Chức năng của Nghị viện đối với việc thành lập các cơ quan Nhà nước

1. Khái quát về thẩm quyền trong hình thành các cơ quan nhà nước

Bên cạnh các chức năng về hoạch định chính sách tài chính, ngân sách, chức năng lập pháp,..., Nghị viện có một số thẩm quyền khác như: thành lập các cơ quan nhà nước; thực hiện một số thẩm quyền tư pháp; đối ngoại; an ninh, quốc phòng; trưng cầu ý dân v.v…

Thẩm quyền này có mối liên hệ chặt chẽ với chức năng giám sát hoạt động của các cơ quan, các nhà chức trách nhà nước. Nó thể hiện trong việc hình thành hoặc tham gia hình thành các cơ quan nhà nước cao nhất, bổ nhiệm và bãi miễn các chức vụ nhà nước cao nhất.

2. Phương thức thực hiện

Phương thức thực hiện thẩm quyền này khác nhau ở các nước, cụ thể là:

- Nghị viện bầu hoặc bổ nhiệm theo sự suy xét của mình (ví dụ Nghị viện Cộng hoà Séc bầu Tổng thống trong phiên họp phối hợp của cả hai viện).

- Nghị viện bầu hoặc bổ nhiệm theo đề nghị của cơ quan hoặc nhà chức trách khác (ví dụ Hội đồng quốc gia Slovakia bầu các thẩm phán Tòa án tối cao theo đề nghị của Chính phủ).

- Hình thành các cơ quan nhà nước mang tính hội đồng mà không xác định các nhân vật lãnh đạo (ví dụ Hội đồng quốc gia Áo bầu Hội đồng bào chữa nhân dân...). - Hình thành cơ quan nhà nước cùng với việc bầu hoặc bổ nhiệm người lãnh đạo (ví dụ như Quốc hội Serbia bầu và phế truất Thủ tướng, các Phó Thủ tướng, các Bộ trưởng trong Chính phủ).

- Bầu hoặc bổ nhiệm chỉ các nhà lãnh đạo của cơ quan nhà nước (Đại hội đại biểu nhân dân tối cao Cộng hoà dân chủ nhân dân Triều Tiên bầu và bãi nhiệm Chánh án Toà án trung ương, còn các thành viên khác của Toà án do Hội đồng thường trực của Đại hội bầu và bãi nhiệm).

- Hình thành một phần của cơ quan nhà nước (ví dụ: trong số 9 thẩm phán của Toà Hiến pháp Đức có 3 người do Hạ viện và 3 do Thượng viện bầu).

- Phê chuẩn việc hình thành cơ quan nhà nước hoặc bổ nhiệm nhà chức trách (Thủ tướng Chính phủ Tây Ban Nha do Nhà Vua bổ nhiệm nhưng chỉ với sự đồng ý của đa số tuyệt đối ở Hạ viện Tây Ban Nha).

3. Bầu Tổng thống

Ở một số nước theo chính thể đại nghị, Nguyên thủ quốc gia - Tổng thống do Nghị viện bầu hoặc có sự tham gia của Nghị viện. Ví dụ như Nghị viện Hi Lạp bầu Tổng thống Hi Lạp; hoặc ở Ấn Độ, Tổng thống và Phó Tổng thống do một cơ quan đặc biệt bầu ra gồm các thành viên được lựa chọn từ cả hai viện và các thành viên được lựa chọn từ các cơ quan lập pháp ở các tiểu bang, mỗi thành viên nắm một số lượng phiếu tương đương với số lượng dân cư mà thành viên đó đại diện, nhờ đó đạt được nguyên tắc đại diện thống nhất của tiểu bang và sự bình đẳng trong đại diện giữa tiểu bang và liên bang.

Thậm chí ngay ở cả các nước theo chế độ Tổng thống, Nghị viện cũng tham gia lựa chọn nguyên thủ quốc gia. Ví dụ như ở Mỹ, theo Điều bổ sung thứ XII và XX của Hiến pháp, nếu không một ứng cử viên Tổng thống nào có đủ số phiếu cần thiết của đại cử tri (271 phiếu) thì Thượng viện Mỹ sẽ bầu Tổng thống từ 3 ứng cử viên có số phiếu cao nhất, còn nếu như Phó Tổng thống cũng không được bầu thì Thượng viện sẽ bầu từ hai ứng cử viên có số phiếu cao nhất.

4. Sự tham gia của Nghị viện vào việc thành lập Chính phủ

4.1. Các hình thức chính thể và việc thành lập

Chính phủ Có thể tìm thấy sự tham gia của Nghị viện vào việc thành lập Chính phủ thậm chí ở một số nước theo chính thể cộng hoà Tổng thống. Ví dụ như ở Mỹ, Ecuador, việc Nguyên thủ quốc gia bổ nhiệm các bộ trưởng đòi hỏi phải có sự phê chuẩn của Thượng viện. Ở Philippines cần có sự tán thành của một uỷ ban đặc biệt về bổ nhiệm với thành phần gồm Chủ tịch Thượng viện và mỗi viện cử 12 thành viên của mình tỷ lệ thuận với các nhóm đảng.

Ở các nước theo chính thể cộng hoà bán Tổng thống, Tổng thống thường bổ nhiệm Thủ tướng từ một trong số các thủ lĩnh của đảng (hoặc khối liên minh đảng) thắng cử, và theo sự đề nghị của nhân vật đó - bổ nhiệm các bộ trưởng. Ở một số nước như Nga, Hàn Quốc, Tổng thống chỉ có thể bổ nhiệm Thủ tướng với sự tán thành của Nghị viện. Kinh nghiệm của Pháp cho thấy, khi Tổng thống và Thủ tướng không cùng đảng chính trị trong Nghị viện thì vai trò của Thủ tướng trong vấn đề hình thành Chính phủ rất lớn. Ở các nước theo chính thể đại nghị, Nguyên thủ quốc gia thường bổ nhiệm lãnh tụ đảng (hoặc liên minh đảng) thắng cử làm Thủ tướng và theo lời đề nghị của lãnh tụ đảng – bổ nhiệm những thành viên khác của Chính phủ (Hi Lạp, Ấn Độ, Italia, Canada). Ở một số nước như Đức, Nhật, Tây Ban Nha, Thủ tướng do Nghị viện trực tiếp bầu ra và sau đó vị nguyên thủ quốc gia mới ban hành văn bản bổ nhiệm. Ở Thụy Điển, thậm chí Quốc vương cũng không tham gia vào việc hình thành Chính phủ vì Thủ tướng được bổ nhiệm bởi văn bản do Chủ tịch Quốc hội ký. Các vị Bộ trưởng cũng có thể do Nghị viện bầu ra (đúng hơn là do các nhóm đảng trong Nghị viện bầu). Các thành viên của Chính phủ ở Australia và New Zeland do nhóm đảng đa số bầu, trong khi đó Thủ tướng chỉ có quyền phân phối các ghế giữa các thành viên Chính phủ.

4.2. Các nguyên tắc hình thành Chính phủ

Ở nhiều nước như Hi Lạp, Italia, Cộng hoà Séc, Ba Lan, Thổ Nhĩ Kỳ, Moldova, để có thể trực tiếp bắt đầu công việc của mình, Chính phủ buộc phải nhận được sự ủng hộ của Nghị viện thể hiện trong việc bỏ phiếu tín nhiệm chương trình hành động và thành phần của Chính phủ. Ví dụ, ở Italia, Chính phủ cần phải nhận được sự ủng hộ của cả hai viện trong vòng 10 ngày sau khi thành lập; ở Cộng hoà Séc, thời gian này là 30 ngày. Ở các nước vùng Bắc Âu, nguyên tắc ngược lại được phổ biến rộng rãi.

Theo đó, Chính phủ không nhất thiết phải nhận được sự bỏ phiếu tín nhiệm và có thể hoạt động cho đến thời điểm Nghị viện không tín nhiệm nữa. Điều đó hàm ý “không phải Chính phủ cần chứng tỏ sự ủng hộ của mình đối với Nghị viện, mà ngược lại Nghị viện cần phải chứng tỏ rằng không chấp nhận Chính phủ thêm nữa”. Theo Hiến pháp Đan Mạch, Na-uy, Hà Lan, Chính phủ nhậm chức ngay sau khi Quốc vương bổ nhiệm Thủ tướng. Nguyên tắc như vậy tạo điều kiện thuận lợi cho việc hình thành Chính phủ thiểu số, đảm bảo tính liên tục trong sự vận hành của bộ máy nhà nước, làm cho nó mềm dẻo, vững chắc hơn trước những thay đổi trong tương quan lực lượng trên trường chính trị.

Ở một số nước có thể nhận thấy sự pha trộn giữa hai nguyên tắc: ví dụ như ở Bồ Đào Nha, Chính phủ do Tổng thống bổ nhiệm phải trình bày trước Nghị viện chương trình hành động của mình. Chương trình được coi là thông qua nếu đa số tuyệt đối trong Nghị viện không bỏ phiếu chống.

4.3. Đảng phái và việc hình thành

Chính phủ trong Nghị viện Nếu một đảng hoặc liên minh đảng có đa số trong Nghị viện, thông thường sự hình thành Chính phủ sẽ không có vấn đề vì lãnh đạo đảng gần như đương nhiên trở thành Thủ tướng. Tình trạng đó tiêu biểu cho các nước như Anh, Canada, Úc, Malaysia, Singapore. Nhưng sự việc sẽ trở nên phức tạp hơn nếu không một đảng hoặc liên minh nào nắm được đa số trong Nghị viện - là điều thường xảy ra ở Hà Lan, Áo, Bỉ, Đan Mạch, Italia. Sự hình thành Chính phủ ở những nước này thường mất nhiều thời gian, còn thành phần Chính phủ không phải lúc nào cũng phản ánh kết quả bầu cử. Không phải ngẫu nhiên mà ở Hà Lan người ta thường nói: “có thể thắng cử nhưng lại thua cuộc trong việc hình thành Chính phủ”.

Tại đây, trước khi thành lập Chính phủ thường diễn ra các cuộc tham khảo ý kiến của Nguyên thủ Quốc gia với lãnh tụ các nhóm đảng lớn trong Nghị viện, chủ tịch các viện và cựu Thủ tướng. Nghị viện tham gia thành lập các cơ quan tư pháp Nghị viện các nước dưới những hình thức khác nhau không hiếm khi tham gia vào việc thành lập các cơ quan tư pháp. Ví dụ như ở Mỹ, Tổng thống bổ nhiệm các thẩm phán của Toà án tối cao theo đề nghị và với sự đồng ý của Thượng viện. Ở Pháp, cả hai Viện bầu ra Toà án công lý cấp cao - cơ quan tư pháp đặc biệt để xem xét những vụ việc về sự phản quốc của Tổng thống và bầu phần lớn các thành viên Toà án công lý của nền Cộng hoà - Toà án xem xét những vụ việc về những tội phạm, tội danh gắn với chức quyền của thành viên Chính phủ. Ở Ðức, Thượng viện và Hạ viện tham gia bầu các thẩm phán của Toà án Hiến pháp Liên bang. Ngoài ra, Hạ viện bầu một nửa số thành viên của Uỷ ban bầu cử thẩm phán - là cơ quan có quyền bổ nhiệm (cùng với các Bộ trưởng có thẩm quyền) thẩm phán của các toà án tối cao liên bang khác. Ở Nga, Hội đồng liên bang (Thượng viện) bổ nhiệm các quan toà của Toà án Hiến pháp, Toà án Tối cao và Toà án Trọng tài Tối cao Liên bang Nga theo giới thiệu của Tổng thống.

5. Thẩm quyền trong lĩnh vực quốc phòng và an ninh Tuyên bố chiến tranh và hòa bình:

Nghị viện nhiều nước có quyền tuyên bố chiến tranh (tình trạng chiến tranh, tình trạng quốc phòng). Ví dụ Quốc hội Trung Quốc giải quyết các vấn đề về chiến tranh và hoà bình; Quốc hội Cu-Ba tuyên bố tình trạng chiến tranh trong trường hợp có hiểm hoạ xâm lược và ký kết hoà bình; ở Italia, “Hai Viện tuyên bố tình trạng chiến tranh và trao cho Chính phủ quyền lực nhất định”; ở Cộng hoà Pháp, “việc tuyên bố chiến tranh phải được Nghị viện cho phép” (trong Hiến pháp không nói rõ ai có quyền tuyên bố chiến tranh, nhưng xét từ mọi mặt thì Tổng thống có quyền đó). Theo Hiến pháp Mỹ, việc tuyên bố chiến tranh thuộc thẩm quyền của Quốc hội; ở Hungari, Nghị viện quyết định về việc tuyên bố chiến tranh và ký kết hoà bình. Đáng chú ý là các bản Hiến pháp lâu đời hơn như Hiến pháp Mỹ nói về thẩm quyền của Nghị viện tuyên bố chiến tranh, trong khi đó các bản Hiến pháp hiện đại - được thông qua khi công pháp quốc tế không công nhận quyền của các quốc gia tiến hành chiến tranh xâm lược - lại chỉ thường quy định quyền tuyên bố tình trạng chiến tranh (Italia, Hungari...) hoặc tình trạng quốc phòng (Đức).

Điều này bao hàm ý nghĩa là quốc gia bị tấn công và buộc phải phòng thủ chứ không khởi xướng chiến tranh117. Việc ký kết hoà bình được thực hiện bằng một hoà ước đặc biệt cần được phê chuẩn. Điều đó lại thuộc về thẩm quyền của Nghị viện. Việc phê chuẩn các điều ước quốc tế sẽ được đề cập đến trong phần sau.

- Nghị viện Hoa Kỳ giới hạn thẩm quyền tuyên bố chiến tranh của Tổng thống Mỹ: Vào những năm 70 của thế kỷ 20, Nghị viện Hoa Kỳ đã thông qua một số biện pháp nhằm hạn chế việc tiến hành chiến tranh trên thực tế theo lệnh của Tổng thống mà không được Nghị viện phê chuẩn. Nghị viện Hoa Kỳ đã thông qua Nghị quyết về thẩm quyền của Tổng thống trong lĩnh vực chiến tranh (mặc dù Tổng thống Mỹ khi đó đã dùng quyền phủ quyết để bác bỏ). Theo Nghị quyết, Tổng thống có quyền đưa quân ra trận chỉ trong trường hợp nếu Nghị viện tuyên bố chiến tranh hay xuất hiện tình thế nguy biến, nước Mỹ hoặc quân đội Mỹ bị tấn công. Tổng thống phải thông báo cho Nghị viện về tất cả các trường hợp sử dụng lực lượng vũ trang trong vòng 48 tiếng đồng hồ kể từ khi điều quân đội ra trận. Nghị quyết cũng quy định rằng Tổng thống phải chấm dứt chiến tranh trong thời hạn 60 ngày, trong những trường hợp đặc biệt là 90 ngày nếu như sau khi tự Tổng thống tuyên chiến, Nghị viện không tuyên bố chiến tranh hoặc không phê chuẩn việc tiếp tục kéo dài chiến tranh. Nghị quyết của Nghị viện Hoa Kỳ là bài học rút ra từ chiến tranh Đông Dương.

Giám sát ngân sách quốc phòng, an ninh: Ở nhiều nước Nghị viện có tiếng nói quan trọng trong những lĩnh vực được coi là nhạy cảm, “bí mật” như ngân sách quốc phòng, an ninh. Theo đó, Nghị viện có vai trò tăng cường sự minh bạch, giải trình về ngân sách quốc phòng, an ninh. Kể cả khi có những khoản mục bí mật, điều này chỉ nên coi là ngoại lệ, chứ không phải thông lệ, và tổng chi ngân sách quốc phòng phải được công bố. Nghị viện cũng cần yêu cầu hành pháp trình ngân sách có giải thích theo các lĩnh vực như lục quân, không quân, hải quân, tại sao lại chi cho từng lĩnh vực đó.

 Ở nhiều nước quân đội làm kinh doanh, thu nhập từ hoạt động kinh doanh phải được đưa vào ngân sách quốc phòng tổng thể và chịu giám sát như mọi khoản ngân sách khác(1). Ban bố tình trạng khẩn cấp: Do phải ra quyết định ứng phó ngay lập tức, thẩm quyền ban bố tình trạng khẩn cấp thường thuộc về hành pháp. Tuy nhiên, để tránh lạm dụng, cần phải có một thiết chế khác có quyền đánh giá, giám sát quyết định của hành pháp. Vì vậy, ở nhiều nước, Nghị viện không tham gia vào quy trình ra quyết định, nhưng quyết định đó phải được sự phê chuẩn có hiệu lực hồi tố của Nghị viện trong một khoảng thời gian xác định (Malawi). Ở Ethiopia và Fiji, phải có sự phê chuẩn của Nghị viện trước khi nhánh hành pháp ban bố tình trạng khẩn cấp. Ở Mông Cổ, chỉ Nghị viện mới có quyền ban bố tình trạng khẩn cấp. Đây là mô hình mà ở đó Nghị viện có quyền hạn rộng nhất về vấn đề này. Chỉ khi Nghị viện không họp thì Tổng thống mới có quyền tự quyết định, nhưng quyết định ban bố tình trạng khẩn cấp chỉ có hiệu lực trong thời gian 7 ngày và sau đó tự động hết hiệu lực nếu Nghị viện vẫn đang nghỉ họp(2).

Tài liệu tham khảo:

(1). Philipp Fluri and Anders B. Johnsson (Ed.) (2003), Parliamentary Oversight of the Security Sector: Principles, Mechanisms and Practices, (IPU, Geneva).

(2). Văn phòng Quốc hội (2002); Markus Böckenförde, Nora Hedling, Winluck Wahiu, dẫn trên.