Thỏa thuận tạm thời trong việc thiết kế quá trình xây dựng Hiến pháp

1. Thỏa thuận tạm thời

Có hiến pháp được xây dựng trong hoàn cảnh chịu ảnh hưởng của tranh chấp hoặc sau thời gian khủng hoảng kéo dài - thời điểm không phải là cơ hội tốt để soạn thảo hiến pháp. Khó khăn ở đây là làm sao thay đổi càng nhiều càng tốt và thể hiện sự đoạn tuyệt với quá khứ. Trong bối cảnh này, có các thỏa thuận tạm thời dưới nhiều hình thức và trong một số trường hợp có thể coi là biện pháp chuyển đổi. Các biện pháp tạm thời chỉ trong ngắn hạn: chúng được đưa ra để (a) giúp cho các nhà lập hiến làm công việc của mình dựa trên nền tảng của một khung pháp lý và chính trị mới để thay đổi nhưng ít đỗ vỡ, và (b) mở ra một môi trường xây dựng hiến pháp với các điều kiện ổn định để tăng cơ hội hoàn thành và phát triển hiến pháp mới. Các thỏa thuận tạm thời có thể giúp các bên định hình hiến pháp. Nhưng để có thỏa thuận được chấp thuận là thách thức lớn. Tương tự, cũng sẽ gặp khó khăn trong việc thống nhất về lộ trình và thời hạn của thỏa thuận tạm thời, bao gồm cả mối quan hệ giữa thỏa thuận này với những thỏa thuận về hiến pháp trong dài hạn. Bản thỏa thuận cuối cùng có thể được hình thành nên chủ yếu từ đây, với các nguyên tắc và định hướng cần thiết, và thậm chí với mức độ cam kết sâu rộng hơn. Bản Hiến pháp tạm thời của Nepal (2007), là sự thỏa thuận nhằm chấm dứt 10 năm tranh chấp vũ trang, cũng đã chuyển đổi cấu trúc nhà nước từ phong kiến thống nhất thành cộng hòa liên bang và định hướng cho việc bầu cử quốc hội để soạn thảo hiến pháp mới. Tại Nam Phi, bản Hiến pháp tạm thời ghi nhận 34 nguyên tắc cho bản Hiến pháp cuối cùng. Tùy hoàn cảnh mà thời hạn cho các thỏa thuận tạm thời được đưa ra. Nepal và Nam Phi có thời gian là hai năm để soạn thảo hiến pháp (tại Nepal có sự gia hạn thời gian). Các quốc gia khác có thể có khoảng thời gian ngắn hoặc dài hơn. Mặc dù việc xác định thời gian chủ yếu là từ những đòi hỏi thực tiễn, các nhà lập hiến phải dự trù khoảng thời gian hợp lý cho những thương lượng chính trị mà thiếu chúng thì rủi ro thất bại sẽ tăng lên đáng kể. Cả hai cách thức thay đổi tổng thể hoặc tuần tự đều đòi hỏi phải có thời gian chuyển giao để hoàn thành. Sự tuần tự cũng rất quan trọng trong việc giúp cho các đảng phái tập trung hơn vào mục tiêu lâu dài và đi đến thống nhất lợi ích bởi vì đang cùng chung tay lo xây dựng hiến pháp. Nhiều người đã cố gắng tách biệt từng giai đoạn theo trật tự để đạt Thời điểm mà sự thù địch hoặc cuộc khủng hoảng vừa kết thúc không phải là thích hợp nhất để soạn thảo Hiến pháp. Thoả thuận tạm thời có thể thúc đẩy việc định hình một bản Hiến pháp giữa các xung đột, nhưng việc xây dựng một bản Hiến pháp sẽ là một thử thách. Những hướng dẫn thiết thực về xây dựng Hiến Pháp mục đích này, và họ lựa chọn hoặc loại bỏ một số nhóm lợi ích trong các giai đoạn khác nhau. Chiến lược này luôn gặp trở ngại vì sẽ khiến cho một số nhóm không nắm được toàn cảnh vấn đề.

2. Công lý trong giai đoạn chuyển giao

Giải quyết ổn thỏa yêu cầu về công lý trong giai đoạn chuyển giao có thể làm phức tạp hơn quá trình xây dựng hiến pháp vốn đã khó khăn sau xung đột hoặc chia rẽ sâu sắc. Vấn đề đặt ra ở đây bao gồm: Chúng ta phải giải quyết như thế nào với quá khứ? Chúng ta học được gì từ việc cùng chung sống với kẻ thù cũ hoặc tội phạm? Làm sao chúng ta có thể tái hòa nhập hoặc tha thứ? Sau xung đột, các nhà lập hiến chứng kiến sự chia rẽ giữa những nhà lãnh đạo cũ, những chiến binh, nạn nhân của vi phạm quyền con người và những người ủng hộ họ, có thể là gia đình, bạn bè và các tổ chức xã hội dân sự. Sự hàn gắn này đòi hỏi phải quên đi những mối hận thù và bi kịch sâu sắc, xem xét lại các yếu tố lịch sử dẫn đến quá trình phạm tội, có thể như là một phần của quá trình tái hòa nhập hoặc giải pháp công lý cơ bản đối với bạo lực và tội ác. Thách thức thực sự ở đây là cần phải phục hồi thành công toàn bộ xã hội mà không chia cắt đất nước, đặc biệt là khi xung đột lâm vào thế bất phân thắng bại, buộc các bên phải giải quyết bằng thương lượng.

3. Tính đại diện

Trong xây dựng hiến pháp, có được sự đại diện đầy đủ là một điều lý tưởng. Về lý thuyết, yếu tố đó rất quan trọng để bảo đảm tính chính danh của quá trình. Xây dựng hiến pháp dân chủ được coi là gắn liền với ổn định cũng như các thành quả phải được đông đảo người dân công nhận và nhờ đó thì hiến pháp mới có thể được thực thi và trường tồn. Những nhà lập hiến nào đã tập trung vào việc tăng tỉ lệ đại diện thì cũng sẽ từ chối việc soạn thảo và thông qua hiến pháp một cách bí mật. Thay vào đó, các phương án khác nhau được bàn luận để có được đại diện của mọi tầng lớp xã hội, chẳng hạn như Quốc hội lập hiến Nepal. Xây dựng hiến pháp dân chủ được xem như một quá trình trao đổi, cần một khoảng thời gian thích hợp và các điều kiện ổn định. Hiến pháp dân chủ có thể được xây dựng thông qua thể chế và thủ tục. Trong số các công cụ về thể chế có các diễn đàn trao đổi dạng hội nghị quốc gia như một số nơi ở châu Phi. Các diễn đàn đó đã được các đảng phái chính trị tại Benin, Ghana và Mali tổ chức và coi như một cách thức để có tiếng nói đại diện của các nhóm trong việc sửa đổi hiến pháp theo hướng dân chủ hơn. Khi việc quá trình này không được bảo đảm và các cuộc đối thoại không hiệu quả, xung đột sẽ gia tăng như trường hợp của Mali. Trong trường hợp của Benin, nơi mà những thảo luận về hiến pháp thành công hơn, kết quả của các cuộc thảo luận đó sẽ đóng góp nhiều hơn vào việc quản lý đất nước theo hướng dân chủ. Tính đại diện đầy đủ trong quá trình xây dựng Hiến pháp là rất quan trọng đối với tính chính đáng của tiến trình. Đại diện thiên lệch sẽ kèm theo các rủi ro khi mà các cuộc thảo luận có thể bị khống chế bởi quyền lợi thiên lệch của một phe đa số hoặc bị méo mó xunh quanh quyền lực và đặc quyền của nhóm đa số. Hội nghị lập hiến cũng là yếu tố cần được xem xét. Hội nghị được xem là nơi thể hiện tính đại diện cao bởi được tổ chức thông qua lựa chọn hoặc chỉ định với mục tiêu duy nhất là soạn thảo, tranh luận và thống nhất về hiến pháp. Nó khác với quốc hội lập hiến là cơ quan được bầu ra với mục đích xây dựng hiến pháp nhưng đồng thời cũng để thực hiện chức năng lập pháp, giám sát quyền hành pháp, bảo đảm tính giải trình. Các quốc gia chịu ảnh hưởng của cách tiếp cận xây dựng hiến pháp của người Pháp thường sử dụng quốc hội lập hiến; và đây cũng được coi là cách thức truyền thống xây dựng hiến pháp ở châu Mĩ Latinh. Với tính chất của hai cơ quan khác nhau vận hành cùng nhau, quốc hội lập hiến có thể có cách tiếp cận vì mục tiêu lâu dài khi giải quyết các vấn đề của hiến pháp, không bị ảnh hưởng bởi chức năng lập pháp và chính trị thông thường.

4. Mâu thuẫn giữa quốc hội lập hiến và cơ quan lập pháp

Tuy nhiên, mâu thuẫn giữa quốc hội lập hiến và cơ quan lập pháp có thể gây ra sự tê liệt về thể chế hoặc của chính phủ, thậm chí dẫn đến xung đột bạo lực. Điều đó đã xảy ra ở một số nước châu Mĩ Latinh, khi các quốc hội lập hiến được bầu riêng so với quốc hội lập pháp đã tìm cách tạo vị thế cao hơn và thậm chí là kiểm soát lại quốc hội lập pháp. Mặt khác, một cơ quan bao gồm cả quốc hội lập hiến và lập pháp cũng có thể gặp phải trở ngại trong hoạt động. Tại Nepal, do quốc hội lập hiến cũng đồng thời là cơ quan lập pháp, nó được giao chức năng sau đó là thành lập chính phủ - một nhiệm vụ vô cùng phức tạp bởi những khó khăn cần giải quyết về phân chia quyền lực và khả năng đồng thuận trong các quyết định. Cả hai chức năng này đều đòi hỏi mất thời gian, dẫn đến việc kéo dài quá trình soạn thảo hiến pháp ở Nepal. Vấn đề cốt lõi đối với các diễn đàn nói trên là tính đại diện. Trong một số trường hợp, một đảng chiếm tỉ lệ đại diện cao sẽ áp đảo trong các cuộc thảo luận – đó là trường hợp của Mặt trận Cách mạng vì một Đông Timor độc lập (Frente Revolutionaria de Timor-Leste Independent, Fretilin) tại Đông Timor, Đảng Quốc đại ở Ấn Độ (1947-1949), Mặt trận yêu nước Rwanda và Mặt trận giải phóng người dân Eritrean tại Ethiopia. Sự đại diện phiến diện đó có thể dẫn đến nguy cơ các nhóm áp đảo sẽ chi phối các cuộc thảo luận, hoặc chỉ thảo luận về quyền lực và đặc quyền cho những nhóm áp đảo mà thôi. Để giải quyết vấn đề này, hệ thống bầu cử để lựa chọn thành viên cho cơ quan này trở nên rất quan trọng. Các quy định về bầu cử và tổ chức của Quốc hội lập hiến phải đầy đủ, chi tiết về tiêu chuẩn cho những công dân muốn trở thành thành viên của các tổ chức, đảng phái chính trị, liên kết lãnh thổ hoặc nhóm thiểu số hay những tiêu chuẩn nhận diện chính trị khác.

5. Hệ thống bầu cử phải giải quyết cả vấn đề số lượng thành viên

Hệ thống bầu cử phải giải quyết cả vấn đề số lượng thành viên của cơ quan này. Quốc hội lập hiến của Bolivia được thành lập năm 2006 với 301 thành viên trong khi ở Nepal, con số này là 601 vào năm 2008. Tại Nam Phi, nơi mà Nghị viện quốc gia áp đảo Quốc hội lập hiến, các đảng thiểu số đã thành công trong việc yêu cầu Tòa án Hiến pháp có quyền thẩm định chứng thực mọi kết quả của Quốc hội lập hiến. Có hai loại thách thức chính mà các nhà lập hiến phải quan tâm đến là: (a) Xây dựng hiến pháp trong hoàn cảnh xung đột bạo lực gia tăng, dẫn đến hậu quả là khả năng chính trị và thể chế rất yếu kém trong việc hỗ trợ xây dựng hiến pháp; và (b) Xây dựng hiến pháp nhằm giải tỏa mâu thuẫn bằng cách thiết lập chế độ dân chủ và dân chủ hóa.

Luật Minh Khuê ( sưu tầm và biên tập )