Căn cứ pháp lý: Luật Thủ tục hành chính Nhật Bản (1993) 

1. Khái niệm về quyết định hành chính ở Nhật Bản

Hiện nay, trong các văn bản quy phạm pháp luật của Nhật Bản đều không đưa ra một khái niệm cụ thể thế nào là một quyết định hành chính. Cụ thể như Luật Thủ tục hành chính Nhật Bản (1993) không đưa ra khái niệm chung về “quyết định hành chính” mà định nghĩa các loại văn bản thuộc phạm vi của quyết định hành chính (administrative dispotitions), nghĩa là những văn bản thể hiện sự quyết định của cơ quan hành chính hay người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, ví dụ như các quyết định về cho phép (permission), chấp thuận (approval), cấm đoán (prohibition), việc cấp giấy phép (licence hoặc patent), xử phạt (sanction), cưỡng chế (compulsion)... 

2. Khái quát về Luật Hành chính Nhật Bản

Điều 2 Luật Thủ tục hành chính Nhật Bản đưa ra định nghĩa một số thuật ngữ pháp lý cơ bản như luật và lệnh (laws and orders hay là horei); quyết định hành chính (administrative disposition hay là shobun); xin phép (application hay là shinsei); quyết định xử lý (disadvantageous disposition hay là furieki shobun); cơ quan hành chính (administrative body hay là gyosei kikan); hướng dẫn hành chính (administrative guidance hay là gyosei shido) và thông báo (notification hay là todokede)[1]. Có thể nói, điều 2 của Luật này đã đưa ra định nghĩa rất chi tiết về tên gọi của các văn bản pháp luật, tiện lợi cho cả phía chủ thể quản lý cũng như người dân trong việc phối hợp cùng nhau thực hiện các thủ tục cần thiết trong mọi mặt hoạt động quản lý hành chính, vừa bảo đảm tính dân chủ, minh bạch, vừa bảo đảm tính quyền uy, quyền lực phục tùng được xem là bản chất của các quan hệ hành chính. 

Xét về khía cạnh lý luận ảnh hưởng từ luật nước ngoài, Luật này cũng đã duy trì sự phân biệt rạch ròi giữa hành vi hành chính (administrative acts hay là gyosei koi) và hành vi thực tế (real acts hay là jujitsu koi), vốn dựa trên sự phân biệt trong luật hành chính của Đức giữa Verwaltungsakt và Realakt. Các học giả Nhật Bản đã tiếp thu kinh nghiệm của người Đức ở chỗ tìm thấy vai trò quan trọng của các lời khuyên (advices) hay cảnh báo (warnings) từ phía cơ quan hành chính. Những lời khuyên hay cảnh báo này rõ ràng không phải là các hành vi pháp lý thực sự (mang tính bắt buộc, legal acts hay là horitsu koi), không làm thay đổi bản chất mối quan hệ pháp lý giữa chủ thể quản lý với đối tượng, ví dụ như trường hợp cơ quan hành chính có thể đưa ra một lời khuyên, hay một khuyến cáo cho việc tiêu thụ sản phẩm có thể ảnh hưởng đến sức khỏe hay vấn đề ô nhiễm môi trường. Ở một khía cạnh nào đó, việc quy định này hoàn toàn có lợi cho người dân – đối tượng quản lý trực tiếp, cũng như có lợi cho toàn thể cộng đồng và xã hội. Đây chính là lý do mà thuật ngữ hướng dẫn hành chính (administrative guidance) đã được giới thiệu trong Luật thủ tục hành chính của Nhật Bản[2], và cũng là thuật ngữ pháp lý đầu tiên xuất hiện trong văn bản pháp luật, mặc dù trước đó trong Luật về bảo vệ môi trường đã từng đề cập đến các lời khuyên (advices), đề xuất (recommendation), được xem như là một trong các dạng của hướng dẫn hành chính. 

Theo quy định của Luật Thủ tục hành chính Nhật Bản, văn bản quy phạm pháp luật bao gồm các luật, lệnh được ban hành trên cơ sở các đạo luật đã được ban hành do các cơ quan lập pháp ban hành; các văn bản quy phạm do các cơ quan thực hiện quyền lực công trong lĩnh vực hành pháp ban hành (cơ quan hành chính nhà nước), bao gồm cả các quy định, quy chế, thông báo có tính nội bộ. Văn bản áp dụng quy phạm pháp luật được hiểu là những văn bản dựa trên cơ sở quy định của pháp luật nhằm tác động ra bên ngoài, có đối tượng tác động rõ ràng, được ban hành có thể do yêu cầu tự thân của hoạt động quản lý của chủ thể có thẩm quyền hoặc theo yêu cầu của người dân nhằm cho phép, ủy quyền, cấp phép hoặc một số quy chế khác do cơ quan hành chính nhà nước ban hành nhằm mang lại các lợi ích cho người yêu cầu (như yêu cầu về cấp phép). Đối với các yêu cầu từ phía đối tượng quản lý, cơ quan hành chính có trách nhiệm phản hồi theo hướng dứt khoát hoặc cấp hoặc không cấp phép. Đối với yêu cầu tự thân của hoạt động quản lý, khi phát hiện ra những hành vi vi phạm, cơ quan hành chính có thể ban hành quyết định xử phạt hay các quyết định cưỡng chế hành chính... 

Như đã trình bày ở trên, Luật Thủ tục hành chính Nhật Bản đã đưa ra khái niệm cụ thể về cơ quan hành chính, theo đó, các cơ quan được quy định là cơ quan hành chính phải theo quy định của Luật Tổ chức Chính phủ (Law on the organization of Government), Luật Tự trị địa phương (Local Autonomy Law), cụ thể là các cơ quan được thành lập theo các văn bản được ban hành theo thẩm quyền của Chính phủ và chính quyền địa phương, do người có thẩm quyền của các cơ quan này thành lập khi được pháp luật quy định, là các cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quản lý hành chính ở địa phương (trừ các bộ phận thuộc hội đồng lập pháp địa phương). Như vậy, khái niệm cơ quan hành chính của Nhật Bản về cơ bản tương đồng với khái niệm này ở Việt Nam, theo đó, cơ quan hành chính là cơ quan thực hiện quyền lực công (quyền hành pháp và quản lý hành chính), có chức năng quản lý hành chính nhà nước, được sử dụng quyền lực nhà nước trong quá trình hoạt động, có cơ cấu tổ chức chặt chẽ, hoạt động vừa theo chế độ thủ trưởng vừa theo chế độ tập thể. Tuy nhiên, điểm khác biệt có thể thấy đó là chính quyền địa phương của Nhật Bản (được hiểu nằm trong nhánh quyền hành pháp) bao gồm: Hội đồng địa phương vừa có chức năng hành pháp, quyết định những vấn đề lớn trong lĩnh vực chấp hành và thi hành pháp luật ở địa phương và Ủy ban hành chính là cơ quan có chức năng quản lý hành chính. Hội đồng địa phương hoạt động theo chế độ tập thể, còn Ủy ban hành chính hoạt động theo chế độ thủ trưởng. Đặc điểm cần lưu ý là không phải cấp hành chính nào của Nhật Bản cũng bao gồm có đầy đủ Hội đồng địa phương và Ủy ban hành chính. Hội đồng lập pháp địa phương cần được phân biệt với Hội đồng địa phương thực thi quyền hành pháp, không được ban hành quyết định hành chính như loại cơ quan này mà ban hành các văn bản quy phạm pháp luật thực hiện tại địa phương và được thành lập ở 47 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trên toàn lãnh thổ Nhật Bản (1 Tô, 1 Đô, 2 Fư và 43 Kên). 

Qua việc phân tích ở trên, đặc biệt gắn liền với việc đưa ra khái niệm cơ quan hành chính theo quy định của Luật Thủ tục hành chính Nhật Bản, khái niệm về quyết định hành chính được các học giả Nhật Bản đưa ra trong giáo trình Luật Hành chính Nhật Bản như sau[3]: 

Quyết định hành chính (gyosei shobun hay administrative dispotisiton) là một loại quyết định cá biệt tác động ra bên ngoài mang tính trực tiếp và chính xác đối với một đối tượng cụ thể xác định, có tính quyền lực, tính pháp lý do các các cơ quan hành chính nhà nước hay các chủ thể thực hiện quyền hành pháp ban hành theo nguyên tắc về thẩm quyền và quyền tự định đoạt theo quy định của pháp luật. 

Luật hành chính Nhật Bản đã đưa ra bốn đặc trưng của một quyết định hành chính như sau: 

3. Tính quyền lực công của quyết định hành chính

Ở Nhật Bản, quyết định hành chính phải mang tính quyền lực công (the public power, Kenryoku sei). Tính quyền lực công của quyết định hành chính được hiểu quyết định đó phải được ban hành bởi cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền thực thi quyền lực công trong lĩnh vực quản lý hành chính. Luật Thủ tục hành chính Nhật bản đã quy định rõ khái niệm về cơ quan hành chính như đã trình bày ở nội dung trên và đây được xem là một căn cứ rất quan trọng để xác định thế nào là một quyết định hành chính dưới góc độ về chủ thể ban hành. Trong các văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam, khái niệm cơ quan hành chính hiện nay còn có nhiếu điểm gây tranh cãi, do đó dẫn đến việc xem xét một quyết định nào đó do cơ quan nhà nước hay cá nhân có thẩm quyền ban hành có phải là quyết định hành chính hay không vẫn còn nhiều quan điểm khác nhau. Chẳng hạn như cơ quan thuộc Chính phủ, một số Văn phòng ở Trung ương hay địa phương như Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Hội đồng nhân dân, các Sở chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân… không được coi là cơ quan hành chính vì không có chức năng quản lý hành chính nhưng có thể ban hành các quyết định hành chính hay không. 

Xét về tính quyền lực công, khái niệm quyết định hành chính của Nhật Bản thể hiện rõ quyền lực nhà nước được trao cho các chủ thể thực hiện quyền hành pháp như Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ, các chính quyền địa phương bao gồm cả Hội đồng địa phương và Ủy ban hành chính. Ngoài ra, ở Nhật Bản còn có khái niệm cơ quan hành chính độc lập, được hiểu là những cơ quan thực hiện quyền lực công trong một số lĩnh vực đặc biệt được ủy quyền theo quy định của pháp luật, ví dụ như những cơ quan hành chính có thẩm quyền trong việc cung ứng các dịch vụ công như điện, gas, quản lý nhà chung cư, phúc lợi xã hội, bảo hiểm, y tế, chăm sóc sức khỏe cộng đồng, khắc phục thiên tai… 

Tính quyền lực công này đặc biệt gắn với nguyên tắc xác định thẩm quyền theo quy định của pháp luật và quyền tự định đoạt của cơ quan hành chính. Lý thuyết về quyền tự định đoạt (the theory of discretion) ảnh hưởng bởi các học giả hành chính người Đức và Pháp, theo đó, các cơ quan hành chính ngoài các thẩm quyền được quy định trong các văn bản pháp luật còn có quyền tự quyết định trong những trường hợp nhất định nhằm đảm bảo cho hoạt động quản lý hành chính được diễn ra một cách thường xuyên, kịp thời, chính xác, phù hợp với các yêu cầu của nguyên tắc nhà nước pháp quyền. Trong trường hợp cơ quan hành chính ban hành một quyết định mà vượt quá quyền tự định đoạt này, hay có dấu hiệu lạm quyền thì các quyết định đó có thể bị phán quyết bởi tòa án. 

4. Tính pháp lý của quyết định hành chính

Ở Nhật Bản, quyết định hành chính phải mang tính pháp lý và có hiệu lực thi hành (the legal efectiveness, Houtekikoka sei). Tính pháp lý của một quyết định hành chính trước hết được hiểu là phải đặt ra các quyền và nghĩa vụ pháp lý cụ thể, phải dựa trên các quy định pháp luật hiện hành và được ban hành bởi các chủ thể có thẩm quyền theo quy định của pháp luật. Ảnh hưởng bởi lý luận về quyết định hành chính của Pháp, khi xem xét tính pháp lý của quyết định hành chính, các học giả Nhật Bản cũng xem xét dưới hai góc độ, đó là về nội dung và hình thức của quyết định hành chính. Về nội dung của quyết định hành chính, để đảm bảo tính pháp lý hay tính hợp pháp, dấu hiệu về chủ thể ban hành được xem là dấu hiệu quan trọng nhất vì một quyết định được ban hành bởi chủ thể không có thẩm quyền sẽ là một quyết định hành chính vô hiệu. Bên cạnh đó, trình tự hay thủ tục ban hành quyết định cũng được xem là khía cạnh nội dung của quyết định hành chính, chẳng hạn như một quyết định thu hồi đất thiếu thủ tục lắng nghe và giải trình của các cơ quan, tổ chức có liên quan theo quy định của pháp luật cũng được xem là một quyết định không đảm bảo tính hợp pháp. Thủ tục hành chính Nhật Bản cũng rất coi trọng quyền của người dân được trình bày những ý kiến, nguyện vọng của mình trước khi cơ quan có thẩm quyền ban hành một quyết định hành chính, đặc biệt đối với những quyết định có tác động lớn đến cuộc sống sinh hoạt bình thường của người dân, các quyết định xử phạt với mức tiền lớn có thể ảnh hưởng nhất định đến cuộc sống hàng ngày…Dấu hiệu về hình thức của quyết định hành chính cũng được xem xét khi phán quyết về tính hợp pháp, tuy nhiên, trong thực tế những vi phạm về hình thức ban hành quyết định thường ít khi xảy ra, đặc biệt trong nguyên tắc áp dụng luật của Nhật Bản đã quy định rất chặt chẽ về trách nhiệm của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền trong việc ban hành các loại văn bản. Do đó, nếu có phát hiện những vi phạm thì chủ yếu cơ quan, cán bộ có thẩm quyền sẽ kịp thời sửa chữa, khắc phục. 

Về tính hiệu lực thi hành, luật hành chính Nhật Bản xác định hiệu lực thi hành của một quyết định hành chính theo nguyên tắc khi các cá nhân, tổ chức có liên quan nhận được hay biết được các quyết định hành chính được ban hành để áp dụng đối với mình. Nhiều trường hợp, thời điểm ban hành trùng với thời điểm tổ chức, cá nhân có liên quan nhận được quyết định, tuy nhiên các thời điểm này cũng có thể khác nhau, đặc biệt đối với vụ việc phức tạp, tác động đến một số nhóm đối tượng nhất định, đồng thời cơ quan hành chính cần phải cân nhắc kỹ lưỡng trong việc ban hành quyết định. Trong trường hợp này, hiệu lực thi hành quyết định có thể tính từ ngày người dân nhận được, hoặc có trường hợp ấn định một khoảng thời gian nhất định để thi hành. Tính bắt buộc phải thi hành quyết định hành chính không được quy định cụ thể trong luật thủ tục hành chính, nhưng đó là một nội dung mang tính nguyên tắc được quy định trong việc áp dụng pháp luật, trong các văn bản pháp luật chuyên ngành, đặc biệt là được đảm bảo trong nguyên tắc nhà nước pháp quyền ghi nhận bởi Hiến pháp, trong đó mọi quyết định của cơ quan công quyền có giá trị bắt buộc thi hành trừ các trường hợp khác do luật định. 

5. Tính tác động trực tiếp của quyết định hành chính

Về tính tác động trực tiếp và chính xác tới các đối tượng có liên quan (the direct and concrete impact, Chokusetsu gutai sei). Đây chính là đặc điểm phân biệt của quyết định hành chính với các văn bản quy phạm pháp luật. Về nguyên tắc, luật của Nhật Bản không cho phép người dân được khởi kiện một quyết định hành chính quy phạm hay một văn bản pháp luật có dấu hiệu vi hiến. Tuy nhiên, theo quy định của Hiến pháp thì Tòa án tối cao vẫn có quyền đưa ra phán quyết cuối cùng đối với các văn bản quy phạm pháp luật vi hiến. Còn đối với các văn bản quy phạm pháp luật hành chính mà trái luật, về nguyên tắc, người dân không thể khởi kiện ra tòa án, nhưng nếu các văn bản quy phạm trái luật này trong quá trình tòa án xét xử đối với một quyết định hành chính cá biệt cụ thể, nếu phát hiện được thì tòa án vẫn có thẩm quyền phán quyết về tính trái pháp luật của văn bản quy phạm đó. 

Tính tác động trực tiếp và chính xác thể hiện ở trong nội dung của quyết định hành chính phải ghi rõ tên, tuổi, địa chỉ của các đối tượng tác động của văn bản. Liên quan đến tính tác động trực tiếp này, các học giả luật hành chính Nhật Bản cũng có sự tranh luận nhất định đến sự tác động của quyết định đối với người thứ ba, đó là trường hợp quyết định hành chính có thể tác động đến một công dân A, có địa chỉ, nhân thân rõ ràng, nhưng đồng thời quyết định này cũng có thể ảnh hưởng đến người khác mặc dù tên và địa chỉ của người đó không nằm trong quyết định, ví dụ như quyết định thu hồi phương tiện do người vi phạm đi mượn, thu hồi đất phục vụ mục đích công trong trường hợp người đang sử dụng, khai thác và người sở hữu thực sự là các chủ thể khác nhau… 

6. Tính tác động ra bên ngoài của quyết định hành chính

Quyết định hành chính phải mang tính tác động ra bên ngoài (the external relation, Gaibu sei). Đặc điểm này của quyết định hành chính thể hiện mối quan hệ giữa chủ thể ban hành và đối tượng áp dụng phải không có mối quan hệ nội bộ, hay phụ thuộc về mặt tổ chức. Đây là đặc điểm để phân biệt quyết định hành chính với các quyết định mang tính nội bộ cơ quan, tổ chức, như các quyết định khen thưởng, kỷ luật áp dụng đối với cán bộ, công chức. Ở Việt Nam, quyết định mang tính nội bộ về bản chất vẫn được xem là quyết định hành chính, chẳng hạn như quyết định kỷ luật buộc thôi việc vẫn có thể trở thành đối tượng khởi kiện tại tòa án. Quy định như vậy nhưng không phải ở Nhật Bản không xác định những ngoại lệ, ví dụ như tại khoản 2 Điều 92 của Luật Công chức quốc gia Nhật Bản, khoản 2 Điều 51 Luật Công chức địa phương cũng quy định các quyết định kỷ luật buộc thôi việc, hoặc quyết định thuyên chuyển vị trí của các công chức có thể được xem xét là một quyết định hành chính, theo đó, có thể bị khởi kiện ra tòa án có thẩm quyền. Đây là điểm thú vị có thể chia sẻ với khái niệm về quyết định hành chính ở Việt Nam bởi vì yếu tố tác động ra bên ngoài ở đây không chỉ được hiểu đơn thuần là mối quan hệ nội bộ (interial relation) giữa cấp dưới (inferior hay Buka) với cấp trên (superior hay Joshi) mà được hiểu là hậu quả pháp lý kèm theo quyết định mang tính nội bộ đó có thể khiến cho một công chức nhà nước trở thành người thất nghiệp, gây ảnh hưởng xấu đến sự phát triển chung của xã hội. 

Bài viết tham khảo: 

1. Một số kinh nghiệm về khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính tại Nhật Bản - TS. Nguyễn Quốc Hiệp - Viện trưởng Viện Khoa học Thanh tra;

2. Kinh nghiệm của Nhật Bản về cơ chế kiểm soát việc ban hành quyết định hành chính -  Theo Trang tin điện tử về Cải cách hành chính Nhà nước.