1. Soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật

1.1 Thành lập ban soạn thảo

Việc thành lập ban soạn thảo trước hết căn cứ vào tính chất, nội dung của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Theo quy định của pháp luật, các cơ quan, tổ chức trình dự thảo văn bản quy phạm pháp luật thành lập ban soạn thảo. Tuỳ theo từng trường họp, ban soạn thảo được các cơ quan khác nhau thành lập. Chẳng hạn, ủy ban Thường vụ Quốc hội thành lập ban soạn thảo trong các trường hợp sau đây: dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết có nội dung liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực; dự án luật của Quốc hội do ủy ban Thường vụ Quốc hội trình; dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết do đại biểu Quốc hội trình. Hay đối với dự thảo nghị quyết của hội đồng nhân dân cấp tỉnh do ủy ban nhân dân trình hoặc do cơ quan, tổ chức khác trình theo sự phân công của thường trực hội đồng nhân dân. Cơ quan trình dự thảo nghị quyết tổ chức việc soạn thảo hoặc phân công cơ quan soạn thảo.

Thành phần ban soạn thảo gồm trưởng ban là người đứng đầu cơ quan chủ trì soạn thảo và các thành viên khác là đại diện các cơ quan, tổ chức hữu quan, các chuyên gia, các nhà khoa học. Chịu trách nhiệm trực tiếp soạn thảo dự thảo văn bản là tổ biên tập. Để bảo đảm chất lượng của dự thảo, thành phần tổ biên tập bao gồm những chuyên gia có kiến thức khoa học pháp lý, có kinh nghiệm trong xây dựng pháp luật, có kiến thức về lĩnh vực chuyên môn thuộc nội dung của dự thảo văn bản. Trường họp ban soạn thảo gồm nhiều cơ quan, tổ chức tham gia thì thủ trưởng cơ quan chủ trì soạn thảo là trưởng ban.

Bên cạnh đó, khi xây dựng một số văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan chủ trì không phải thành lập ban soạn thảo mà chỉ do những công chức của cơ quan được giao soạn thảo thực hiện như thông tư của các bộ, quyết định của ủy ban nhân dân...

1.2 Nhiệm vụ của ban soạn thảo

Trong quá trình soạn thảo văn bản, ban soạn thảo có nhiệm vụ:

- Xem xét, thông qua đề cương dự thảo, biên soạn và chỉnh lý dự thảo.

Trên cơ sở những kết quả đạt được thông qua hoạt động khảo sát, nghiên cứu, thu thập thông tin tài liệu, ban soạn thảo tiến hành xây dựng đề cương dự thảo văn bản. Xây dựng đề cương dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là công đoạn có ý nghĩa quan trọng đối với kết cấu và nội dung của văn bản. Trong công đoạn này, đề cương dự thảo được xây dựng theo hai bước: đề cương sơ lược và đề cương chi tiết.

Đề cương sơ lược, đề cương chi tiết có thể được giao cho một hoặc một nhóm chuyên viên trong đơn vị chủ trì soạn thảo (nếu như không thành lập ban soạn thảo, tổ biên tập) hoặc thành viên của tổ biên tập chuẩn bị nhưng đề cương phải được tổ biên tập, ban soạn thảo, những người có liên quan tổ chức họp, cho ý kiến để hoàn thiện.

Đe cương sơ lược cần xác định phạm vi điều chỉnh, những nội dung chính, những chính sách cơ bản, các chương, mục cần có trong dự thảo; kết cấu khung của dự thảo. Cơ sở của đề cương sơ lược cần căn cứ vào đề xuất xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và báo cáo nghiên cứu nhung không đòi hỏi phải thật trung thành với đề xuất và báo cáo nghiên cứu vì trong quá trình nghiên cứu, có thể có những thay đổi.

Đe cương sơ lược sẽ là cơ sở nền tảng để xây dựng đề cương chi tiết. Không nên quy định thành các nội dung cụ thể của từng điều khoản khi xây dựng đề cương sơ lược, đề cương chi tiết mà chỉ cần xác định các điều cần phải có trong các chương, mục của đề cương để mọi người góp ý. Bởi vì, nếu thiết kế thành các điều, khoản ngay từ đầu thì có thể lãng phí thời gian khi các điều, khoản đó bị bỏ đi trong quá trình thảo luận, góp ý. Tổ trưởng tổ biên tập có thể phân công cho từng thành viên tổ biên tập hoặc thành viên của nhóm làm việc tại cơ quan chủ trì soạn thảo đảm nhiệm soạn thảo một số điều, mục, chương của dự thảo. Tốt nhất là phân công cho người am hiểu lĩnh vực chuyên môn dự thảo các chương, mục liên quan đến lĩnh vực của họ.

Trong quá trình soạn thảo đề cương sơ lược, đề cương chi tiết cần chú ý dựa trên báo cáo nghiên cứu để tránh bỏ sót những biện pháp, giải pháp, quy định cần thiết.

Đề cương tốt sẽ là nền tảng cho dự thảo văn bản quy phạm pháp luật tốt; do đó, ngay từ trước khi xây dựng đề cương cũng có thể tiến hành khảo sát, đánh giá, tổng kết các vấn đề thực tiễn. Khi xây dựng đề cương, tổ biên tập luôn chú ý đến các tiêu chí về chất lượng của một văn bản quy phạm pháp luật.

Để bảo đảm tiến độ, chất lượng của công tác soạn thảo văn bản, trong quá trình xây dựng đề cương, ban soạn thảo sẽ có những báo cáo về diễn biến công việc và xin ý kiến chỉ đạo của các cơ quan, các cấp có thẩm quyền những vẩn đề thuộc về quan điểm; xây dựng các nguyên tắc chỉ đạo cho việc soạn thảo, cũng như xác định rõ đối tượng và phạm vi điều chỉnh của dự thảo. Do có vai trò định hướng trong quá trình xây dựng dự thảo, cho nên việc hoàn thiện đề cương thường được thảo luận giữa các nhà khoa học và các chuyên gia quản lý để đưa ra những nguyên tắc chung chỉ đạo quá trình soạn thảo văn bản. Cuối cùng, đề cương được thông qua bởi cơ quan có thẩm quyền trình dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Sau khi đề cương được cấp có thẩm quyền thông qua, ban soạn thảo tiến hành tổ chức việc soạn thảo văn bản.

+ Soạn thảo

Quá trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật là một quá trình cần tới sự vận dụng tối đa về trí tuệ, năng lực chuyên môn của tất cả các thành viên trong ban soạn thảo nhằm bảo đảm chất lượng về mọi mặt của dự thảo văn bản. Chính vì vậy, nhiệm vụ của ban soạn thảo trong giai đoạn này là rất quan trọng, đòi hỏi phải tập trung vào những vấn đề cơ bản, cụ thể là: xem xét, thông qua đề cương dự thảo; thảo luận về chính sách cơ bản và những vấn đề thuộc nội dung dự thảo; thảo luận về dự thảo văn bản, tiếp thu ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân...

+ Lấy ý kiến đóng góp cho dự thảo văn bản (xem tại: Dự thảo luật là gì ?).

2. Trình văn bản quy phạm pháp luật

Khi có đủ cơ sở đánh giá mức độ hoàn thiện của dự thảo văn bản, cơ quan soạn thảo tiến hành thủ tục trình dự thảo đó đến cơ quan có thẩm quyền ban hành.

Cơ quan trình có trách nhiệm chuẩn bị hồ sơ trình, bao gồm các văn bản sau:

- Tờ trình;

- Dự thảo văn bản quy phạm pháp luật;

- Báo cáo thẩm định của cơ quan tư pháp đối với dự thảo do Chính phủ, ủy ban nhân dân trình; ý kiến của Chính phủ, ủy ban nhân dân đối với dự thảo không do Chính phủ, ủy ban nhân dân trình;

- Bản tổng hợp giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý, bản chụp ý kiến góp ý;

- Báo cáo tổng kểt về việc thi hành pháp luật, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dung chính của dự án, dự thảo; Báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong dự thảo văn bản quy phạm pháp luật;

- Báo cáo về lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong dự thảo;

- Dự thảo văn bản quy định chi tiết và tài liệu khác (nếu có).

3. Thông qua, ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Đối với các dự thảo văn bản đạt chất lượng, cơ quan ban hành văn bản tiến hành thảo luận, chỉnh lý và thông qua theo quy định của pháp luật. Ví dụ: Trình tự xem xét, thông qua dự thảo quyết định của ủy ban nhân dân cấp tỉnh được thực hiện như sau: Đại diện cơ quan chủ trì soạn thảo thuyết trình dự thảo quyết định; đại diện cơ quan tư pháp phát biểu về việc giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định; đại diện văn phòng ủy ban nhân dân trình bày ý kiến; ủy ban nhân dân thảo luận và biểu quyết thông qua dự thảo quyết định… (Xem: Điều 132 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. hoạt động có vai trò chuyển tiếp trong việc điều chỉnh pháp luật từ khâu xây dựng văn bản đến khâu thực hiện văn bản và áp dụng pháp luật. Hoạt động này được ghi nhận bằng việc công bố văn bản theo những hình thức khác nhau đối với mỗi loại văn bản quy phạm pháp luật. Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật bảo đảm tính công khai, minh bạch của pháp luật và là cơ sở pháp lý của việc thực hiện pháp luật).

Đối với các dự thảo văn bản không đạt chất lượng, dự thảo văn bản được trả lại cơ quan soạn thảo để chỉnh sửa và tiếp tục hoàn thiện.

Thủ tục thông qua văn bản được tiến hành theo hai cách, tùy thuộc vào cơ cấu tổ chức và hoạt động của cơ quan ban hành văn bản. Neu cơ quan ban hành văn bản hoạt động theo chế độ thủ trưởng cá nhân thì người đứng đầu cơ quan có quyền xem xét và thông qua dự thảo. Neu cơ quan ban hành văn bản tổ chức và hoạt động theo chế độ thủ trưởng tập thể thì việc xem xét, thông qua dự thảo văn bản được tiến hành theo hình thức thảo luận tập thể và quyết định theo đa số. Khi thông qua văn bản, chủ thể có thẩm quyền ban hành kí chứng thực vào văn bản đó.

Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là thủ tục cuối cùng của quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Tuỳ theo mỗi loại văn bản quy phạm pháp luật, hoạt động ban hành văn bản được thực hiện bằng những cách thức khác nhau theo quy định của pháp luật như: đăng công báo (đối với văn bản của cấp trung ương và cấp tỉnh), đưa tin trên các phương tiện thông tin đại chúng, lưu giữ trên mạng tin học diện rộng, niêm yết tại trụ sở cơ quan ban hành văn bản hoặc địa điểm do chính quyền địa phương quy định.

Luật Minh Khuê (sưu tầm & biên tập)