1. Phạm vi pháp điển
Hiến pháp với ý nghĩa là văn bản có giá trị pháp lý cao nhất trong hệ thống pháp luật, các văn bản quy phạm pháp luật khác đều phải tuân theo và phù hợp với Hiến pháp. Do vậy, phạm vi pháp điển hóa sẽ không bao gồm cả Hiến pháp. Mặt khác, khi tiến hành pháp điển hóa theo hướng xây dựng bộ pháp điển theo chủ đề thì các quy phạm được pháp điển hóa sẽ không còn tồn tại ở văn bản gốc mà được chuyển vào từng phần, chương, điều tương ứng trong bộ pháp điển và như vậy, nếu pháp điển hóa cả Hiến pháp thì các quy định trong Hiến pháp do chứa đựng rất nhiều nội dung khác nhau nên có thể bị xé lẻ và thậm chí sẽ không tồn tại một văn bản là Hiến pháp nữa. Hơn thế việc sửa đổi, thông qua Hiến pháp luôn phải tuân theo một trình tự, thủ tục đặc biệt, trong khi đó, việc thông qua/phê duyệt bộ pháp điển dù có phức tạp đến đâu thì cũng không thể như việc thông qua Hiến pháp. Vì vậy, nên thống nhất không tiến hành pháp điển hóa đối với các quy định của Hiến pháp.
Đối với các văn bản pháp luật ngoài Hiến pháp, phải pháp điển hóa tất cả các văn bản quy phạm pháp luật của các Cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành.
2. Cấp độ của bộ pháp điển
Khi xác định phạm vi pháp điển, chúng ta thống nhất chỉ tiến hành pháp điển đối với văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước ở trung ương. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là các văn bản của các cơ quan nhà nước ở trung ương cũng có thứ bậc, hiệu lực pháp lý khác nhau. Vì vậy, nếu sắp xếp, pháp điển các quy phạm này trong bộ pháp điển thì việc thông qua/phê duyệt hiệu lực pháp lý của bộ pháp điển này như thể nào cũng là vấn đề không đơn giản. Bởi vì, dù chỉ tiến hành pháp điển hóa về hình thức nhưng trong quá trình pháp điển cũng phải cắt bỏ các nội dung không chứa quy phạm và xử lý những quy phạm chồng chéo, mâu thuẫn nhau hoặc không phù hợp với thực tế,... nên ở mức độ nào đó cũng ảnh hưởng đến nội dung quy phạm pháp luật. Do vậy, nếu giao Quốc hội thông qua/phê duyệt hiệu lực pháp lý của bộ pháp điển thì không "đúng tầm", vì pháp điển hóa chỉ đơn thuần là về kỹ thuật. Hơn nữa, mỗi năm Quốc hội chỉ hợp hai kỳ, thời gian mỗi kỳ hợp lại không dài nên giao Quốc hội thẩm quyền thông qua/phê duyệt bộ pháp điển là không phù hợp với yêu cầu của công tác pháp điển hóa. Bởi vì, pháp điển hóa cần phải được phê duyệt nhanh chóng, tránh trường hợp chúng sẽ bị lạc hậu do các văn bản gốc thuộc phạm vi pháp điển hóa liên tục được sửa đổi, bổ sung. Tuy nhiên, nếu giao thẩm quyền này cho cơ quan khác như ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc Chính phủ,... thì liệu các cơ quan này có đủ thẩm quyền không, vì làm như vậy là thống qua cả các quy định trong luật của Quốc hội?
Để khắc phục vấn đề thẩm quyền thông qua/phê duyệt bộ pháp điển như đã nêu trên đây, có ý kiến để nghị xây dựng hai bộ pháp điển. Trong đó, một bộ pháp điển gồm luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, ủy ban thường vụ Quốc hội và một bộ pháp điển gồm các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh. Theo đó, Quốc hội hoặc Quốc hội ủy quyền cho ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua/phê duyệt bộ pháp điển luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, ủy ban thường vụ Quốc hội; đối với những quy phạm trong luật, nghị quyết của Quốc hội cần phải sửa đổi trước khi pháp điển hóa thì ủy ban thường vụ Quốc hội báo cáo Quốc hội sửa đổi, bổ sung trước khi thông qua/phê duyệt bộ pháp điển. Cùng với đó, Chính phủ sẽ thông qua/phê duyệt đối với bộ pháp điển các quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh. Đây cũng là kinh nghiệm được một số nước trên thế giới áp dụng, như Hoa Kỳ có Bộ pháp điển các văn bản luật do cơ quan lập pháp ban hành: Bộ pháp điển pháp luật Liên bang (US Codes) và Bộ pháp điển văn bản dưới luật do các cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương ban hành, Bộ pháp điển pháp quy liên bang (CFR). Tuy nhiên, phương án này lại có điểm hạn chế và các văn bản luật, pháp lệnh lại bị xé lẻ, cắt khúc với các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành nên nhìn vào bộ pháp điển sẽ không thâỳ được tính hệ thống, tính thống nhất của một chủ đề, do vậy việc tra cứu, áp dụng cũng bị ảnh hưởng nhất định.
Hợp lý nhất là chỉ xây dựng một bộ pháp điển đối với các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước ở trung ương. Theo đó, bộ pháp điển sẽ không bị xé lẻ, cắt khúc giữa luật, pháp lệnh với các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành nên đối với mỗi chủ đề sẽ bảo đảm tính hệ thống, tính thống nhất, thuận tiện cho việc quản lý, kiểm soát văn bản của cơ quan nhà nước cũng như việc tra cứu, áp dụng pháp luật của người dân. Vậy, nếu theo phương án này thì việc thông qua/phê duyệt giá trị pháp lý của bộ pháp điển sẽ giải quyết như thế nào? Rõ ràng, đây không phải là việc thông qua/phê duyệt các quy phạm trong bộ pháp điển mà chỉ đơn thuần là việc xác nhận kết quả, sản phẩm của quá trình pháp điển hóa do các cơ quan thực hiện mà thôi. Do vậy, giao cho ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc Chính phủ thông qua/phê duyệt bộ pháp điển đều phù hợp. Bởi vì, việc thông qua bộ pháp điển không phải là thống qua các quy phạm trong bộ pháp điển, bản thân các quy phạm này để được đưa vào bộ pháp điển đã phải được các cơ quan ban hành xác thực về tính chính xác, tính đầy đủ và đang có hiệu lực áp dụng tại thời điểm pháp điển hóa. Đây cũng là một bước (bước thứ năm) của quá trình pháp điển hóa sẽ được trình bày cụ thể tại phần sau. Vì vậy, việc thông qua/phê duyệt này chỉ đơn thuần là xác nhận kết quả của quá trình pháp điển hóa do các cơ quan khác nhau cùng thực hiện.
Cần phải nói thêm rằng, việc thông qua/phê duyệt hiệu lực pháp lý của bộ pháp điển thực chất chỉ quan trọng ở lần pháp điển hóa đầu tiên, khi mà các quy phạm pháp luật còn đang ngổn ngang, rải rác ở các văn bản pháp luật khác nhau được tập hợp, sắp xếp, hệ thống lại để đưa vào bộ pháp điển. Sau khi đã có bộ pháp điển thì việc pháp điển hóa các quy phạm pháp luật được ban hành sau đó chỉ đơn thuần là về kỹ thuật, vì đôi với những quy định mới ban hành, cơ quan tiến hành pháp điển chỉ sắp xếp, phân loại theo chủ đề để đưa vào bộ pháp điển; đối với những quy định sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc bãi bỏ thì cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản phải chỉ rõ sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc bãi bỏ những quy phạm thuộc các điều khoản, để mục, chủ đề nào trong bộ pháp điển và cơ quan tiến hành pháp điển chỉ thực hiện những thao tác kỹ thuật tiếp theo.
3. Những khó khăn từ hệ thống văn bản quy phạm pháp luật sử dụng để pháp điển
- Thứ nhất, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật sử dụng để pháp điển cồng kềnh, phức tạp, nhiều tầng nấc.
- Thứ hai, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật sử dụng để pháp điển thiếu tính thống nhất, đồng bộ, nhiều quy định mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp với thực tiễn.
- Thứ ba, pháp luật thường xuyên thay đổi.
- Thứ tư, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật không thống nhất về kỹ thuật trình bày cũng như kỹ thuật soạn thảo văn bản.
4. Thế nào là pháp luật thường xuyên thay đổi?
Tuy nhiên, cũng có nhiều văn bản quy phạm pháp luật 2 hoặc 3 năm đã phải sửa đổi, thay đổi, thậm chí, có những văn bản quy phạm pháp luật chỉ có hiệu lực dưới 1 năm đã phải sửa đổi, thay đổi. Như vậy, nhiều trường hợp pháp luật được sửa đổi, thay đổi quá nhanh. Việc sửa đổi pháp luật thường xuyên cũng do nhiều nguyên nhân: Một là, trong hơn hai mươi năm đổi mới vừa qua ở nước ta, các quan hệ kinh tế đã thay đổi và phát triển nhanh chóng, thúc đẩy các quan hệ xã hội khác cũng thay đổi và phát triển theo. Điều đó làm cho rất nhiều văn bản quy phạm pháp luật phải sửa đổi, thay đổi cho phù hợp và tạo điều kiện cho sự phát triển kinh tế - xã hội.
Bên cạnh đó, việc hội nhập vào nền kinh tế khu vực và thế giới với nhiều điều ước quốc tế được ký kết đã làm cho nhiều văn bản quy phạm pháp luật trong nước phải được sửa đổi, thay đổi để phù hợp và thực hiện các cam kết quốc tế. Hai là, có nhiều văn bản quy phạm pháp luật hoặc nhiều quy định pháp luật cụ thể ngay sau khi được ban hành hoặc thực thi trong một thời gian ngắn đã bộc lộ sự không phù hợp với cuộc sống như: Không bao quát được các quan hệ xã hội cần điều chỉnh; không cụ thể với các quan hệ xã hội cụ thể; không phù hợp với đặc điểm của điều kiện xã hội hiện tại; không bảo đảm lộ trình, điều kiện cho việc thực hiện; không phù hợp với ý chí và lợi ích của các bên chủ thể tham gia quan hệ xã hội... Ba là, việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật trước đó có những nội dung trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo.
5. Thực tiễn việc pháp luật thường xuyên thay đổi
Thực tiễn trong thời gian qua, trung bình mỗi năm, các cơ quan có thẩm quyền ở trung ương ban hành khoảng hơn một nghìn văn bản quy phạm pháp luật. Trong khi để thực hiện pháp điển xong một đề mục có thể mất hàng năm. Tính ra trung bình đối với mỗi đề mục (trong 265 đề mục) trong khi thực hiện pháp điển có tới 4 văn bản sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới. Tức là vừa thực hiện pháp điển vừa sửa đổi, bổ sung pháp luật. Hơn nữa, các đề mục đã pháp điển xong thì khi có văn bản mới sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ, bãi bỏ hoặc ban hành mới thuộc nhóm quan hệ xã hội của đề mục trong Bộ pháp điển thì phải cập nhật kịp thời. Tức là kịp thời loại bỏ các quy định không còn hiệu lực và đưa vào các quy phạm pháp luật mới được ban hành. Như vậy, với số lượng văn bản hàng năm được ban hành lớn như vậy (hơn 10% tổng số văn bản đang còn hiệu lực), việc thực hiện pháp điển các đề mục để xây dựng Bộ pháp điển cũng như việc kịp thời cập nhật quy phạm pháp luật mới là việc làm rất khó khăn, đòi hỏi sự bao quát, quản lý tốt tình trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng như các văn bản sử dụng để pháp điển đối với mỗi đề mục.
LUẬT MINH KHUÊ (Sưu tầm & Biên tập)
