Nghị viện, hay nghị hội, là một loại hình thái của cơ quan lập pháp, do số lượng đại biểu nhất định trong nhân dân bầu ra mà hợp thành nhằm nắm giữ quyền lập pháp; các vị đại biểu này gọi là nghị sĩ, có thể thông qua bầu cử trực tiếp hoặc bầu cử gián tiếp mà sản sinh, cũng có thể là do nhà nước uỷ nhiệm. Thủ tục giám sát ở Nghị viện các nước khác nhau có những điểm khác nhau tuỳ thuộc vào chính thể của nhà nước đó và những đặc điểm riêng trong hệ thống chính trị của từng quốc gia. Xét về tổng thể thì hầu hết mọi hoạt động của Nghị viện, dù ở chính thể nào cũng có ý nghĩa giám sát hoạt động của Chính phủ, từ hoạt động lập pháp, thông qua ngân sách cho đến việc luận tội Chính phủ.
1. Thủ tục điều tra của Uỷ ban điều tra
Việc thành lập Uỷ ban điều tra xuất hiện nhiều ở các nước theo chính thể cộng hoà Tổng thống. Ở đó, quyền thành lập các uỷ ban điều tra là một quyền rất tự nhiên của Nghị viện, xuất phát từ nguyên tắc Nghị viện có quyền được thông tin đầy đủ về bất kỳ các vấn đề nào hành pháp đang thực hiện, đảm bảo cơ chế “kiềm chế và đối trọng” trong tổ chức bộ máy nhà nước. Việc thành lập Uỷ ban điều tra nhằm mục đích thu thập các thông tin để báo cáo cho Nghị viện để nếu cần, Nghị viện có thể tổ chức thảo luận và đi đến các kết luận giám sát. Đặc điểm của hoạt động này là điều tra sự lạm dụng công quyền không chỉ trong các cơ quan hành pháp. Thông thường các uỷ ban điều tra được thành lập riêng biệt ở mỗi viện của Nghị viện như ở Nhật Bản. Một số nước lại qui định không chỉ sự thành lập các uỷ ban điều tra độc lập ở mỗi viện, mà còn có các uỷ ban phối hợp (Tây Ban Nha)(1).
thành lập, cần đảm bảo tính độc lập cho cơ quan này. Tính độc lập trong hoạt động của Ủy ban thể hiện trước hết ở chỗ, các thành viên của Ủy ban và các chuyên viên giúp việc phải được cung cấp ngân sách độc lập và phải độc lập về lợi ích, tức là không liên quan đến công việc chính trước đây của mình, không có các mối quan hệ gia đình, thân thuộc với các đối tượng bị điều tra. Có thể nói mặc dù không có quyền chất vấn và đặt các câu hỏi, nhưng Nghị viện trong chính thể cộng hoà Tổng thống có quyền giám sát hoạt động của hành pháp rất lớn thông qua hoạt động của các Uỷ ban điều tra. Lý do khiến hình thức Uỷ ban điều tra ít được sử dụng ở các nước có chính thể đại nghị được cho là do Chính phủ ở các nước này xuất thân từ đa số trong Nghị viện, nên việc điều tra nhiều khi trở nên không cần thiết.
2. Thành lập các uỷ ban điều tra
Ở Hoa Kỳ, các cuộc điều tra có thể do các Uỷ ban thường trực của Nghị viện tự ý tiến hành miễn là đối tượng của các cuộc điều tra thuộc thẩm quyền của Uỷ ban. Thông thường, hoạt động điều tra của các uỷ ban thường trực trong Nghị viện Hoa Kỳ do các tiểu ban tiến hành, bởi vì các uỷ ban không muốn công việc của mình bị ngưng trệ, nhất là trong điều kiện khối lượng công việc thường xuyên của các uỷ ban trong Nghị viện Hoa Kỳ là rất lớn. Uỷ ban điều tra cũng có thể được Nghị viện thành lập theo phương thức đặc biệt. Mỗi Viện của Nghị viện Hoa Kỳ có thể thành lập trong Viện mình các uỷ ban điều tra, hoặc cũng có khi cả hai Viện cùng nhau thành lập Uỷ ban điều tra chung. Uỷ ban điều tra được thành lập theo dạng này không phải chỉ có các thành viên là nghị sĩ mà cũng có thể có thành viên là các nhân vật ngoài Nghị viện, có tiếng là vô tư, công bằng và có uy tín về chuyên môn.
Thủ tục thành lập Uỷ ban điều tra thường cũng rất đơn giản. Theo yêu cầu của các nghị sĩ, Nghị viện chỉ cần biểu quyết việc thành lập uỷ ban, chỉ định các thành viên, bầu chủ tịch uỷ ban (thông thường là người của đảng đa số trong Nghị viện) và xác định kinh phí cho hoạt động của Uỷ ban.
3. Đối tượng điều tra của Uỷ ban điều tra
Đối tượng điều tra của các uỷ ban thường rất lớn, bao hàm rất nhiều vấn đề. Uỷ ban thường trực trong Nghị viện Hoa Kỳ, sau khi Đạo luật về cải tổ quyền lập pháp năm 1946 ra đời, được quyền theo dõi quá trình thực thi của Chính phủ tất cả các đạo luật thuộc lĩnh vực uỷ ban mình phụ trách. Còn các uỷ ban điều tra đặc biệt thường có đối tượng điều tra được xác định ngay khi thành lập.
4. Thẩm quyền của uỷ ban điều tra
Theo kinh nghiệm của nhiều Nghị viện trên thế giới, để hoạt động điều tra có hiệu quả, cần quy định một thẩm quyền rộng lớn cho các uỷ ban điều tra. Thường thì các Uỷ ban này có các quyền cơ bản như: - Tìm hiểu các tài liệu ở các cơ quan nhà nước; - Tổ chức các cuộc điều trần để hỏi các nhân chứng, các chuyên viên, các nhà kỹ thuật, các nhân viên hành pháp… Việc tổ chức các cuộc điều trần có ý nghĩa rất lớn trong các cuộc điều tra của Uỷ ban. Các nhân chứng khi được mời ra điều trần thường phải có nghĩa vụ chấp nhận và phải tuyên thệ với Chủ tịch Uỷ ban điều tra sẽ cung cấp những thông tin đúng sự thật, trừ những thông tin có thể ảnh hưởng đến an ninh quốc gia. Tuy nhiên, để tránh việc lợi dụng của quy định liên quan đến an ninh quốc gia, nhiều nước có quy định trong trường hợp đó Nghị viện có thể yêu cầu người đứng đầu hành pháp phải xác nhận thông tin này
Để đảm bảo trách nhiệm cung cấp thông tin của nhân chứng, Nghị viện Hoa Kỳ quy định những nhân chứng được mời đến tham gia điều trần mà từ chối sẽ bị phạt tiền tới 1000 USD, và có thể bị phạt tù đến 1 năm. Còn ở Pháp, Chủ tịch các Uỷ ban điều tra có thể yêu cầu các cơ quan vũ trang dẫn nhân chứng tới trình diện. d) Báo cáo kết quả điều tra Cho dù có quyền hành rất lớn trong quá trình điều tra nhưng các Uỷ ban điều tra vẫn chỉ là cơ quan có tính chất nghiên cứu nên sau khi hoàn thành nhiệm vụ, uỷ ban này phải báo cáo Nghị viện để có quyết định cuối cùng. Nghị viện có thể thể hiện ba thái độ khác nhau đối với các kết quả điều tra của Uỷ ban điều tra: Thứ nhất, không thoả mãn với việc thực hiện chính sách của hành pháp; Thứ hai, đồng ý với việc thực hiện chính sách của hành pháp; Thứ ba, không thể hiện ý kiến gì. Khi Nghị viện thể hiện ý kiến không đồng ý, nếu đó là ý kiến xác đáng thì hành pháp sẽ phải tự động thực hiện theo các khuyến nghị do Uỷ ban điều tra đưa ra trước khi để vấn đề đó làm quan hệ giữa hành pháp và lập pháp trở nên quá căng thẳng.
5. Điều trần tại ủy ban của Nghị viện
Điều trần ở Ủy ban của Nghị viện trở thành một phần không thể thiếu trong hoạt động lập pháp, giám sát của Nghị viện các nước. Theo Viện Ngân hàng thế giới, vào năm 2001, trong số trên 80 Nghị viện được khảo sát, có trên 70 Nghị viện áp dụng điều trần trong hoạt động của Ủy ban. Nghĩa gốc tiếng Anh của điều trần là nghe (hearings) - ủy ban nghe thông tin từ tất cả các bên liên quan về vấn đề mà ủy ban đang quan tâm. Như vậy, điều trần là một quá trình bao gồm một hoặc nhiều phiên họp chính thức để Ủy ban nghe tất cả các bên liên quan cung cấp thông tin, quan điểm, chứng cứ về những nội dung quan trọng trong một dự luật, hoặc một vấn đề, vụ việc đang thu hút sự chú ý của công chúng cần giám sát. Từ đó, Ủy ban sẽ ra báo cáo điều trần kiến nghị về dự luật hoặc có kiến nghị giám sát buộc Chính phủ phải có phản hồi về những khuyến nghị đưa ra trong báo cáo, thường là với những biện pháp cải thiện tình hình(3).
Điều trần của Ủy ban thường được quy định trong nội quy của Nghị viện; hoặc ở một số nước, đạo luật về tổ chức và hoạt động của Nghị viện như ở Nhật Bản, Hàn Quốc có đề cập đến hoạt động điều trần của Ủy ban. Theo một khảo sát của Liên minh Nghị viện thế giới, có 71 trên 88 nước có quy định về điều trần tại Ủy ban của Nghị viện. Tuy nhiên, mức độ đề cập đến hoạt động điều trần ở văn bản của các nước tương đối khác nhau. Trong khi ở Malaysia, Nội quy của Hạ viện chỉ có một vài điều quy định một cách chưa rõ ràng về hoạt động điều trần thì Nội quy của Thượng viện Nhật Bản lại dành riêng một mục để quy định về hoạt động này. Điều trần là một quá trình với sự tham gia của nhiều người - các thành viên Ủy ban, đại diện của các cơ quan Chính phủ, các nhân chứng, cán bộ phục vụ ủy ban, báo chí và công chúng. Mỗi người đều có vai trò của mình trong điều trần. Trước hết, chủ thể chính ở đây là các thành viên Ủy ban tiến hành điều trần. Nhiệm vụ của họ là nghe và hỏi nhân chứng, hỏi cũng là để nghe, nghe chứ không trình bày quan điểm. Thành phần của Ủy ban này gồm các nghị sĩ của đảng đa số, các đảng thiểu số, nghị sĩ độc lập. Nhóm nhân vật thứ hai là các nhân chứng, kể cả các nhân chứng từ các cơ quan Chính phủ, nhưng đặc biệt quan trọng là những người dân, đại diện các tổ chức dân sự, công ty liên quan đến vấn đề, vụ việc. Nhóm thứ ba là nhóm “khán giả” gồm báo chí và đằng sau đó là công chúng theo dõi, bình luận, đánh giá về điều trần, về ứng xử của các bên, tạo ra lực ép buộc các bên đều phải tuân thủ những quy tắc chung. Cuối cùng là công việc thầm lặng, nhưng không thể thiếu của những nhân viên trong Ban Thư ký của các Ủy ban Nghị viện. Thông thường, quy trình tiến hành điều trần gồm các bước:
- Soạn thảo Đề cương tham chiếu, lập kế hoạch; - Mời công chúng gửi ý kiến bằng văn bản;
- Tìm kiếm hỗ trợ từ chuyên gia độc lập;
- Nghe các nhân chứng trình bày, thường là công khai (thường kéo dài nhiều phiên); - Công bố biên bản về nội dung phiên điều trần;
- Soạn thảo báo cáo về điều trần;
- Công bố báo cáo và đưa báo cáo vào chương trình nghị sự;
- Theo dõi việc thực hiện các kiến nghị trong báo cáo.
Tài liệu tham khảo:
(1). Wilhelm Lehmann (2010), Parliamentary Committees of Inquiry in National Systems: a Comparative Survey of EU Member States, European Parliament.
(2). Nguyễn Đức Lam, Hoàng Minh Hiếu, John Patterson, Kit Dawnay (2012), Điều trần tại các ủy ban của Nghị viện và khả năng áp dụng ở Việt Nam, Báo cáo nghiên cứu, Dự án Tăng cường năng lực các cơ quan đại diện ở Việt Nam, Văn phòng Quốc hội và UNDP, Hà Nội.
