Việc nghiêm cấm phân biệt đối xử và điều khoản về các biện pháp đặc biệt trong Hiến pháp

1. Việc nghiêm cấm phân biệt đối xử và điều khoản về các biện pháp đặc biệt

Phụ thuộc vào các yêu sách của các nhóm dẫn đến các thay đổi trong hiến pháp theo hướng ghi nhận các quyền của nhóm thiểu số, và theo đó là những điều nghiêm cấm, các nhà lập hiến có thể cân nhắc hai cách tiếp cận. Đó là bảo vệ các nhóm thiểu số bằng cách: • Nghiêm cấm phân biệt đối xử • Các điều khoản về các quyền và biện pháp đặc biệt (không được nhầm với các đặc quyền ưu tiên)

2. Nghiêm cấm phân biệt đối xử

Việc được hưởng quyền không phân biệt đối xử hoặc được đối xử công bằng về bản chất rất rõ ràng. Hầu hết mọi hiến pháp đều thống nhất ghi nhận điều khoản nghiêm cấm phân biệt đối xử dựa vào nguồn gốc, ngôn ngữ, giới tính, tuổi, dân tộc, chủng tộc và vân vân… Các nhà lập hiến cũng mong muốn thay đổi thuật ngữ ghi nhận sự khác biệt từ những thuật ngữ cố định về bản sắc sang những thuật ngữ linh hoạt hơn. Một ví dụ là việc nghiêm cấm việc tự xác định trong các thuật ngữ về dân tộc hay việc cấm các đảng phái chính trị thuần nhất về mặt dân tộc. Việc này có thể thực hiện cùng lúc với việc hiến pháp thúc đẩy thành lập các hiệp hội công dân, nhằm hưởng các quyền mà các hiệp hội khác không có. Ý tưởng ở đây là mọi cá nhân đều có thể hưởng các quyền tương tự nhau bằng cách thành lập các liên kết tự nguyện thay vì chỉ cho phép những người thuộc một nhóm nhất định cùng một nguồn gốc có quyền được đòi các quyền đó. Kết quả là hiến pháp là căn cứ chung duy nhất được công nhận để hưởng quyền và là nguồn duy nhất của quyền, chứ không phải là tập quán hay tôn giáo. Thứ hai, cách tiếp cận này còn mang tính tích hợp: việc bảo vệ các nhóm thiểu số là một phần của gói các biện pháp bảo vệ đối với tất cả mọi người, trong đó bao gồm việc yếu tố bảo vệ này có thể khiến cho việc đi đến thống nhất dễ dàng hơn trong quá trình thảo luận hơn là các biện pháp đặc biệt để mang đến lợi ích cho một nhóm nhất định nào đó. Việc dựa vào các điều khoản về bình đẳng đòi hỏi công chúng có kiến thức đầy đủ và có thể tiếp cận tòa án; điều đó cũng có nghĩa là những nhóm thiểu số phải đối mặt với bạo lực cũng cần được biết về các quyền này và có thể tìm đến tòa hiến pháp để có biện pháp giải quyết.

3. Các điều khoản về các quyền và biện pháp đặc biệt

Trong xã hội bị ảnh hưởng bởi xung đột, việc ghi nhận quyền của nhóm thiểu số có thể đòi hỏi các biện pháp đặc biệt để bảo vệ các nhóm nhất định khỏi sự ngược đãi hoặc tạo điều kiện cho họ thoát khỏi vị thế yếu và tham gia vào dòng chảy của xã hội. Các quyền đặc biệt được bảo đảm nhằm tạo điều kiện cho nhóm thiểu số gìn giữ đặc thù, bản sắc và truyền thống riêng của họ. Các bảo đảm về quyền đặc biệt cho thấy rằng các nhà lập hiến cần chuẩn bị để chấp nhận kết quả là sự khác biệt trong đối xử với người thuộc nhóm thiểu số và số còn lại trong xã hội. Sự khác biệt trong đối xử này có thể được coi là để thúc đẩy sự bình đẳng hiệu quả và thịnh vượng của cả cộng động, phủ hợp với quan điểm chung của xây dựng hiến pháp. Một số biện pháp đặc biệt có thể gồm nhiều hình thức, nhà lập hiến có thể tùy vào hoàn cảnh mà lựa chọn biện pháp phù hợp. Nhìn chung, chúng bao gồm: Tự trị về lãnh thổ hoặc phân quyền hoặc “chia sẻ quyền lực theo chiều dọc” (xem chương 7 của tài liệu này về phân quyền); Các cách thức chia sẻ quyền lực (xem chương 4 về nhánh hành pháp). Đa nguyên pháp lý (xem chương 6 về tư pháp). Tự trị về văn hóa (hoặc sự ghi nhận của hiến pháp và công nhận đa dạng văn hóa). Thỏa hiệp (là dạng đặc biệt của chia sẻ quyền lựa trong các quốc gia chịu ảnh hưởng của xung đột). Chia sẻ quyền lực dựa vào hệ thống bầu cử (đặc biệt là hình thức tăng cường của đại diện theo tỉ lệ - xem ấn phẩm về thiết kế hệ thống bầu cử của IDEA quốc tế). Quyền tự quyết và các quy tắc và chính sách khẳng định hành động.

4. Quyền tự quyết

Tự quyết không đồng nghĩa với độc lập. Luật quốc tế ghi nhận quyền tự quyết trong một nhà nước hiện hành. Hệ quả là, một nhóm chính danh có quyền lựa chọn số phận của họ, nhưng sự lựa chọn đó không nhất thiết phải tuân theo một cách thức cụ thể nào. Khái niệm này có thể bao gồm các yêu về các loại hình tự trị khác nhau; có thể bao gồm sự tách biệt toàn bộ và ly khai ở mức độ cao nhất cho đến các hình thức tự trị hạn chế hơn. Trên thực tế, bất kỳ đề nghị tự trị nào cũng có thể gây nhiều tranh cãi về hình thức. Điều này bao gồm tự trị văn hóa của nhóm thiểu số khi nó được coi có tác động tiêu cực đối với lợi ích của những người không thuộc nhóm thiểu số. Tuy nhiên, mặc dù quyền tự quyết không mặc nhiên được hiểu là độc lập, nhưng cũng không phủ định khả năng tìm kiếm và đạt được mục tiêu độc lập. Các xung đột về tự quyết mà có những yêu cầu về ghi nhận quốc tế đối với cương vị quốc gia vốn dĩ rất đa dạng và đặc biệt phức tạp, trải qua nhiều năm và thường phải có một bên quốc tế thứ ba để giải quyết vấn đề. Trong một số trường hợp, cách giải quyết đạt được sau nhiều năm tranh cãi căng thẳng, kết quả là chấm dứt xung đột vũ trang, và với hình thức tự trị và chia sẻ quyền lực vẫn đang trong giai đoạn thực hiện. Ví dụ là Hiệp ước Ngày thứ sáu tốt lành (“Good Friday Agreement) giữa Bắc Ai Len và Vương quốc Anh kí năm 1998; tính phức tạp của hai chủ thể như Bosnia và Herzegovina (Liên bang Bosnia và Herzegovia và Republika Srpska) sau khi kí Hiệp ước Dayton năm 1995; chia sẻ quyền lực và hiệp ước tự trị năm 2001 của khu tự trị Bougainville từ Papua New Guinea và hiệp ước tự trị 2006 của Nam Sudan và cuộc bỏ phiếu hòa bình cho độc lập thông qua trưng cầu dân ý năm 2011. Trong các trường hợp khác, tình hình vẫn chưa được giải quyết. Đó là sự tự quyết của người Albani ở ở Kosovo năm 2008, và tương tự là việc tách Nam Ossetia và Abkhazia ra khỏi Georgia. Các vụ việc này có thể hữu ích cho các nhà lập hiến trong việc đánh giá những yếu tố quan trọng liên quan đến các biện pháp hiến pháp nhằm giải quyết yêu cầu của nhóm thiểu số trong việc tự quyết, trong hoàn cảnh đất nước bị chia rẽ sâu sắc bởi xung đột. Giả sử rằng nguy cơ xung đột là cao nhất trong thời gian gần đây trong điều kiện một quốc gia dễ bị tổn thương – dù là nước lớn hay nhỏ - việc xây dựng những biện pháp hiệu quả trong hiến pháp có thể vận hành trong các hoàn cảnh khác nhau có ý nghĩa đặc biệt hữu ích.

5. Bằng cách đảm bảo quyền tự quyết cho nhóm thiểu số

Bằng cách đảm bảo quyền tự quyết cho nhóm thiểu số, Hiến pháp của Ethiopia thông qua tháng 12/1994 đã được coi là một hiến pháp vì thiểu số. Hiến pháp này do Quốc hội lập hiến được bầu xây dựng, trên thực tế bị chi phối bởi một nhóm vũ trang sau khi nhóm này sử dụng sức mạnh quân sự để hạ bệ một hội đồng điều hành theo chủ nghĩa Mác-xít. Quốc hội lập hiến, với mục tiêu xây dựng tính hợp pháp chính trị giữa các nhóm dân tộc khác nhau tại Ethiopia, mà số đông trong đó liên quan đến những hoạt động chống lại nhà nước, đã quyết định xây dựng lại một nhà nước Ethiopia đơn nhất thành nhà nước liên bang các dân tộc. Hiến pháp mới cũng ghi nhận quyền từ tự quyết đến ly khai cho mọi nhóm dân tộc được chính thức công nhận tại Ethiopia (Điều 39.1). Hiến pháp ghi nhận rất nhiều các quyền con người của cá nhân và tập thể theo các hiệp ước mà Ethiopia đã phê chuẩn. Đồng thời, Hiến pháp cũng công nhận rằng “các dân tộc, sắc tộ và nhân dân” của Ethiopia là các phần cấu thành tối thiểu của đất nước trong mối tương quan với các cá nhân. Khi được thực thi, Hiến pháp đã ghi nhận rõ ràng rằng sắc tộc là dấu hiệu phù hợp nhất để xác định bản sắc trong một nhà nước. Do quyền lực tập trung nhiều vào tay Thủ tướng, người mà Nội các phải có trách nhiệm giải trình và đứng đầu mọi lực lượng vũ trang, văn hóa quyền con người trong nhà nước đó được coi là phụ thuộc vào các thỏa thuận chính trị với lãnh đạo nhà nước. Để củng cố các yếu tố chính trị, Hiến pháp đã trao mọi thẩm quyền giải thích điều khoản của Hiến pháp, bao gồm cả các tranh chấp tại tòa, cho Quốc hội. Cách tiếp cận của Ethiopia về tự quyết khá đặc biệt với sự thừa nhận phạm vi của tự quyết có thể mở rộng đến khả năng ly khai. Tây Ban Nha có cách tiếp cận khác. Quốc gia này được hình thành từ ba “dân tộc trong lịch sử” – Catalonia, xứ Bass và Galicia – mỗi dân tộc này có đặc thù và các phong trào dân tộc riêng. Hiến pháp của Tây Ban Nha (1978) nỗ lực tạo ra chính quyền tự trị của ba dân tộc và mở rộng nguyên tắc này cho bất kỳ khu vực nào mong muốn điều đó. Hiến pháp đã ghi nhận các mức độ tự trị khác nhau tại vùng của ba dân tộc và phần còn lại của Tây Ban Nha, mặc dù trên nguyên tắc, mọi khu vực có thể có mức độ tự trị như nhau. Các phong trào tự trị nhanh chóng phát triển và 17 chính quyền tự trị đã xuất hiện. Bất chấp việc ghi nhận bản chất của ba dân tộc này, các nhà lập hiến đã chắc chắn bác bỏ bất kỳ một tranh cãi nào rằng bất kỳ nhóm nào cũng có các quyền pháp lý hơn những quyền đã có trong hiến pháp. Như vậy, mặc dù các hoàn cảnh để ghi nhận việc tự quyết chịu tác động bởi các nhân tố khác nhau nhằm thay đổi hiến pháp, trên thực tế, các nhà lập hiến vẫn xem tự quyết là một khung pháp lý chính trị linh hoạt theo đó việc thể hiện các quyền cơ bản cũng có nhiều khác biệt. Trong những hoàn cảnh như vừa nêu, các nhà lập hiến có thể lựa chọn các yếu tố tác động qua lại lẫn nhau, vừa tập trung vào tự trị phân tán và sự tương đồng chặt chẽ ở mức cần thiết. Điều cốt lõi ở đây là các nhà lập hiến cần tính đến những khó khăn trong áp dụng khi đưa ra các biện pháp để giải quyết những tranh chấp giữa các chủ thể tự trị có quyền tự quyết và các chủ thể khác liên quan trong những hoàn cảnh phức tạp.

Luật Minh Khuê ( sưu tầm và biên tập )