Tìm hiểu về hệ thống ủy ban của Nghị viện trong chính thể đại nghị

1. Sự cần thiết thành lập hệ thống ủy ban của Nghị viện

Phân công lao động Ủy ban của Nghị viện được định nghĩa một cách đơn giản là một tập hợp các nghị sĩ được phân công làm một số công việc cụ thể của Nghị viện(1). Trong Nghị viện, Ủy ban là nơi các nội dung công việc được thảo luận trong các phòng họp kín, theo quy trình ít gò bó hơn nên các nghị sĩ thoải mái trình bày quan điểm của mình và ít bị các đảng chính trị và ngành hành pháp chi phối hơn. Các ủy ban của Nghị viện được thành lập bởi nhiều lý do khác nhau mà trong đó lý do cơ bản nhất xuất phát từ nhu cầu phân công lao động, làm tăng hiệu quả hoạt động của Nghị viện dưới 2 góc độ:

Thứ nhất, với việc duy trì hệ thống các ủy ban, công việc của Nghị viện được chia nhỏ thành các nội dung cụ thể và có thể được tiến hành song song với nhau. Cách làm này tiết kiệm tối đa thời gian làm việc của Nghị viện, nhất là trong điều kiện thời gian của Nghị viện luôn luôn bị hạn chế. Do vậy, ở góc độ này, có thể nói số lượng Ủy ban và sự tham gia của các Ủy ban vào công tác lập pháp của Nghị viện càng nhiều thì năng lực làm việc của Nghị viện càng được nâng cao.

Thứ hai, tổ chức Nghị viện thành các ủy ban sẽ giúp cho các nghị sĩ được chuyên môn hóa và dễ dàng hơn trong việc tiếp cận với công việc phù hợp với trình độ chuyên môn của mình. Từ đó, các nghị sĩ sẽ có điều kiện đi sâu vào những vấn đề mình quan tâm và có điều kiện theo dõi tốt hơn các hoạt động của ngành hành pháp trong lĩnh vực mình phụ trách cũng như dễ dàng hơn trong việc tạo ra mạng lưới các mối quan hệ có liên quan đến công việc của mình. Yêu cầu thu thập và xử lý thông tin Có một thực tế là Nghị viện phải ra quyết định của mình dựa trên đa số và Nghị viện thường thiếu thông tin để đưa ra các quyết định của mình cũng như các thông tin để kiểm tra các quyết định của mình được thực hiện thế nào trên thực tế.

Nhằm tăng thêm tính chắc chắn cho các quyết định của Nghị viện, giải pháp được lựa chọn là Nghị viện thành lập và giao nhiệm vụ cho ủy ban gồm các nghị sĩ có chuyên môn để tiến hành thu thập và xử lý thông tin làm cơ sở cho các quyết định của Nghị viện. Các ủy ban chuyên trách này gồm các nghị sĩ với năng lực chuyên môn sâu, có thể thu thập thông tin một cách có hiệu quả để phục vụ cho nhu cầu chung của Nghị viện thông qua các kênh thông tin cá nhân hoặc của cả ủy ban. Rõ ràng những thông tin này có giá trị cho tất cả các thành viên còn lại và họ sẽ cảm thấy yên tâm hơn với những thông tin nhận được từ những nghị sĩ có kinh nghiệm về lĩnh vực mà Quốc hội đang xem xét. Ngoài các lý do cơ bản nêu trên, một số nghiên cứu còn cho rằng hệ thống Ủy ban là sản phẩm của quá trình thỏa hiệp trong Nghị viện cũng như là quá trình mở rộng quyền lực của đảng đa số trong Nghị viện150.

2. Vai trò cụ thể của ủy ban trong các hoạt động của Nghị viện

Bảo đảm chuyên môn hoá của Nghị viện Tổ chức Nghị viện thành các ủy ban giúp cho các nghị sĩ phát huy khả năng chuyên môn của mình; có điều kiện đi sâu vào những vấn đề mình quan tâm; và đồng thời có điều kiện theo dõi tốt hơn các hoạt động của nhánh hành pháp trong lĩnh vực mình phụ trách cũng như dễ dàng hơn trong việc tạo ra mạng lưới các mối quan hệ có liên quan đến công việc của mình. Đây là một trong những lý do cơ bản mà Nghị viện các nước thường tổ chức hệ thống ủy ban của mình có cấu trúc tương ứng với cấu trúc các bộ của cơ quan hành pháp. Theo báo cáo năm 1986 của Liên minh Nghị viện thế giới, trong tổng số 83 nước được điều tra, có khoảng 50 nước (chiếm 60,24%) có cơ cấu tổ chức hệ thống ủy ban tương ứng với cơ cấu của cơ quan hành pháp. Chuẩn bị các quyết định cho Nghị viện Toàn thể Nghị viện là một diễn đàn quá lớn để xem xét các vấn đề mang tính chi tiết và kỹ thuật. Việc phân chia công việc xem xét, thẩm tra các dự án luật của Nghị viện cho các ủy ban làm cho công việc của Nghị viện được chia nhỏ thành các nội dung cụ thể và có thể được tiến hành song song với nhau. Ngoài phiên họp toàn thể để thông qua các dự luật, hoạt động của Nghị viện diễn ra ở các ủy ban, tiểu ban là nơi thảo luận, chuẩn bị các kiến nghị, dự thảo nghị quyết để đưa ra phiên họp toàn thể xem xét, thông qua. Cách làm này tiết kiệm tối đa thời gian làm việc của Nghị viện, nhất là trong điều kiện thời gian của Nghị viện luôn luôn bị hạn chế. Cầu nối giữa các nghị sĩ với các chuyên gia và xã hội dân sự.

Ngoài ra, cơ chế hoạt động theo các ủy ban còn làm tăng thêm tính chắc chắn cho các quyết định của Nghị viện trên cơ sở thông tin do hệ thống ủy ban mang lại. Có một thực tế là Nghị viện phải ra quyết định dựa trên nguyên tắc đa số nhưng lại thường thiếu thông tin làm cơ sở cho các quyết định đó. Nhằm tăng thêm tính chắc chắn cho các quyết định của Nghị viện, giải pháp được lựa chọn là Nghị viện thành lập và giao nhiệm vụ cho ủy ban gồm các nghị sĩ có chuyên môn để tiến hành thu thập và xử lý thông tin làm cơ sở cho các quyết định của Nghị viện. Ủy ban cũng là diễn đàn phù hợp để tiếp nhận thông tin từ cử tri, các nhà chuyên môn và giới báo chí thông qua các phiên điều trần tại ủy ban. Rõ ràng những thông tin này có giá trị cho tất cả các thành viên còn lại và họ sẽ cảm thấy yên tâm hơn với những thông tin nhận được từ những nghị sĩ có kinh nghiệm về lĩnh vực mà Nghị viện đang xem xét thông qua, các quyết định của Nghị viện sẽ phù hợp hơn với yêu cầu thực tế và nhận được sự ủng hộ rộng rãi của công chúng.

3. Các loại ủy ban Phân chia theo chức năng

Ở những Nghị viện khác nhau, việc thành lập từng loại ủy ban có thể khác nhau nhưng có chung cách phân chia phổ biến các loại ủy ban là theo chức năng. Cụ thể, việc phân chia các loại ủy ban của Nghị viện phổ biến như sau:

1) Các ủy ban thực hiện công việc lập pháp;

2) Các ủy ban thực hiện công tác ngân sách;

3) Các ủy ban có mục đích điều tra;

4) Các ủy ban có mục đích giám sát, và

5) Các ủy ban xem xét các công việc nội bộ của Nghị viện.

Điều này có nghĩa là ở một số Nghị viện, không phải bất cứ một ủy ban nào được thành lập đều thực hiện cả toàn bộ các chức năng của Nghị viện như lập pháp, giám sát, quyết định ngân sách. Đáng chú ý là loại ủy ban cuối cùng có thể không phổ biến ở một số Nghị viện mới được thành lập sau. Tuy nhiên, ở một số Nghị viện khác, loại ủy ban này trên thực tế có vị trí và quyền lực rất cao, ví dụ như Ủy ban Nội Quy ở Hạ viện Hoa Kỳ. Hội đồng Nguyên lão ở Bundestag của CHLB Đức và Ủy ban Cơ bản ở Hội đồng Quốc gia Thụy Sĩ cũng có chức năng và vị trí tương tự. Ở một số Nghị viện khác thì có thể thành lập nên Ủy ban về quản trị đối với các chuyên viên giúp việc của Nghị viện và Ủy ban về Đạo đức. Phân chia theo nhiệm kỳ Việc phân chia ủy ban theo nhiệm kỳ cho kết quả là Nghị viện có thể có Ủy ban thường trực hoặc Ủy ban lâm thời.

Ủy ban thường trực là ủy ban có quy chế, có thành viên và thẩm quyền cố định trong một nhiệm kỳ Nghị viện hoặc dài hơn. Thông thường, ủy ban thường trực được thành lập để phụ trách những công việc liên quan đến một lĩnh vực chính sách nhất định như Ủy ban nông nghiệp, Ủy ban ngân sách v..v. Ủy ban lâm thời là ủy ban thường không có nhiệm kỳ cố định và được giải tán sau khi đã hoàn thành nhiệm vụ được giao. Các Ủy ban lâm thời được thành lập để giải quyết những công việc có tính thời hạn của Nghị viện. Tuy nhiên, cũng có những trường hợp ngoại lệ như ở Nghị viện Anh với các Ủy ban lâm thời được thành lập để xem xét, thẩm tra các dự án luật(3). Về mặt lý thuyết, có thể phân chia ra nhiều loại ủy ban hơn nữa và đương nhiên một số loại ủy ban sẽ có vị trí quan trọng hơn loại khác. Trên thực tế, các Nghị viện thường sử dụng một số lượng hạn chế các loại ủy ban và thường kết hợp các cách phân loại khác nhau. Phổ biến nhất là các dạng ủy ban sau đây:

1) Ủy ban lâm thời;

2) Ủy ban thường trực có chức năng lập pháp;

3) Ủy ban thường trực có thẩm quyền chuyên biệt theo lĩnh vực; và,

4) Ủy ban thường trực không có chức

năng lập pháp. Tuy ở những thời điểm khác nhau, các Nghị viện có thể tổ chức hệ thống ủy ban khác nhau nhưng thông thường các Nghị viện đều sử dụng cả bốn loại ủy ban này trong quá trình hoạt động của mình.

4. Số lượng ủy ban

 Có nhiều ý kiến cho rằng số lượng ủy ban gắn liền với sức mạnh của Nghị viện. Cơ sở cho lý luận này rất đơn giản: càng có nhiều ủy ban thì cơ hội kiểm soát chức năng của cơ quan hành pháp càng tốt hơn và do vậy chức năng giám sát của Nghị viện cũng sẽ được thực hiện tốt hơn. Về khía cạnh kinh tế, các nhà thể chế học mới cũng cho rằng càng có nhiều ủy ban thì hiệu quả công việc của Nghị viện càng cao. Một ví dụ đơn giản là càng có nhiều ủy ban thì càng có nhiều dự án luật được xem xét cùng một lúc. Hầu hết Nghị viện các nước Châu Âu đều có từ 10 đến 20 Ủy ban. Hạ viện Hoa Kỳ cũng có 20 ủy ban thường trực và con số 10 đến 20 ủy ban cũng phổ biến ở Châu Á(4).

Ở Châu Âu, chỉ có 2 Nghị viện thành lập trên 20 ủy ban là Đan Mạch và Hà Lan. Ngược lại, Ireland và Anh là nơi mà không có ủy ban thường trực nào được thành lập để thực hiện nhiệm vụ lập pháp. Hạ viện Anh chỉ thành lập các Ủy ban lâm thời để chuẩn bị các dự án luật cụ thể. Các ủy ban có thể được thành lập khi Hạ viện thấy có nhu cầu cần thiết. Một số ủy ban thường trực cũng có nhiệm vụ xem xét các dự án luật như Ủy ban về Scoland, Ủy ban về xứ Wales, Ủy ban về Bắc Ireland. Tuy nhiên, những ủy ban này không phải là các ủy ban về các vấn đề chính sách cụ thể và chức năng lập pháp của các ủy ban cũng rất hạn chế.

Ngoài ra, Hạ viện Anh cũng duy trì một số ủy ban thường trực có nhiệm vụ giám sát cơ quan hành pháp nhưng không có chức năng lập pháp. Ví dụ điển hình là Ủy ban tài chính công luôn do lãnh đạo phe đối lập làm chủ tịch Ủy ban. Ngoài Vương quốc Anh và Ireland, tất cả các Nghị viện khác duy trì các ủy ban với mục đích xem xét các dự án luật. Trong quá khứ, Đan Mạch duy trì một số lượng lớn các Ủy ban lâm thời như Vương quốc Anh nhưng hệ thống này được cải tổ vào năm 1971 với việc thành lập các Ủy ban thường trực. Còn đối với Hà Lan, Nghị viện nước này thành lập đến 40 ủy ban và trong số đó có đến 34 uỷ ban thường trực. Ở Hạ viện Pháp, nước này chỉ thành lập 8 ủy ban có nhiệm vụ xem xét các dự án luật và các kiến nghị lập pháp (trước năm 2008 là 6 ủy ban). Mô hình này được Hi Lạp học tập. Và cũng chỉ có thêm mỗi Iceland thành lập ít hơn 10 ủy ban chuyên môn. Ở một số nước, số lượng của ủy ban bị hạn chế bởi quy định của Hiến pháp, trong khi đó một số nước khác lại quan niệm rằng hệ thống ủy ban là chuyện nội bộ của Nghị viện và số lượng ủy ban hoàn toàn do Nghị viện quyết định.

5. Thẩm quyền của ủy ban

Thẩm quyền của Ủy ban rất khác nhau theo từng loại ủy ban. Ủy ban lâm thời thường có thẩm quyền rất hạn chế chẳng hạn như xem xét một dự án luật cụ thể hoặc điều tra một vấn đề nào đó. Các ủy ban thường trực có quyền lực lớn hơn. Ở một số Nghị viện, hệ thống ủy ban được cấu trúc theo hệ thống các ủy ban có đặc quyền trong việc xem xét các dự án luật trong một lĩnh vực chính sách nhất định. Trong khi đó, ở một số Nghị viện người ta lại phân chia thẩm quyền của các Ủy ban theo các chức năng của Nghị viện. Một số ủy ban thực hiện công tác lập pháp, một số ủy ban làm công tác giám sát, điều tra và một số ủy ban làm công tác phân bổ ngân sách.

Với mục đích thu thập thông tin, người ta cho rằng việc phân chia thẩm quyền ủy ban theo lĩnh vực chính sách có thể đưa lại nhiều lợi ích, đặc biệt là trong việc chuyên môn hóa và làm cho các thành viên Ủy ban có thể biết được mình sẽ tiếp tục được tái cử vào ủy ban trong nhiệm kỳ tiếp theo. Đây chính là động lực để các nghị sĩ yên tâm hơn trong việc tập trung chuyên môn vào công việc của Ủy ban mà mình đang phục vụ. Chính vì lý do này mà người ta cũng cho rằng nên thành lập Ủy ban thường trực hơn là thành lập các Ủy ban lâm thời. Việc chuyên môn hóa cũng được thực hiện hợp lý hơn khi thẩm quyền của ủy ban được chia nhỏ và xác định rõ ràng. Để thực hiện chức năng giám sát và lập pháp của Nghị viện có hiệu quả hơn, yêu cầu quan trọng nhất là thành lập các ủy ban tương ứng với các bộ của hành pháp.

Việc thành lập các ủy ban như vậy sẽ làm cho các thành viên Ủy ban được chuyên môn hóa nhiều hơn và đồng thời sẽ làm cho các thành viên hiểu rõ hơn và thuận lợi hơn trong việc tạo ra mạng lưới các cộng tác viên trong các cơ quan Chính phủ cũng như với các nhóm lợi ích. Chính vì vậy, ở Châu Âu, duy nhất chỉ có Anh và Ireland là không thành lập các Ủy ban tương ứng với số lượng các bộ. Trong khi đó cũng chỉ có Đan Mạch và Hà Lan có số lượng các Ủy ban lớn hơn số lượng các bộ. Ngoài ra, một số Nghị viện còn thành lập những uỷ ban mang tính đặc biệt để giải quyết một số công việc đặc thù của Nghị viện. Chẳng hạn như Ủy ban dân nguyện ở Hạ viện CHLB Đức. Đây là hình thức tổ chức ủy ban chuyên môn xử lý các đơn thư khiếu nại, tố cáo và dân nguyện gửi tới các nghị sĩ và Nghị viện. Thành viên của Uỷ ban gồm đại diện của các nhóm đảng phái trong Nghị viện, có thẩm quyền thiên về dân nguyện nhiều hơn là giải quyết khiếu nại. Ủy ban này đề nghị nhiều kiến nghị lập pháp nhằm sửa đổi, bổ sung quy định pháp luật trên cơ sở các vụ việc cụ thể phát hiện qua khiếu nại của dân. Theo ý nghĩa này, Ủy ban dân nguyện có vai trò như một cơ quan giám sát thi hành văn bản pháp luật. Tuy nhiên, Ủy ban này cũng tác động tới các cơ quan hành chính nhà nước thúc đẩy việc giải quyết khiếu nại, tố cáo và báo cáo Nghị viện về tình hình dân nguyện. Khác với 22 ủy ban thường trực của CHLB Đức, Ủy ban dân nguyện được thành lập trên cơ sở Hiến định.

Tài liệu tham khảo:

(1). Worldbank (2014), The role of the Speaker of parliament and other Presiding Officers, http://siteresources.worldbank.org/PSGLP/Resources/commonwealthunit2. pdf truy cập 25/08/2014;

(2). Valerie Heitshusen (2011), The Speaker of the House: House Officer, Party Leader, and Representative, (Report of CRS);

(3). Australian Government, Representation and Voting Systems, http://www.dpmc. gov.au/consultation/elect_reform/strengthening_democracy/docs/strengthening_ australias_democracy_5.pdf truy cập ngày 10/09/2014;

(4). United States House of Representatives, Speakers of the House (1789 to Present), có tại http://history.house.gov/People/Office/Speakers/