sát đã ví sự tràn đầy này như việc bóc vỏ củ hành: khi một lớp rào cản thương mại được bóc ra, thì lớp rào cản tiếp theo được lộ ra.

Từ khi GATT được soạn ra, lớp rào cản thương mại sâu hơn quả thực đã được phơi bày, tạo ra hàng chục chức năng mới hơn cho hệ thống GATT/WTO để hoạt động. Trong những năm 1960 và 1970, đã có nhu cầu tăng lên về những quy tắc chi tiết hơn nhằm điều chỉnh các hành động thuế quan chống phá giá và đối kháng, các thỏa thuận tự nguyện hạn chế, và sự mua sắm của chính phủ. Trong những năm 1980 và 1990, có sự xuất hiện nhu cầu cần xử lý các vấn đề “mới”, như là thương mại dịch vụ, bảo vệ sở hữu trí tuệ, và các biện pháp đầu tư nội bộ. Từ vòng đàm phán Uruguay, WTO đã bắt đầu đề cập đến các vấn đề bảo vệ môi trường, và chính sách cạnh tranh. Nói tóm lại, những hiện tượng tràn đầy không ngừng gây ra những đề tài “thương mại” mà trong lịch sử đã từng được coi là các biện pháp luật lệ trong nước. Nhận thức được sự thay đổi này, Stanley Hoffman đã không đồng ý với lối so sánh củ hành, ra tuyên bố rằng các hiện tượng tràn đầy thương mại trông giống cây atisô hơn là củ hành: từ năm 1947 đến năm 1979, chúng ta đã bóc ra các lá bên ngoài, và bây giờ chúng ta đi tới trung tâm của vấn đề - những sự khác biệt trong các hệ thống luật lệ quốc gia đã từng được bảo lưu theo truyền thống vì là vấn đề chủ quyền (Vogel 1986).

GATT/WTO đã đối mặt với những thách thức chính trị lớn khi chức năng trung tâm của nó được chuyển từ các biện pháp biên giới sang các vấn đề luật lệ trong nước. Chưa có gì rõ ràng là các nguyên tắc, thủ tục và các thông lệ về tự do hóa thương mại đã được áp dụng có kết quả vào trường hợp các biện pháp biên giới sẽ là thích hợp khi nó được áp dụng vào các biện pháp luật lệ nội bộ. Chẳng hạn, xem xét một lần nữa - sự tự do hóa thuế quan của GATT và các kiến nghị WTO để phối hợp hay điều hòa chính sách cạnh tranh, lần này xét từ góc độ so sánh tính hiệu quả của việc áp dụng các nguyên tắc cơ bản và các thủ tục về sự tự do hóa thuế quan với chính sách cạnh tranh. Các nguyên tắc truyền thống của GATT/WTO, như đối xử tối huệ quốc (MFN) và đối xử quốc gia, và những thông lệ điển hình của GATT/WTO, như là lối mặc cả kiểu “buôn bán ngựa” (lối mặc cả nói thách - ND) gắn với các cuộc thương lượng có đi có lại, đã trở nên khá hiệu quả và là trọng tâm đối với việc đàm phán giảm thuế quan đa phương, nhưng lại không chắc có hiệu quả hay là trọng tâm đối với việc điều hòa chính sách cạnh tranh.

Như đã nêu ở trên, GATT/WTO cần phản ứng lại trước những thay đổi về những vấn đề thương mại mà tổ chức này quan tâm, những thay đổi về quyền lực và lợi ích của các nhân tố trong nước và quốc tế, và những tư tưởng mới về các lợi ích của tự do thương mại. Sau thời gian nhất định những vấn đề sai lạc này cũng sẽ được tổ chức này xử lý thành công, dù ít hay nhiều. Sự thay đổi về địa chính trị, chẳng hạn sự xuất hiện Chiến tranh lạnh, lúc đầu đã hạn chế phần lớn sự tham gia của GATT vào khối phương Tây; ngược lại, sự kết thúc chiến tranh lạnh đã làm cho EC và Hoa Kỳ rảnh tay hơn trong việc đặt ra các luật lệ của WTO (Steinberg 2002a). Việc thay đổi các điều kiện kinh tế vĩ mô, như là cuộc khủng hoảng tài chính châu Á 1997, đã tạo ra đòn bẩy cho Hoa Kỳ và châu Âu mở cửa các thị trường mới thông qua các thỏa thuận của Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF).

Những tiến bộ kỹ thuật đã dẫn đến việc hình thành các thị trường toàn cầu thực sự cũng như khả năng để bán các loại dịch vụ cũng như các sản phẩm công nghiệp. Điều này cũng tạo ra sự khích lệ để thay đổi luật lệ WTO.

Sự thay đổi thể chế còn được thúc đẩy bởi nhiều yếu tố nội sinh. Hiện tượng tràn đầy từ các vòng đàm phán do thương mại sớm hơn đã tạo ra các thành viên mới cũng như các vấn đề cho định chế thương mại. Tương tự như vậy, cấu trúc của các cơ hội và sự khuyến khích do các quy tắc và thủ tục của WTO tạo ra để giải quyết tranh chấp có thể làm nảy sinh động lực của chính nó để không ngừng mở rộng luật lệ thương mại (Keohane, Moravcsik, và Slaughter 2000). Những luật lệ được áp dụng để phục vụ cho một mục đích này có thể đem lại các cơ hội hay sự khuyến khích để tạo ra động lực của chính nó. Sự thay đổi về một khía cạnh của thể chế có thể sản sinh đầu ra phản hồi lại các bộ phận khác của thể chế, đặt ra các đòi hỏi về chức năng mới đối với các bộ phận đó - mà chúng có thể hoặc .không có thể thích ứng được.

Việc thiết kế lại thể chế hầu hết đặt dưới sự dẫn dắt của cộng đồng các nhà đàm phán thương mại, các quan chức ban thư ký, và các học giả - những người gắn bó với công việc của GATT/WTO. Người ta thường nhấn mạnh rằng GATT/WTO là một “tổ chức do thành viên thúc đẩy”, ý nói rằng những người đại diện cho các nước thành viên đưa ra các đề xuất và thương lượng các điều khoản của những luật lệ, nguyên tắc, thủ tục và thông lệ. Lịch sử của nhiều cuộc thương lượng của GATT/WTO hình như chứng minh cho quan điểm này (Paemen và Bensh 1995; Winham 1986; Wilcox 1972). Thế nhưng Ban thư ký GATT/WTO cũng đã đưa ra nhiều đề nghị thay đổi thể chế, phổ biến nhất có lẽ là đối với các thông lệ của GATT/WTO. Và đôi khi, các nhân tố phi nhà nước và các học giả cũng đưa ra những thay đổi về thể chế và được chấp nhận. Cuối cùng thì ý tưởng của những đối tượng nào chỉ rõ hình thức thay đổi cụ thể thể chế sẽ được chấp nhận.

5. Một số nhận xét về GATT/WTO

Nhiều nhà bình luận nhận xét rằng GATT/WTO ngày càng trở nên hợp pháp hóa nhiều hơn, nổi bật nhất là qua Thỏa thuận Giải quyết Tranh chấp của Vòng đàm phán Uruguay. Liệu việc giải quyết tranh chấp của WTO bây giờ có “hợp pháp hóa quá mức” hay không đã được tranh cãi dưới nhiều góc độ (Steinberg 2004; Barfield 2001; Goldstein và Martin 2000). Một số nhà bình luận, như là Claude Barfield, lập luận rằng Vòng Uruguay đã tạo ra một quá trình hợp pháp hóa quá mức, khi được nhìn nhận dưới bối cảnh hệ thống pháp lý của WT0 nói chung. Barfield lập luận rằng việc hợp pháp hóa quá trình giải quyết tranh chấp đã sinh ra chủ nghĩa tích cực pháp lý (judicial activism) và sự chi tiết hóa trong việc giải thích các thỏa thuận WT0. Ông ta coi đây là một “lỗi hợp hiến”: xét đến khả năng lập pháp yếu ớt của WT0 theo quy tắc quyết sách đồng thuận, thì “chi nhánh chính trị” của WT0 càng không có khả năng phản ứng có kết quả để đưa ra các quyết sách giải quyết tranh chấp có tính chất chính trị. Để hiểu rõ Barfield đúng hay sai đòi hỏi sự phân tích các khía cạnh chính thức và không chính thức của tổ’ chức đầy đủ hơn so với điều ông ta đưa ra. Việc làm luật tư pháp phải là sự phản ứng chức năng đối với một vấn đề cụ thể của định chế; nghĩa là việc làm luật như vậy là sự lấp chỗ trống và làm rõ sự mơ hồ vốn có đối với mọi văn bản luật và Cơ quan Phúc thẩm thực hiện các chức năng đó sao cho không làm thay đổi cơ bản và có hại cho sự cân bằng về quyền lợi và trách nhiệm của các quốc gia hùng mạnh. Các nhà phân tích cần phải hiểu rõ không những động lực gây ra sự thay đổi cụ thể trong cơ cấu mà còn các hậu quả của sự thay đổi đối với môi trường chính trị rộng lớn hơn nơi luật lệ thương mại xuất hiện.

LUẬT MINH KHUÊ (Sưu tầm & Biên tập)