Chế định về Chủ tịch Nghị viện trong mô hình của chính thể đại nghị

1. Khái quát về Chủ tịch Nghị viện

Nghị viện là thể chế dân chủ, thảo luận và quyết định theo đa số, các nghị sĩ ngang quyền trong hoạt động Nghị viện. Theo nguyên tắc này, không có khái niệm về ban lãnh đạo hoặc vai trò lãnh đạo cá nhân của người đứng đầu như ở nhánh hành pháp. Tuy nhiên, Nghị viện với tư cách là một tổ chức có các quy tắc, thủ tục hoạt động nghiêm ngặt, nên cần có những cá nhân giữ vai trò điều hành nghị sự, giải quyết ách tắc, điều phối, điều hành ngân sách và các điều kiện bảo đảm hoạt động Nghị viện.

Trong các Nghị viện, dù theo mô hình của chính thể đại nghị hay theo mô hình chính thể cộng hòa Tổng thống thì đều có một người đứng đầu đóng vai trò là người phát ngôn (Speaker) hoặc quan chức điều hành (Presiding Officer). Còn người điều hành ở Thượng viện thường được gọi là Chủ tịch (President) hoặc Chủ tọa (Chairman) hoặc Người chủ trì (Chair). Để tiện cho việc theo dõi, trong cuốn sách này, các chức danh trên thường được gọi là Chủ tịch Nghị viện. Vị trí, vai trò của Chủ tịch Nghị viện Do Nghị viện là cơ quan làm việc theo nguyên tắc tập thể, quyết định theo đa số nên các hoạt động của Nghị viện cần phải có người chủ toạ, điều hành các phiên họp. Vị trí này được thành lập nhằm bảo đảm tính khách quan trong quy trình làm việc của Nghị viện và thực hiện việc giám sát các quy trình thảo luận tại Nghị viện(1).

Để đảm bảo tính khách quan trong việc điều hành hoạt động của Nghị viện, các nước thường đặt ra yêu cầu Chủ tịch Nghị viện phải luôn trung lập về mặt chính trị hoặc tối thiểu trong thời gian giữ chức vụ, Chủ tịch Nghị viện không được hoạt động trên danh nghĩa là thành viên của bất kì đảng phái nào. Chẳng hạn, trong Nghị viện Anh, Chủ tịch Hạ viện và Chủ tịch Thượng viện là người đứng đầu và cao nhất của Nghị viện, có vai trò giữ trung lập về chính trị và là đại diện của Nghị viện khi quan hệ với các cơ quan khác. Ở một số nước khác, Chủ tịch Nghị viện có thể là thành viên của một đảng phái chính trị nhưng khi ra quyết định hoặc biểu quyết, Chủ tịch phải bảo đảm các quyết định của mình không có sự phân biệt đối xử với tư cách mình là thành viên của đảng đa số hay đảng đối lập(2).

Thậm chí, Chủ tịch Nghị viện Hoa Kỳ thường hiếm khi biểu quyết hoặc tham gia vào tranh luận. Nhìn chung, vai trò của Chủ tịch Nghị viện thường được thể hiện ở các khía cạnh mang tính nghi lễ và giữ vai trò điều hành quy trình, thủ tục làm việc của Nghị viện. Song, trong Hiến pháp của một số nước lại thiết kế Chủ tịch Nghị viện có vị trí rất cao, được trao những quyền ưu tiên hoặc thậm chí có thể được coi như là một người đứng đầu nhà nước khi người đứng đầu đương nhiệm của đất nước đang vắng mặt khỏi lãnh thổ quốc gia. Chẳng hạn, Chủ tịch Hạ viện Pháp là một trong 4 nhân vật có vai trò trọng yếu trong đời sống chính trị.

Chủ tịch Hạ viện Pháp được bầu và có nhiệm kỳ theo Nghị viện, được Hiến pháp quy định nhiều đặc quyền nhằm bảo đảm quyền lực của mình. Chủ tịch Hạ viện Pháp là người Tổng thống Pháp phải tham mưu, tư vấn trước khi thực hiện quyền giải tán Quốc hội hoặc khi thực hiện các quyền năng đặc biệt khác được Hiến pháp quy định (Điều 16 của Hiến pháp Cộng hoà Pháp). Chủ tịch Hạ viện Pháp cũng có quyền trong việc chuyển dự thảo luật đến Hội đồng bảo hiến xem xét về tính hợp hiến trước khi được Quốc hội thông qua, hoặc chuyển các vấn đề đến các cơ quan khác để xem xét. Thêm vào đó, Chủ tịch Hạ viện Pháp còn là người được trao quyền bổ nhiệm 03 thành viên vào Hội đồng bảo hiến. Bầu cử, bổ nhiệm Chủ tịch Nghị viện Hiện nay, trên thế giới, các nước thường sử dụng hai cách truyền thống và phổ biến để bầu ra hoặc cử ra Chủ tịch Nghị viện là thông qua con đường bầu cử và bổ nhiệm.

2. Chủ tịch Nghị viện thông qua bầu cử

Trong hầu hết các nước thuộc Khối thịnh vượng chung, Chủ tịch Nghị viện phải là thành viên của Nghị viện và được các nghị sĩ bầu ra thông qua bỏ phiếu kín ngay khi Nghị viện mới được thành lập. Công việc điều hành cuộc bỏ phiếu kín này thường do Tổng thư kí Quốc hội đảm nhiệm. Thông thường, để trở thành Chủ tịch Nghị viện một ứng cử viên phải dành được hơn 50% sự ủng hộ của các nghị sĩ trong Nghị viện.

Các nghị sĩ sẽ đưa một danh sách các ứng cử viên và đặt vị trí ‘x’ bên cạnh ứng cử viên theo sự lựa chọn của họ, và người trúng cử phải là người nhận được hơn 50% phiếu bầu đồng ý để họ giữ chức Chủ tịch Nghị viện. Nếu không có ứng cử viên nào đạt được tỉ lệ như vậy, thì ứng cử viên nhận được ít phiếu bầu nhất và những người có số phiếu bầu ít hơn 5% trên tổng số phiếu sẽ bị loại bỏ. Thêm vào đó, bất kì ứng cử viên nào đều có quyền xin rút lui trong vòng 10 phút kể từ khi thông báo kết quả bầu cử. Các nghị sĩ còn lại có thể bầu cử tiếp nhằm giảm danh sách những ứng cử viên và tiếp tục bầu cử đến khi một ứng cử viên được chọn ra với số phiếu ủng hộ đạt tiêu chuẩn quá bán.

Có một điểm đặc biệt là một số nước không đặt ra yêu cầu Chủ tịch Nghị viện phải là thành viên của Nghị viện. Thậm chí, pháp luật một số nước còn cho phép người đứng đầu nhà nước hoặc chính Nghị viện bổ nhiệm một người ngoài Nghị viện giữ chức vụ Chủ tịch Nghị viện. Do hình thành qua bầu cử nên Chủ tịch Nghị viện thường là người của một đảng hoặc liên minh có đa số ghế trong Nghị viện. Tuy nhiên, một số quốc gia khác lại áp dụng hệ thống quay vòng theo đó tên của các ứng cử viên sẽ được sắp xếp trên cùng một cột, theo thứ tự ưu tiên dựa trên việc bỏ phiếu đề cử(3). Những người này sẽ thay phiên nhau giữ chức vụ Chủ tịch Nghị viện.

Trong điều kiện bình thường, thời gian giữ chức vụ của Chủ tịch Nghị viện sẽ tương ứng với thời gian của mỗi nhiệm kỳ của cơ quan lập pháp. Về thời gian đảm nhiệm chức vụ, một số nước như Hoa Kỳ không đặt ra giới hạn thời gian đảm nhiệm chức vụ Chủ tịch Nghị viện, có những người giữ chức vụ này trong chỉ vài ngày, thậm chí một ngày, nhưng cũng có những người giữ chức dài đến 17 năm(4).

3. Chủ tịch Nghị viện thông qua việc bổ nhiệm

Tại Pháp, Chủ tịch Hạ viện Pháp được bổ nhiệm cùng thời gian với Tổng thống và Chủ tịch Thượng viện. Một thành viên của Hội đồng bảo hiến sẽ thực hiện nhiệm vụ này trong thời hạn 3 năm. Việc bổ nhiệm này sẽ được thực hiện trên cơ sở ý kiến của Uỷ ban Pháp luật của Quốc hội(5).

Trong quá trình tham gia hoạt động tại Nghị viện, các nhiệm vụ cơ bản của Chủ tịch Nghị viện được thể hiện trên ba phương diện: (1) Là một người lãnh đạo, điều hành hoạt động của Nghị viện; (2) Là lãnh đạo của một đảng chính trị; (3) Là một nghị sĩ.

4. Nhiệm vụ lãnh đạo, điều hành hoạt động của Nghị viện

Là người lãnh đạo, điều hành hoạt động của Nghị viện, Chủ tịch Nghị viện nắm giữ những quyền lực quan trọng trong Nghị viện.

Trước hết, Chủ tịch Nghị viện thường là người điều hành các phiên họp của Nghị viện. Để thực hiện nhiệm vụ này, Chủ tịch Nghị viện được trao các quyền như:

- Cho phép các nghị sĩ phát biểu và thể hiện quan điểm; - Bảo đảm các nghị sĩ phải tuân thủ các quy tắc thảo luận của Nội quy, duy trì trật tự và nghi thức trong Nghị viện:

- Điều chỉnh thời gian phân bổ cho việc thảo luận; - Đặt ra các quy tắc tranh luận theo quy trình của Hạ viện;

- Bảo vệ các quyền của nhóm thiểu số. Có thể nói, nhiệm vụ được cho là cơ bản và nặng nề nhất trong việc điều hành các phiên họp của Nghị viện là nhằm bảo đảm việc tranh luận tại các viện được diễn ra một cách công bằng. Điều này đòi hỏi pháp luật các nước phải có những quy định trao quyền cho người điều hành tại Nghị viện nhằm vừa đáp ứng yêu cầu vai trò của người đứng đầu, vừa bảo đảm thoả mãn các nguyện vọng của các nghị sĩ trên cơ sở tôn trọng các quy tắc về tranh luận.

Trong quá trình chủ tọa, Chủ tịch bảo đảm tất cả cuộc thảo luận không bị gián đoạn trừ khi những người tham gia tranh luận đồng ý. Những nghị sĩ làm ảnh hưởng đến việc thảo luận sẽ bị người điều hành nhắc nhở giữ trật tự. Nếu không chấp hành, Chủ tịch có thể yêu cầu dừng việc thảo luận hoặc thậm chí mời người gây mất trật tự ra khỏi phòng thảo luận của Nghị viện. Khi thực hiện vai trò chủ tọa phiên họp, Chủ tịch Nghị viện không tham gia tranh luận hoặc biểu quyết về bất kì vấn đề nào tại phiên họp toàn thể của Nghị viện. Yêu cầu này được đặt ra nhằm bảo đảm tính trung lập của người chủ tọa. Chỉ khi có những tình huống số lượng biểu quyết ngang bằng nhau xảy ra ở Nghị viện thì Chủ tịch sẽ giải quyết bằng việc sử dụng quyền biểu quyết mang tính quyết định hoặc biểu quyết thêm để giải quyết sự bế tắc trên. Cũng liên quan đến việc điều hành các phiên họp của Nghị viện, Chủ tịch Nghị viện có quyền xóa một số từ có tính tiêu cực trong biên bản hoặc có thể yêu cầu báo chí không đưa tin về một số thông tin trong quá trình tranh luận.

Thứ hai, Chủ tịch Nghị viện quyết định một số vấn đề liên quan đến quy trình ra quyết định của Nghị viện. Trước hết, Nghị viện các nước thường trao cho Chủ tịch Nghị viện quyền rất lớn trong việc chuẩn bị các chương trình làm việc của Nghị viện. Thông thường, sau khi tham khảo ý kiến của chủ nhiệm các uỷ ban và lãnh đạo các nhóm đảng trong Nghị viện, Chủ tịch Nghị viện sẽ đề xuất chương trình làm việc để Nghị viện quyết định. Thậm chí ở một số Nghị viện, việc triệu tập một người nào đó đến cung cấp thông tin, chứng cứ tại các phiên điều trần của Uỷ ban cũng cần phải nhận được sự đồng ý của Chủ tịch Nghị viện. Sau khi một quyết định được Nghị viện thông qua, Chủ tịch Nghị viện được giao trách nhiệm ký chứng thực các văn bản.

Việc Chủ tịch Nghị viện ký chứng thực các văn bản này có ý nghĩa chứng minh văn bản được Nghị viện thông qua một cách hợp pháp và đúng với quy trình do pháp luật quy định. Thậm chí ở một số nước, việc Chủ tịch ký vào văn bản luật còn có ý nghĩa công bố dự án luật mà không cần đến vai trò của cơ quan hành pháp.

Thứ ba, là người thay mặt cho Nghị viện trong các mối quan hệ với các cơ quan khác và các quan hệ đối ngoại. Trong mối quan hệ với các cơ quan nhà nước khác, Chủ tịch Nghị viện là người tiếp nhận hoặc gửi đi các văn bản, yêu cầu chính thức của Nghị viện. Chẳng hạn, như đã đề cập ở trên, Chủ tịch Hạ viện Pháp là người có thẩm quyền chính thức gửi các dự thảo luật đến Hội đồng bảo hiến để yêu cầu xem xét tính hợp hiến của các dự thảo. Trong mối quan hệ đối ngoại, Chủ tịch Nghị viện cũng là người thay mặt cho Nghị viện thực hiện các hoạt động ngoại giao Nghị viện. Hiện nay, những diễn đàn của Chủ tịch Nghị viện các nước trên thế giới ngày càng được tổ chức một cách thường xuyên hơn như Hội nghị Chủ tịch Nghị viện của các nước G8 hoặc của các nước thuộc Liên minh Châu Âu.

Thứ tư, Chủ tịch Nghị viện quyết định các vấn đề về tổ chức, chẳng hạn như xem xét những quyết định của Hội đồng bảo hiến liên quan đến tranh chấp về bầu cử, vấn đề từ chức và xử lý các trường hợp ghế nghị sĩ bị trống; những tuyên bố liên quan đến các hoạt động nghề nghiệp, tư cách thành viên của các nhóm chính trị hoặc các vấn đề liên quan đến tài trợ tài chính cho các nhóm đảng chính trị.

Thứ năm, quản lý các vấn đề hành chính của Nghị viện, chẳng hạn như bảo đảm an ninh ở trong và ngoài Nghị viện, quản trị việc vận hành hệ thống hành chính Nghị viện, quyết định các vấn đề liên quan đến bảo đảm ngân sách phục vụ cho hoạt động của Nghị viện v.v.... Thậm chí ở một số nước như Cộng hoà Pháp, với nguyên tắc phân chia quyền lực, việc bảo đảm an ninh trong Toà nhà Quốc hội do lực lượng an ninh của Nghị viện đảm bảo, các lực lượng công an, cảnh sát của Chính phủ không được tham gia vào công tác này.

5. Vai trò của Chủ tịch Nghị viện

5.1. Người lãnh đạo một đảng chính trị trong

Nghị viện Vị trí Chủ tịch Nghị viện thường được hình thành thông qua cách thức bầu cử theo nguyên tắc đa số tại Nghị viện. Do vậy, người đắc cử thường là người có vị trí cao trong đảng hoặc liên minh đa số tại Nghị viện. Chẳng hạn như ở Hoa Kỳ, Chủ tịch Hạ viện thường là lãnh đạo của đảng chiếm đa số tại Hạ viện.

Vai trò là lãnh đạo của đảng đa số của Chủ tịch Hạ viện Hoa Kỳ được thể hiện trên hai phương diện: tại phiên họp của đảng và trên diễn đàn của Hạ viện.

Bảng 9: Vai trò lãnh đạo đảng của Chủ tịch Hạ viện Hoa Kỳ

Dựa trên việc tham gia vào các hoạt động tại Nghị viện, kinh nghiệm của Hoa Kỳ cho thấy, các Chủ tịch Hạ viện muốn hoạt động thành công thường dựa trên cơ sở là uy tín cá nhân và khả năng thuyết phục, thương thuyết của mình về những vấn đề ưu tiên của đảng mình hoặc những nội dung mang tính tầm nhìn của đảng lên các chương trình lập pháp. Để thực hiện được các nhiệm vụ, Chủ tịch Nghị viện sử dụng nhiều phương thức để hành động như thông qua các thế mạnh cá nhân, tham gia tích cực vào các hoạt động của Nghị viện, của đảng chính trị mà mình là thành viên và các tổ chức khác. Chủ tịch nhận được sự ủng hộ của các nghị sĩ khác khi Chủ tịch thể hiện được khả năng ảnh hưởng của mình đối với ý kiến của công chúng. Vì thế, muốn dành được sự ủng hộ bên trong Nghị viện thì Chủ tịch Hạ viện cần phải nâng cao uy tín cá nhân của mình đối với các thiết chế bên ngoài.

5.2. Chủ tịch là một nghị sĩ

Chủ tịch có những quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm và đặc quyền như là của một nghị sĩ. Theo nguyên tắc, Chủ tịch chỉ được nghe về những vấn đề mà Nghị viện thảo luận và hiếm khi phát biểu về bất kỳ một vấn đề nào trong quá trình điều hành. Tuy nhiên, nếu muốn phát biểu, Chủ tịch vẫn có thể thực hiện quyền phát biểu ý kiến như các nghị sĩ khác, nhưng phải rời bỏ ghế chủ toạ và phát biểu tại ghế dành cho mình tại Hội trường. Tại Hoa Kỳ, đã có những tiền lệ, Chủ tịch phải rời bỏ vị trí chủ tọa để phát biểu hoặc đưa ra kiến nghị hoặc tranh luận tại Nghị viện. Sau khi phát biểu xong, ông ta lại quay về vị trí chủ tọa của mình, và tiếp tục đóng vai trò là người điều hành khách quan, trung lập như yêu cầu đã nêu ở trên.

Tài liệu tham khảo:

(1). Worldbank (2014), The role of the Speaker of parliament and other Presiding Officers, http://siteresources.worldbank.org/PSGLP/Resources/commonwealthunit2. pdf truy cập 25/08/2014;

(2). Valerie Heitshusen (2011), The Speaker of the House: House Officer, Party Leader, and Representative, (Report of CRS);

(3). Australian Government, Representation and Voting Systems, http://www.dpmc. gov.au/consultation/elect_reform/strengthening_democracy/docs/strengthening_ australias_democracy_5.pdf truy cập ngày 10/09/2014;

(4). United States House of Representatives, Speakers of the House (1789 to Present), có tại http://history.house.gov/People/Office/Speakers/

(5). Umar Farooq (2013), ‘French Parliament consiting two chambers National Assembly and Senate’, Study Lecture Notes 30/08/2013, tại http://www. studylecturenotes.com/constitutional-laws/french-parliament-consisting-twochambers-national-assembly-senate truy cập ngày 05/09/2014.