1. Các hình thức đại diện trong nghị viện

Một trong những nhiệm vụ hàng đầu của một cơ quan lập pháp dân chủ là đại diện cho nhân dân. Viêc thiết kế nhánh lập pháp không thể không đề cập các khía cạnh của chức năng đại diện. Chức năng này có thể được thể hiện dưới nhiều hình thức khác nhau. Có thể dưới hình thức đại diện về mặt địa lý, tức là có sự liên hệ giữa người đại diện với một khu vực địa lý cụ thể và với các đơn vị cử tri nằm trong khu vực địa lý đó. Có thể dưới hình thức đại diện về mặt dân tộc, bộ tộc hoặc các đặc điểm nhân học khác. Có thể dưới hình thức là đại diện về mặt đảng phái chính trị hoặc mang tính miêu tả, trong đó bảo đảm thành phần của nghị viện được bầu ra có cả nữ giới và nam giới. Việc thiết kế nhánh lập pháp phụ thuộc vào viêc lựa chọn hình thức đại diện nào là quan trọng nhất, phù hợp với bối cảnh lịch sử và văn hóa của quốc gia. Cơ quan đại diện cho nhân dân ở cấp độ quốc gia có thể là nghị viện với cơ cấu một viện. Trong viện đó, một đảng đa số có thể nắm quyền kiểm soát, được củng cố thêm sức mạnh bởi chế độ bầu cử theo nguyên tắc “được ăn cả, ngã về không” và khôngthưc hiện bảo lưu ghế trong nghị viện cho các nhóm thiểu số hoặc nữ giới. Đặc biệt, ở một quốc gia đa dạng về thành phần và đã trải qua nhiều xung đột do các nhóm thiểu số không được quyền tham gia, hình thức đại diện nói trên không phản ánh được cơ cấu xã hội và các lợi ích đa dạng trong quốc gia đó. Các nhà soạn thảo hiến pháp có thể phân tản quyền lực của nhánh lập pháp bằng nhiều phương thức khác nhau: (a) thiết kế khung hiến pháp đòi hỏi nghị viện phải phản ánh được sự đa dạng về thành phần trong một quốc gia, không chỉ bằng cách bắt buộc có đại diện thích hợp của các nhóm thiểu số trong nghị viện, mà còn quy định các nhóm này phải có tiếng nói trong những lĩnh vực lập pháp nhạy cảm; hoặc (b) hạn chế việc thành lập chính phủ một đảng thông qua một chế độ bầu cử thích hợp. Các nhà soạn thảo hiến pháp cũng có thể thiết kế được sự phân tản quyền lực lập pháp và dư địa chính thức nhằmđảm bảo được các khía cạnh khác nhau của đại diện như (c) phân tản theo chiều ngang trong nội bộ nghị viện bằng việc thành lập viện thứ hai, hoặc (d) phân tản theo chiều dọc giữa các cấp chính quyền bằng việc thiết lập các cơ quan lập pháp cấp vùng.

2. Thiết kế cơ chế đại diện thông qua hệ thống bầu cử

Nhiệm vụ của hệ thống bầu cử là nhằm chuyển hóa lá phiếu của công dân thành ghế trong nghị viện. Việc thiết kế hệ thống bầu cử các đại biểu cơ quan lập pháp đại diện cho nhân dân có tác động tới việc các đảng phái nào giành được sự đại diện và tỷ lệ ghế của mỗi đảng giành được trong nghị viện tương ứng tới mức nào với tỷ lệ phiếu bầu. Chẳng hạn, theo nguyên tắc “người về đầu trúng cử” (“First Past The Post”) trong đó một nghị sĩ trúng cử khi đạt số phiếu cao nhất ở đơn vị bầu cử, gây ra ảnh hưởng trực tiếp, đó là các đảng thiểu số không được đại diện một cách thích hợp. Kể cả khi các đảng thiểu số cố gắng giành được 10-20% tổng số phiếu phổ thông, họ vẫn có thể không giành được ghế nào trong nghị viện nếu như số phiếu ủng hộ của các đảng này và các đảng khác được phân bổ đều trên toàn quốc. Ngược lại, các hệ thống bầu cử dựa trên nguyên tắc đại diện tỷ lệ sẽ thúc đẩy tính đa dạng hơn bằng việc cho phép nhiều đảng phái chính trị đều có chỗ trong nghị viện, tức là tạo điều kiện cho việc thành lập các liên minh đảng phái. Tuy nhiên, nếu có quá nhiều đảng phái có đại diện trong nghị viện, đảng cầm quyền sẽ rất khó giành được sự ủng hộ vững chắc từ phía nghị viện. Điều đó sẽ khiến cho các nghị sĩ gặp khó khăn hơn trong việc đạt được mức độ tán thành cần thiết để thông qua các chương trình cải cách. Do đó, các hệ thống bầu cử dựa trên nguyên tắc đại diện tỷ lệ cần bảo đảm cân bằng ở mức độ nhất định giữa tính đại diện và tính hiệu quả. Các hệ thống này thường đặt ra một ngưỡng đại diện tối thiểu. Ngưỡng này cần phải được xác định một cách thận trọng nhằm tránh làm triệt tiêu mục đích ban đầu là đạt được tính đại diện rộng rãi. Nếu không, như ở Thổ Nhĩ Kỳ (2002), ngưỡng đại diện tối thiểu là 10% đã gạt bỏ đại đa số đảng phái và gần như 46% tổng số phiếu bầu. Ở một thái cực khác như Israel, ngưỡng đại diện tối thiểu 2% (trước năm 1992 là 1% và từ năm 1992 đến 2005 là 1.5%) đã cho phép tới 12 đảng có chỗ trong nghị viện (Knesset) với tổng số 120 thành viên; điều này đã khiến cho việc thành lập một chính phủ ổn định là cực kỳ khó khăn. Sự khác biệt này không chỉ là kết quả của sự khác biệt về tỷ lệ phần trăm, mà còn liên quan đến tương quan lực lượng giữa các đảng phái và chế độ bầu cử được lựa chọn. Viện Quốc tế về Dân chủ và Hỗ trợ Bầu cử đã xuất bản một cuốn Cẩm nang về hệ thống bầu cử, trong đó lý giải tầm quan trọng của các chế độ bầu cử và nhấn mạnh về tác động của các chế độ bầu cử khác nhau ở các quốc gia khác nhau.

3. Dành ghế trong nghị viện

Một phương thức khác để tăng sự đại diện của các nhóm thiểu số hoặc nữ giới trong nghị viện là đặt ra quy định về bảo lưu ghế trong nghị viện hoặc quy định về hạn mức đại diện. Bảo lưu ghế trong nghị viện có nghĩa là dành ra một số lượng ghế nhất định cho các nhóm thiểu số/nữ giới trong nghị viện. Phương thức này đã được sử dụng ở nhiều nước có tính đa dạng cao như Colombia (bảo lưu ghế cho cộng đồng người da đen), Croatia (bảo lưu ghế cho các dân tộc thiểu số), Ấn Độ (bảo lưu ghế cho các tộc người và đẳng cấp nhất định), Jordan (bảo lưu ghế cho những người theo đạo Cơ đốc và người Circassian), Niger (bảo lưu ghế cho người Tuareg), và Pakistan (bảo lưu ghế cho nữ giới và người không theo đạo Hồi). Những đại biểu nắm giữ các ghế được bảo lưu thường được bầu theo cách thức giống như các đại biểu khác, nhưng đôi khi chỉ được bầu bởi thành viên của một cộng đồng thiểu số được chỉ định rõ trong luật bầu cử hoặc trong hiến pháp.103 Điều 51 Hiến pháp Pakistan minh họa quy định của hiến pháp về bảo lưu ghế trong nghị viện và việc tích hợp quy định này vào hệ thống bầu cử nói chung. Có nhiều ý kiến khác nhau về tác dụng của việc bảo lưu ghế nghị viện. Một mặt, đây được coi là một giải pháp tốt để bảo đảm sự đại diện trong nghị viện của các nhóm thiểu số; mặt khác, có lập luận cho rằng tốt hơn là thiết kế một nghị viện có tính đại diện rộng rãi mà không thao túng hệ thống bầu cử, bởi các ghế được bảo lưu có thể gây ra sự bất bình từ phía đa số và tạo ra sự ngờ vực giữa các nhóm dân cư khác nhau.

4. Hạn mức ứng cử viên

Hạn mức ứng cử viên thường được áp dụng để tăng sự đại diện của nữ giới. Hạn mức này định ra cụ thể tỷ lệ phần trăm tối thiểu các ứng cử viên là nữ, và áp dụng đối với danh sách ứng cử viên của các đảng phái chính trị. Hạn mức ứng cử viên phần lớn được không được quy định trong hiến pháp, mà được quy định trong luật bầu cử. Cuốn sách “Thiết kế hệ thống bầu cử: Cẩm nang mới của International IDEA” (2005) trình bày sâu hơn về bảo lưu ghế trong nghị viện và hạn mức ứng cử viên. Về vấn đề đại diện của nữ giới trong nghị viện, International IDEA đã xuất bản một cuốn cẩm nang khác cũng rất đáng đọc: “Phụ nữ trong Nghị viện: Đằng sau những con số” (1998, tái bản 2005).

5. Biểu quyết theo đa số kép (double majority)

Ngoài thành phần của nghị viện, việc thiết kế quy trình biểu quyết trong nghị viện cũng có thể bảo đảm sự tham gia của các nhóm thiểu số vào các vấn đề nhạy cảm như ngôn ngữ, văn hóa, v.v…: Hiến pháp có thể quy định một vấn đề phải được đa số thông thường (đa số thành viên trong nghị viện) tán thành và trong đó, phải có đa số của các thành viên thiểu số trong nghị viện tán thành. Biểu quyết theo đa số kép như vậy trao cho các nhóm thiểu số quyền phủ quyết đối với đa số thông thường. Hộp 2 minh họa cơ chế biểu quyết theo đa số kép ở nước Cộng hòa Macedonia thuộc Nam Tư cũ (FYROM). Cơ chế này cũng được áp dụng ở Bỉ (đối với các luật liên quan đến xác định ranh giới giữa các cộng đồng ngôn ngữ).

6. Việc thiết kế nhánh lập pháp phụ thuộc vào viêc lựa chọn hình thức đại diện

Việc thiết kế nhánh lập pháp phụ thuộc vào viêc lựa chọn hình thức đại diện nào là quan trọng nhất, phù hợp với bối cảnh lịch sử và văn hóa của quốc gia. Đại diện có thể được thể hiện dưới nhiều hình thức khác nhau. Đại diện có thể dựa trên cơ sở địa lý, dân tộc, bộ tộc hoặc các đặc điểm nhân học khác. Ở một quốc gia đa dạng về thành phần và đã trải qua nhiều xung đột do các nhóm thiểu số không được quyền tham gia, chế độ bầu cử theo nguyên tắc “được ăn cả, ngã về không” không phản ánh được cơ cấu xã hội và các lợi ích đa dạng trong quốc gia đó. Các nhà soạn thảo hiến pháp có thể bảo đảm tính đại diện rộng rãi theo nhiều cách thức khác nhau. Một trong số đó là thông qua hệ thống bầu cử. Trong khi hhệ thống “người về đầu trúng cử” có xu hướng khiến cho các đảng thiểu số không được đại diện đầy đủ thì hệ thống bầu cử dựa trên nguyên tắc đại diện tỷ lệ lại cần phải bảo đảm sự cân bằng giữa tính đại diện và tính hiệu quả. Cũng có thể tăng cường tính đại diện qua việc phân tán quyền lập pháp theo chiều ngang bằng cách thành lập viện thứ hai trong nghị viện (thượng viện), hoặc theo chiều dọc bằng cách thành lập cơ quan lập pháp cấp vùng/ địa phương. Các đơn vị lãnh thổ là cơ sở xác lập tính đại diện trong thượng viện phổ biến nhất ở các nước trên thế giới.

Luật Minh Khuê ( sưu tầm và biên tập )