1. Bối cảnh quốc gia
Đã có rất nhiều công trình nghiên cứu đề ra các giả thuyết và dự đoán về tác động của các phương án thiết kế hiến pháp về mô hình tổ chức nhà nước đối với hành vi chính trị, chính sách công, ổn định chính trị và sự gắn kết xã hội, v.v… Nhưng thực tế chứng minh rằng có rất ít công trình khái quát được một cách chính xác tác động của hiến pháp về những vấn đề này. Như một tác giả đã nêu, đã có rất nhiều dự đoán sai về tác động của các phương án thiết kế hiến pháp kéo theo những hệ quả không mong muốn. Nguyên nhân dẫn đến tình trạng này là do có quá nhiều yếu tố biến thiên chi phối (chính trị, kinh tế, xã hội), tạo ra khoảng cách giữa ngôn từ của một bản hiến pháp và tác động hay hiệu quả của nó trên thực tế. Thừa nhận những yếu tố biến động nói trên, chương này trình bày dưới dạng phân tích so sánh các lựa chọn hiến pháp của các quốc gia trên văn bản khi hiến pháp được soạn thảo và ban hành, chứ không cố gắng lý giải căn nguyên về mặt lịch sử của các quy định cụ thể trong bối cảnh quốc gia cụ thể, bởi lẽ cùng một quy phạm, khi áp dụng vào các bối cảnh khác nhau, sẽ đem lại kết quả khác nhau và ngược lại, các quy phạm trái ngược nhau lại cho ra kết quả giống nhau. Bởi không có hai bản hiến pháp nào hoàn toàn giống nhau, những bài học từ việc xây dựng bản hiến pháp này có thể được áp dụng theo một cách thức khác trong một bối cảnh khác, với một dân tộc khác, hoặc trên một nền tảng văn hóa khác. Một số mô hình cấu trúc có thể hoạt động rất tốt trong bối cảnh xã hội này lại có thể trở nên vô ích, thậm chí có hại trong bối cảnh xã hội khác. Hiến pháp có thể đặt ra các luật lệ và nguyên tắc, nhưng bản thân các luật lệ và nguyên tắc không thể làm thay đổi xã hội. Chẳng hạn, Hiến pháp Thái Lan trao cho Nhà Vua vai trò chủ yếu mang tính tượng trưng, lễ nghi; tuy nhiên, nhân dân Thái Lan vẫn dành cho Nhà Vua tình cảm yêu quý và kính trọng đặc biệt. Chính điều này đã khiến cho Nhà Vua có được quyền lực không chính thức rất lớn trong việc định hướng đời sống chính trị của Thái Lan. Tương tự như vậy, các tập quán pháp lý và chính trị không chính thức ở các quốc gia khác có thể đóng vai trò phân bổ lại quyền lực nhà nước vượt ra ngoài khuôn khổ hiến pháp, mà người nước ngoài nếu chỉ nghiên cứu hiến pháp trên văn bản sẽ không thể hiểu được. Mặc dù không hề được hiến pháp quy định hay ủng hộ, các tập quán này có khả năng quy định và chi phối các hành động chính trị. Điều này thể hiện rất rõ ở một số nước thuộc Khối Thịnh vượng chung: cuộc khủng hoảng chính trị và hiến pháp lớn nhất ở Australia – “Sa thải” (the Dismissal) – tuy không chính thức cấu thành một hành vi vi hiến, nhưng thực tế đã bị coi là vi hiến, bởi nó chứa đựng những hành vi đi ngược lại các tập quán lâu đời ở Australia, mặc dù về mặt kỹ thuật, những hành vi đó là hợp hiến.
2. Mô hình tổ chức nhà nước có thể định hình cấu trúc của quyền hành pháp
Mô hình tổ chức nhà nước có thể định hình cấu trúc của quyền hành pháp theo cách thức riêng, nhưng chỉ có thể phản ánh quyền lực bắt nguồn từ bối cảnh thực tế. Một Tổng thống dù được hiến pháp trao cho nhiều quyền lực vẫn có thể bị suy yếu trong bối cảnh hệ thống đảng phái chính trị rời rạc và thiếu một nền tảng ủng hộ vững chắc từ phía cơ quan lập pháp. Tương tự, một Tổng thống mặc dù chỉ nắm giữ quyền lực hạn chế theo quy định của hiến pháp lại có thể làm chủ quy trình hoạch định chính sách nếu đảng của Tổng thống đó chiếm đa số ghế trong cơ quan lập pháp và có tính kỷ luật cao. Mặt khác, kể cả trong mô hình nghị viện mà đảng chiếm đa số trong nghị viện có quyền lựa chọn Thủ tướng, các đảng phái chính trị khi cạnh tranh với nhau trong bầu cử nghị viện thường gắn chiến dịch vận động tranh cử với hình ảnh của cá nhân thủ lĩnh đảng hơn là với các chương trình hành động cụ thể của đảng. Khi công bố kết quả bầu cử, các phương tiện thông tin đại chúng cũng thường tôn vinh một cá nhân là “người chiến thắng”. Vai trò của cá nhân cũng rất quan trọng khi chúng ta nói đến việc thiết kế quyền lực trên thực tế, như ví dụ về nước Nga ở trên. Khi xem xét mối quan hệ tương tác giữa các nhân tố quy định ảnh hưởng thực tế của các quy phạm hiến pháp, chúng ta khó có thể dự đoán trước được tác động của các quy phạm này nếu thiếu hiểu biết sâu sắc về bối cảnh cụ thể của quốc gia. Nếu chỉ đưa ra lý thuyết trừu tượng về mô hình nào là tốt nhất thì sẽ thất bại ngay từ đầu, bởi thiếu sự hiểu biết thấu đáo về bối cảnh mà trong đó một quy phạm cụ thể được hình thành cũng như được áp dụng. Vì vậy, mặc dù phần viết dưới đây nhằm bổ sung thêm kiến thức về thiết kế hiến pháp đối với nhánh hành pháp, tác giả không có tham vọng cung cấp các nghiên cứu trường hợp cụ thể hay đưa ra lời khuyên cụ thể, mà chỉ khuyến nghị rằng chúng ta cần nghiên cứu sâu hơn về bối cảnh cụ thể của một quốc gia một khi lựa chọn hiến pháp của quốc gia đó đã được đánh giá bước đầu là thành công.
3. Hành pháp tập trung trong bối cảnh dân chủ
Trong một nền hành pháp tập trung, quyền lực tập trung vào một cá nhân ở cấp chính quyền trung ương, cá nhân đó vừa đại diện cho chính phủ vừa đại diện cho quốc gia. Về mặt chính trị, quyền lực của người đứng đầu hành pháp không bắt nguồn từ nhánh lập pháp, vì vậy cơ quan lập pháp không có quyền bãi nhiệm người đứng đầu hành pháp bằng cơ chế bỏ phiếu bất tín nhiệm. Không những vậy, người đứng đầu hành pháp có toàn quyền kiểm soát Nội các. Do đó, người đứng đầu hành pháp hầu như không chịu sự giám sát về mặt chính trị, ngoại trừ tại các cuộc bầu cử thường kỳ, và chỉ bị chất vấn bởi cơ quan lập pháp ở mức độ hạn chế. Các đặc điểm này thường được thể hiện ở mô hình tổng thống. Tuy nhiên hành pháp tập trung không chỉ có ở các nước theo mô hình tổng thống. Một phần bởi lẽ mức độ tập trung của hành pháp không chỉ phụ thuộc vào mô hình tổ chức nhà nước, mà còn phụ thuộc vào thực lực và cấu trúc của hệ thống đảng phái chính trị (xem mục 2.5) hoặc tính chất độc đoán của chính phủ. Mặt khác, cấu trúc của các thiết chế khác nhau trong mô hình nghị viện cũng có thể có tác động đến sự tập trung hóa hành pháp. Thí dụ, mức độ toàn quyền và độc quyền kiểm soát Nội các của Thủ tướng trong mô hình nghị viện (xem thêm mục 5.3.2). Vì vậy, mặc dù cốt lõi của mô hình nghị viện là sự phụ thuộc về mặt chính trị của cơ quan hành pháp vào cơ quan lập pháp, nhưng sẽ có sự khác biệt đáng kể nếu cá nhân Thủ tướng có toàn quyền thành lập Nội các (chẳng hạn như ở Đức). Bên cạnh cấu trúc của các thiết chế, các nhiệm vụ, quyền hạn được giao cho người đứng đầu hành pháp cũng góp phần ảnh hưởng đến mức độ tập trung thực tế của quyền hành pháp: mức độ tham gia của người đứng đầu hành pháp trong việc ban bố tình trạng khẩn cấp (và các quyền hạn của hành pháp đi đôi với quyền ban bố tình trạng khẩn cấp), quyết định đặc xá hoặc ân xá, tuyên bố chiến tranh, v.v… Các yếu tố nói trên, cùng với mức độ ảnh hưởng của người đứng đầu hành pháp lên quy trình xây dựng luật, chính là các tiêu chí đánh giá độ mạnh yếu của nhánh hành pháp.
4. Một nền hành pháp mạnh về bản chất không có hại
Nó có thể bảo đảm sự ổn định và đoàn kết dân tộc ở những quốc gia có nhiều lực lượng chia rẽ (như trường hợp của Brazil). Nó cũng có thể củng cố vị thế của hành pháp, bảo đảm sự nhất quán của các chính sách và tạo thuận lợi cho việc xây dựng kế hoạch dài hạn. Chẳng hạn, ở Hoa Kỳ, một số thách thức mà chính quyền Tổng thống Barack Obama đang phải đối mặt liên quan đến việc thực thi các chương trình cải cách đã được hứa hẹn tại chiến dịch vận động tranh cử có nguyên do từ sự phản đối của Nghị viện. Ví dụ này cho thấy thách thức đặt ra cho nhánh hành pháp là phải dung hòa được với các chủ thể có quyền phủ quyết ở các nhánh khác của chính quyền. Thách thức chủ yếu đối với một nền hành pháp mạnh là phải ngăn chặn được nguy cơ trượt sang một nền cai trị chuyên quyền và phản dân chủ. Kiểm soát khuynh hướng chuyên quyền là một thách thức lớn hơn nữa nếu quyền hành pháp hầu như không chịu sự giám sát về mặt pháp lý và/hoặc có mối liên hệ quá gần gũi giữa các thẩm phán tòa án tối cao và nhánh hành pháp do quy trình bổ nhiệm thẩm phán chịu sự chi phối của nhánh hành pháp. Hiến pháp Ai Cập với sự phát triển trong hơn 40 năm qua là minh chứng rõ nét những thách thức đối với một nền hành pháp quá tập trung.
5. Thiết kế nền hành pháp tập trung
Ngay từ đầu, thiết kế nền hành pháp tập trung đã tạo điều kiền cho chế độ chuyên quyền nảy sinh, sau đó lại được củng cố thêm bởi những sửa đổi hiến pháp thiên về tăng cường quyền lực của hành pháp dẫn đến mất cân bằng trong tổ chức quyền lực nhà nước. Sau lần sửa đổi năm 2007, Hiến pháp Ai cập không những tập trung quyền hành pháp vào Tổng thống và không có giới hạn về nhiệm kỳ (mặc dù về mặt hình thức Ai Cập được xếp vào mô hình tổng thống bán phần), mà còn trao cho Tổng thống quyền giải tán nghị viện nếu xét thấy cần thiết, và quyền bổ nhiệm một số thành viên trong viện thứ nhất của nghị viện và 1/3 số thành viên trong viện thứ hai. Hơn thế nữa, Hiến pháp còn trao cho Tổng thống quyền hạn khá lớn trong việc phủ quyết các đạo luật và thẩm quyền rất rộng dưới cái mác “chống khủng bố”, gần như là tổng tư lệnh tối cao của các lực lượng vũ trang và chỉ huy tối cao của lực lượng cảnh sát. Do vậy, đối với các nước hiện có cấu trúc quyền lực nhà nước tương tự như Ai Cập, khi sửa đổi hiến pháp, nên tập trung vào các phương thức và biện pháp phân tản bớt quyền lực của hành pháp.
Luật Minh Khuê ( sưu tầm và biên tập )
