Tổng quan về các chương trong các bản Hiến pháp

1. Chương 1: Giới thiệu

Khi bắt đầu, các nhà lập hiến thường có hai dạng câu hỏi: thứ nhất là câu hỏi liên quan đến quy trình như cách thức, thể chế, nguyên tắc, thời gian, trách nhiệm đưa ra quyết định... Thứ hai là những câu hỏi liên quan đến nội dung. Trong bối cảnh xã hội chịu tác động bởi các xung đột, tính hợp lệ của hiến pháp thường được ẩn chứa trong các vấn đề này. Chương này tập trung vào tầm quan trọng của bối cảnh xã hội như là một yếu tố mà các nhà lập hiến phải quan tâm khi bắt đầu quá trình. Nó được thiết kế như sau. Đầu tiên, những quan sát tổng quan và một số giả định cơ bản sẽ được ghi nhận trong chương này. Thứ hai, dựa vào toàn cảnh công cuộc xây dựng hiến pháp trên thế giới, những thách thức chung trong xây dựng hiến pháp trong bối cảnh chịu tác động của xung đột sẽ được đề cập. Phần thứ ba thảo luận về các khía cạnh của quá trình nhằm bảo đảm tính hợp pháp của các kết quả đầu ra. Thứ tư là những tranh luận liên quan đến một vài nội dung thường gặp trong quá trình xây dựng hiến pháp. Thứ năm, giới thiệu Tài liệu và cách sử dụng nó, cũng như giới thiệu tổng quan về các chương khác trong tài liệu.

2. Chương 2: Các nguyên tắc và các chủ đề liên kế

Hiến pháp đóng vai trò quan trọng trong việc xây dựng và phát triển một số nguyên tắc làm trung tâm cho sự hình thành khái niệm về sự thống nhất và các giá trị chung. Tuy vậy, ý nghĩa của nó không chỉ mang tính biểu tượng. Các nguyên tắc có khả năng chiếu rọi vào ý nghĩa và cách vận dụng hiến pháp. Chương này làm rõ các nguyên tắc hiến pháp phát triển như thế nào, có phải thông qua các cuộc thương lượng và được thể hiện trực tiếp trong hiến pháp, hay là nổi lên từ tinh thần văn bản hiến pháp, cấu trúc và thực thi hiến pháp. Chương này cũng làm rõ vai trò của các nguyên tắc hiến pháp trong một chính thể - liệu chúng có hỗ trợ cho việc giải thích hiến pháp hoặc đưa ra một số chỉ dẫn cho những nhà hoạch định chính sách không. Chương này còn tìm hiểu mối liên hệ giữa những nguyên tắc với một số nội dung đa lĩnh vực trong hiến pháp. Các nội dung đó là pháp quyền, tính đa dạng, bình đẳng giới, tôn giáo và quan hệ quốc tế - và tại sao hiến pháp lại phải đề cập đến những nội dung này, bằng tinh thần chung hoặc bằng các điều khoản cụ thể. Chương này còn tìm hiểu xem các nhân tố và xu hướng mang tính bối cảnh trong một quốc gia có thể ảnh hưởng như thế nào đến hình thức và ý nghĩa của các nguyên tắc và những điều khoản hiến pháp liên quan đến các nguyên tắc đó.

3. Chương 3: Xây dựng văn hóa quyền con người

Có rất nhiều lý do để đưa quyền con người vào hiến pháp; nội dung đó giới hạn quyền lực nhà nước, một phần của dân chủ, hình thành nền tảng cho văn hóa quyền con người và là một phần không thể tách rời khỏi tính chính danh của hiến pháp. Văn hóa quyền con người cho phép các cá nhân và các nhóm có không gian để tổ chức và tập hợp lợi ích của mình. Đó còn là cơ chế cho phép người dân bình thường có quyền yêu cầu đối với các nhân viên hoặc cơ quan nhà nước. Chương này trình bày quyền con người “vận hành” như thế nào và do đó, ngoài hiến pháp ra, nó còn liên quan đến nhiều khía cạnh phức tạp của xã 52 hội. Từ góc độ luật quốc tế, quyền con người mang tính phổ quát, không thể chuyển giao và không thể phân chia. Tuy vậy, lý do để đưa vào và bảo vệ một số quyền trong hiến pháp cũng luôn gây tranh cãi như chính bản chất và mục đích của hiến pháp. Thách thức chính ở đây không phải chỉ là thống nhất về các quy định liên quan đến quyền, mà còn là sử dụng các cơ chế bảo vệ quyền con người để góp phần tạo nên môi trường chung sống hòa bình giữa nhiều nhóm người đa dạng khác nhau về mặt xã hội vốn từng chịu tác động của xung đột. Mục tiêu này không phải luôn được ủng hộ, như có thể thấy từ những tranh luận gay gắt về các vấn đề quyền con người giữa những nhóm xã hội trong quá trình xây dựng hiến pháp. Trong số đó có các nội dung về quyền của các nhóm thiểu số được hưởng một số biện pháp đặc biệt, các quyền kinh tế đối với các nguồn lực quốc gia, quyền của phụ nữ được bình đẳng trong quan hệ gia đình… Khó khăn nữa là khi thực thi các quyền chắc chắn cần có sự đảm bảo bằng thể chế. Trong khi các quyền căn bản được thực thi ở hầu hết các truyền thống pháp lý, các nhà lập hiến phải linh hoạt trong việc áp dụng khung pháp lý để dành chỗ cho ý kiến của các nhà chính trị, nhằm mục tiêu có sự thống nhất sâu rộng hơn trong vấn đề quyền con người.

4. Chương 4: Xây dựng nhánh Hành pháp

Theo các giáo trình, nhánh hành pháp đại diện cho một trong ba nhánh của chính quyền, có chức năng truyền thống là thực thi và áp dụng luật được soạn thảo bởi nhánh lập pháp và giải thích bởi nhánh tư pháp. Trong thực tế hoạt động, nhánh hành pháp có thể giữ vai tròquyền lực độc nhất và thường được xem như là người lãnh đạo hay người cầm quyền mang tính chất tự nhiên của một quốc gia, là hiện thân của hình ảnh quốc gia cả về mặt đối nội và đối ngoại. Do vậy, không có gì là ngạc nhiên khi các cuộc bầu cử người đứng đầu nhánh hành pháp luôn là sự kiện quan trọng có thể gây ra những bất hòa lớn, nhất là tại các xã hội thời kỳ hậu xung đột với ý thức sắc tộc sâu sắc. Trên thực tế, nhiều xung đột nội bộ thường bắt nguồn từ cuộc đấu tranh nhằm duy trì, tích tụ và/hoặc mở rộng quyền hành pháp trong khuôn khổ hiến pháp hay thậm chí vượt ra ngoài khuôn khổ hiến pháp. Quá trình soạn thảo hiến pháp không thuần túy là một bài toán mang tính học thuật trong đó các nhà soạn thảo tìm kiếm giải pháp kỹ thuật tốt nhất cho quốc gia mình. Các nhà soạn thảo hiến pháp và các nhà thương lượng cũng đồng thời là những chủ thể/đảng phái chính trị nhằm tới mục tiêu đưa được các chương trình, chính sách của riêng mình vào văn bản hiến pháp. Do đó, các định hướng xây dựng hiến pháp thường thể hiện sự thỏa hiệp giữa các chủ thểcó những lợi ích và nguyện vọng khác nhau. Bằng cách đưa ra các phương án soạn thảo hiến pháp theo cách có sự so sánh, có tổ chức và thống nhất, chương về nhánh hành pháp mong muốn hỗ trợ cho những chủ thể liên quan về cách thể hiện quan điểm của mình trong văn bản hiến pháp cũng như cách dàn xếp các lợi ích trái chiều nhằm đạt được một sự thỏa thiệp hiến pháp mang tính khả thi. Chương này chủ yếu tập trung vào phương án hiến định nhằm tới việc phân tản bớt quyền lực của hành pháp. Không bỏ qua những lợi ích tiềm tàng của nền hành pháp mạnh trong một số trường hợp cụ thể, trong chương này, tác giả cho rằng nhiều cuộc xung đột bạo lực ít nhất cũng có một phần nguyên nhân từ một nền hành pháp tập trung quá mức, trong đó quyền lực nằm trong tay số ít và loại bỏ số đông. Mục tiêu của việc phân tản bớt quyền lực của hành pháp là tạo điều kiện cho nhiều chủ thể hơn tham gia vào quá trình ra quyết định, trong phạm vi nội bộ nhánh hành pháp hoặc trong toàn bộ cơ chế kiềm chế đối trọng với các nhánh khác của chính quyền.

5. Chương 5: Xây dựng nhánh Lập pháp

Ba chức năng cơ bản của nhánh lập pháp là đại diện, xây dựng pháp luật và giám sát. Là thiết chế mang tính đại diện rõ nét nhất, khi thực hiện tốt nhất chức năng đại diện, nhánh lập pháp cung cấp một đấu trường chính trị mà ở đó có sự cọ xát giữa các luồng chính kiến khác nhau trong xã hội. Trong bối cảnh quốc gia thời kỳ hậu xung đột, các nhóm trước đây có xung đột nay đấu tranh để thay thế bạo lực và hận thù bằng đấu tranh chính trị. Khi đó, thiết lập cơ quan lập pháp có thể giúp cho quá trình đổi mới này thông qua việc tạo ra một diễn đàn để bày tỏ, xem xét và chấp nhận các quan điểm khác nhau. Nói một cách thực tế hơn thì các định hướng xây dựng hiến pháp thường thể hiện sự thỏa hiệp giữa các chủ thể có những lợi ích và nguyện vọng khác nhau. Một số chủ thể còn lại sau các cuộc xung đột như phiến quân hoặc những nhóm bạo lực sẽ đòi hỏi lợi ích của họ được phản ánh trong hiến pháp. Vì vậy, các nhà soạn thảo hiến pháp có thể sẽ không xây dựng được một bản hiến pháp tốt nhất về mặt kỹ thuật, nhưng lại thành công trong việc đạt được một sự thỏa hiệp tối ưu nhất về hiến pháp. Do các đảng phái chính trị thường chiếm tuyệt đại đa số trong cơ quan lập pháp, không chỉ có quan điểm của người lãnh đạo đảng mà cả lợi ích của các đảng này cũng thường chiếm ưu thế trong quá trình thành lập cơ quan lập pháp. Các đảng chiếm đa số có thể thỏa thuận với nhau về nguyên tắc “được ăn cả, ngã về không” (winner takes all) không chỉ trong bầu cử, mà cả trong việc thiết kế nhánh lập pháp – tập trung quyền lập pháp bằng việc cho phép các quyền hạn lớn có thể được thực thi chỉ với đa số quá bán. Các đảng đại diện cho một nhóm thiểu số, như nhóm tôn giáo hoặc văn hóa, có thể muốn một phương án thiết kế khác. Thông thường, các nhóm lợi ích đều đặt kỳ vọng lớn vào nghị viện và vai trò của cơ quan này trong cấu trúc bộ máy nhà nước. Đặc biệt, trong bối cảnh người dân vừa phải trải qua chế độ độc tài cai trị đất nước trên cơ sở một nền hành pháp tập trung cao độ thì nghị viện mạnh là điều họ mong đợi. Những người trung thành với chế độ dân chủ có thể sẽ cho rằng một nghị viện mạnh với quyền lực tập trung là không có gì bất cập. Nghị viện, cơ quan làm việc theo chế độ hội nghị, thực hiện mọi hoạt động theo trình tự: thương lượng, thỏa hiệp và biểu quyết thông qua. Tuy nhiên, thiết kế nhánh lập pháp của nhà nước cũng có khá nhiều thách thức. Các nhà soạn thảo hiến pháp có lẽ nên cân nhắc khả năng rằng quyền lập pháp nếu không bị hạn chế với nguyên tắc quyết định theo đa số thì cũng có thể dẫn đến nguy cơ các nhóm thiểu số không được đại diện đầy đủ sẽ bị áp chế. Chương này tìm hiểu các phương án khác nhau thiết kế nhánh lập pháp trong hiến pháp và được kết cấu dựa theo ba chức năng cơ bản của lập pháp: đại diện, giám sát, và xây dựng luật. Chương này bổ sung hai yếu tố nữa, đó là: mức độ độc lập của lập pháp và các nhiệm vụ khác của lập pháp bên cạnh chức năng làm luật.

Luật Minh Khuê ( sưu tầm và biên tập )