Cơ chế kiểm soát bằng thiết chế đối với nhánh hành pháp trong xây dựng Hiến pháp

1. Giới hạn nhiệm kỳ của tổng thống

Thời gian cầm quyền cũng có thể được coi là một yếu tố quan trọng phân tản bớt quyền lực hành pháp của một cá nhân bằng cách hiến định nội dung nhiệm kỳ của người đứng đầu hành pháp. Mặc dù giới hạn về nhiệm kỳ nhìn bề ngoài có vẻ như là hạn chế quyền dân chủ của người dân trong việc lựa chọn nhà cầm quyền nào mà họ mong muốn, trên thực tế, đây lại là một trong những công cụ quan trọng nhất để thúc đẩy cải biến dân chủ trong các chế độ bầu cử độc đoán hoặc hỗ trợ các nền dân chủ non trẻ. Như hai tác giả đã nhận định, “sự kết hợp giữa giới hạn về nhiệm kỳ và các cuộc bầu cử được tổ chức thường xuyên đã thay thế vai trò của các cuộc đảo chính để trở thành phương thức chủ yếu để thay đổi chế độ và thay đổi người lãnh đạo ở châu Phi hiện nay”. Đáng lưu ý là Hiến pháp Tunisia và Ai Cập đều không có quy định về giới hạn nhiệm kỳ của tổng thống. Việc thay thế luân phiên người đứng đầu hành pháp có ý nghĩa quan trọng bởi nhiều lý do. Nhìn bề ngoài, giới hạn nhiệm kỳ chỉ hạn chế thời gian cầm quyền của người đứng đầu hành pháp, chứ không hạn chế quyền hành của người đó trong thời gian đương nhiệm. Tuy nhiên, nếu không có giới hạn nhiệm kỳ, người đứng đầu hành pháp thường không cưỡng lại được cám dỗ sử dụng quyền lực của mình để tạo môi trường bảo đảm cho việc tái cử nhiều lần dưới một chế độ cai trị chuyên quyền. Vì vậy, giới hạn nhiệm kỳ có ý nghĩa mấu chốt trong việc ngăn chặn người đứng đầu hành pháp được tái cử với số lần không hạn chế.

2. Phương thức giới hạn nhiệm kỳ

Có hai phương thức giới hạn nhiệm kỳ. Phương thức thứ nhất là hạn chế số nhiệm kỳ liên tiếp mà người đứng đầu hành pháp được phép nắm giữ chức vụ. Thí dụ, Nga và Áo chỉ cho phép Tổng thống giữ chức vụ không quá hai nhiệm kỳ liên tiếp, nhưng không cấm cựu Tổng thống ra tranh cử lại sau khi đã nghỉ một nhiệm kỳ; ở Panama, thời gian nghỉ này được quy định là hai nhiệm kỳ tiếp theo. Phương thức thứ hai là đặt ra hạn chế tuyệt đối về tổng số nhiệm kỳ Tổng thống có thể đảm nhiệm. Một số quốc gia chỉ cho phép một người được giữ chức vụ Tổng thống trong một nhiệm kỳ duy nhất (như Paraguay, Hàn Quốc), đa số các quốc gia còn lại cho phép một người được giữ chức vụ Tổng thống trong hai nhiệm kỳ (như Nam Phi, Thổ Nhĩ Kỳ). Có lẽ trên thế giới, không một quy định hiến pháp nào được sửa đổi, bãi bỏ, giải thích lại một cách thường xuyên như quy định về giới hạn nhiệm kỳ của tổng thống (như ở Algeria, Belarus, Burkina Faso, Bờ biển Ngà, Gabon, Kazakhstan, Namibia, Peru, Sri Lanka, Uganda). Mặc dù về mặt pháp lý, các tổng thống hiếm khi tham gia với tư cách là chủ thể quan trọng trong quá trình sửa đổi hiến pháp, nhưng trên thực tế, nhiều tổng thống đã xoay sở để sắp xếp được việc sửa đổi quy định hiến pháp về giới hạn nhiệm kỳ tổng thống. Để hạn chế tình trạng này, một số nhà soạn thảo hiến pháp đã bổ sung những biện pháp bảo đảm. Ở El Salvador, Honduras và Niger, quy định về nhiệm kỳ của tổng thống trong hiến pháp không thể được thay đổi, và ở Honduras, quân đội thậm chí được trao quyền bảo đảm rằng điều khoản quy định nhiệm kỳ của tổng thống không bị sửa đổi. Hiến pháp Hàn Quốc lại có cách tiếp cận khác: việc sửa đổi Hiến pháp về kéo dài nhiệm kỳ của Tổng thống sẽ không có hiệu lực đối với Tổng thống đương nhiệm tại thời điểm đề xuất sửa đổi đó được đưa ra.

3. Phân bổ quyền hành pháp cho các cấp chính quyền thông qua cơ chế phân cấp

Cơ chế hành pháp tập thể hoặc hành pháp lưỡng đầu tạo điều kiện để phân tản quyền hành pháp cao nhất ở cấp chính quyền trung ương cho hai người trở lên, bằng quy trình ra quyết định chung hoặc phân bổ các quyền hạn khác nhau cho những người khác nhau. Thêm vào đó hoặc thay vào đó, quyền hành pháp cũng có thể được phân tản theo chiều dọc bằng cách phân bổ quyền hành pháp cho các cấp chính quyền. Thiết lập các thực thể hành pháp ở các cấp chính quyền khác nhau (vùng, tỉnh, làng xã v.v…) cũng là một cách để đưa thêm nhiều chủ thể tham gia vào nhánh hành pháp. Bằng việc ủy quyền hay chuyển giao bớt một số quyền hạn cho cấp hành chính/chính quyền thấp hơn, trách nhiệm và quyền lực thực chất được phân tản bớt từ chính quyền trung ương xuống địa phương. Chẳng hạn, Hiến pháp Hoa Kỳ phân bổ phần lớn quyền ban hành luật hình sự cho các đơn vị trực thuộc (các bang). Do đó, thống đốc các bang phải giải quyết các yêu cầu đặc xá, bao gồm cả yêu cầu của những người phạm tội bị áp dụng hình phạt tử hình ở các bang vẫn áp dụng hình phạt này. Tuy pháp luật không công khai tước bỏ quyền quyết định đặc xá của Tổng thống, và Tổng thống vẫn có quyền quyết định đặc xá đối với tội phạm các tội liên quan đến an ninh quốc gia, nhưng việc chuyển giao quyền lực cho các bang đã góp phần phân tản bớt quyền hành của Tổng thống Hoa Kỳ. Các hình thức phân cấp khác nhau có thể có tác động không giống nhau lên nhánh hành pháp. Mức độ phân cấp phụ thuộc vào hai yếu tố: thứ nhất, hiến pháp quy định loại quyền hạn nào được chuyển giao xuống cho các cấp hành chính/chính quyền cấp dưới, và thứ hai, cơ quan hành pháp ở trung ương giữ lại quyền giám sát ở mức độ nào. Các quyền hạn hành pháp được chuyển giao càng thuộc loại quan trọng như luật hình sự hoặc quyền lực của cảnh sát thì mức độ phân cấp càng cao. Mức độ phân cấp ở các quốc gia trên thế giới có thể được minh họa bởi một trục biến thiên với hai đầu, đi từ mức tập trung hóa cao độ đến mức phi tập trung hóa cao. Để đo lường chính xác hơn mức độ phân cấp, cần đánh giá ba yếu tố cơ bản của phân cấp: phân cấp về hành chính, phân cấp về chính trị, và phân cấp về tài chính. Phân cấp về hành chính liên quan đến mức độ tự chủ mà các thực thể chính quyền không thuộc cấp trung ương có được trong mối tương quan so sánh với chính quyền trung ương. Phân cấp về chính trị liên quan đến mức độ chính quyền trung ương cho phép các đơn vị chính quyền cấp dưới thực hiện các chức năng quản trị mang tính chính trị, ví dụ như chức năng đại diện. Phân cấp về tài chính liên quan đến mức độ chuyển giao trách nhiệm về tài chính từ chính quyền trung ương cho các đơn vị chính quyền cấp dưới. Ba yếu tố này của phân cấp sẽ được trình bày kỹ hơn ở Chương 7, mục 3.2.1. Mặc dù việc phân biệt ba yếu tố nói trên giúp cho việc đo lường mức độ phân cấp, một cơ chế phân cấp hiệu quả đòi hỏi sự phối hợp của cả ba yếu tố. Phân cấp sẽ chỉ được thực hiện ở mức độ hời hợt nếu, ví dụ, phân cấp về hành chính và về tài chính không hỗ trợ cho phân cấp về chính trị và không thực hiện cùng với phân cấp về chính trị.

4. Cơ chế kiểm soát bằng thiết chế đối với nhánh hành pháp

Một cách thức khác để kiểm soát quyền hành pháp là thiết kế hệ thống kiểm soát và phụ thuộc vào các nhánh chính quyền khác. Như đã phân tích ở phần đầu của chương này, hai mô hình tổ chức nhà nước đặc biệt phù hợp với việc kiểm soát quyền hành pháp là mô hình nghị viện và cơ chế hành pháp lưỡng đầu trong mô hình tổng thống bán phần. Nhằm duy trì quyền lực chính trị trong cả hai mô hình này, nhánh hành pháp không thể tách biệt với nhánh lập pháp. Trong mô hình nghị viện, quyền lực của hành pháp phái sinh từ nghị viện, và có thể bị nghị viện bãi nhiệm bằng cơ chế bỏ phiếu bất tín nhiệm. Các cơ chế này tạo nên một mối quan hệ thứ bậc trên dưới giữa các nhánh của chính quyền theo hướng có lợi cho nhánh lập pháp. Quyền lực của hành pháp thậm chí có thể bị kiểm soát chặt chẽ hơn nữa nếu nghị viện có ảnh hưởng trực tiếp đến việc thành lập Nội các. Cơ chế hành pháp lưỡng đầu trong mô hình tổng thống bán phần chia nhánh hành pháp thành hai thiết chế chính thống độc lập và riêng rẽ theo quy định của hiến pháp: Thủ tướng – người đứng đầu chính phủ - được bầu gián tiếp và chịu trách nhiệm trước cơ quan lập pháp theo cơ chế bỏ phiếu bất tín nhiệm, và Tổng thống – nguyên thủ quốc gia – được dân bầu trực tiếp. Mức độ cân bằng quyền lực giữa nhánh hành pháp và lập pháp ở mỗi quốc gia có thể có sự khác biệt lớn. Bốn yếu tố có thể giúp đánh giá mức độ kiểm soát lẫn nhau giữa quyền hành pháp và lập pháp là: (a) quyền bổ nhiệm/lựa chọn/cách chức người đứng đầu chính phủ (Thủ tướng) trong cơ chế hành pháp lưỡng đầu; (b) sự chi phối đối với Nội các; (c) sự tồn tại của cơ chế bỏ phiếu bất tín nhiệm/khiển trách (censure) đối với người đứng đầu chính phủ; (d) khả năng giải tán nghị viện.

5. Quyền bổ nhiệm/lựa chọn/cách chức người đứng đầu chính phủ (Thủ tướng)

Nhiều bản hiến pháp đi theo cơ chế hành pháp lưỡng đầu đều quy định Tổng thống có quyền lựa chọn Thủ tướng (ví dụ, Hiến pháp Pháp, Mông Cổ, Mozambique, Namibia, Peru, Ba Lan, Nga, Senegal). Ở một số quốc gia, quyền hạn này của Tổng thống phần nào bị hạn chế bởi quy định của hiến pháp: Tổng thống phải “tham khảo ý kiến của các đảng có đại diện trong Quốc hội và cân nhắc một cách hợp lý kết quả tổng tuyển cử” (Bồ Đào Nha).83 Thông thường, quyền bãi nhiệm Thủ tướng là đặc quyền nghị viện với đa số phiếu tán thành (ví dụ như Pháp, Bồ Đào Nha, Senegal). Do đó, Tổng thống không thể bảo đảm rằng người mà Tổng thống lựa chọn có thể giữ được chức Thủ tướng. Sự lựa chọn của Tổng thống bị giới hạn ở chỗ Tổng thống phải lựa chọn người mà Tổng thống kỳ vọng rằng sẽ giành được sự ủng hộ (hay ít nhất là sự ngầm ưng thuận) của nghị viện. Ngoài ra, một khi Thủ tướng đã được lựa chọn, Thủ tướng không còn chịu sự chi phối và kiểm soát của Tổng thống nữa, mà chịu sự kiểm soát của nghị viện và do đó có xu hướng đưa ra các chính sách phù hợp với đường lối của nghị viện. Một số hiến pháp tìm cách tránh xu hướng này và tăng cường quyền lực của Tổng thống bằng cách trao cho Tổng thống quyền cách chức Thủ tướng (ví dụ Mozambique, Namibia, Peru, Nga). Vì vậy, Thủ tướng bị “kẹp ở giữa” và phụ thuộc vào cả Tổng thống và nghị viện cũng như chiến lược chính trị của hai thiết chế này. Phương thức lựa chọn Thủ tướng ở các quốc gia theo mô hình nghị viện cũng có sự khác nhau, mặc dù xét cho cùng, việc lựa chọn Thủ tướng đều phụ thuộc vào ý chí của nghị viện. Ở một số quốc gia, việc lựa chọn Thủ tướng hoàn toàn thuộc quyền của nghị viện. Chẳng hạn, ở Thụy Điển, Chủ tịch nghị viện bổ nhiệm Thủ tướng. Ở các quốc gia khác, Thủ tướng do Tổng thống bổ nhiệm, nhưng nghị viện có thể lựa chọn một người khác nếu ứng cử viên do Tổng thống lựa chọn không được đa số tuyệt đối trong nghị viện bỏ phiếu thông qua (ví dụ ở Đức). Tổng thống sau đó buộc phải bổ nhiệm người do nghị viện lựa chọn. Song hiến pháp một số quốc gia quy định Tổng thống buộc phải bổ nhiệm Thủ tướng thuộc đảng chiếm được nhiều ghế nhất trong cuộc bầu cử nghị viện (Hy Lạp). Hiến pháp một số quốc gia khác quy định nguyên thủ quốc gia phải bổ nhiệm người do nghị viện lựa chọn, và thậm chí có hiến pháp còn quy định người do nghị viện lựa chọn sẽ mặc nhiên trở thành Thủ tướng nếu Tổng thống không bổ nhiệm người đó sau một khoảng thời gian nhất định (Ethiopia).

Luật Minh Khuê ( sưu tầm và biên tập )