- 1. Khái quát về khiếu nại hành chính ở Nhật Bản
- 2. Cơ chế kiểm soát bằng con đường giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính
- 3. Cơ chế kiểm soát bằng con đường giải quyết vụ án hành chính tại tòa án có thẩm quyền
- 4. Kinh nghiệm và mô hình giải quyết khiếu nại của thanh tra thành phố KAWASAKI
- 5. Kinh nghiệm tiếp công dân và giải quyết khiếu nại tại thành phố OSAKA
1. Khái quát về khiếu nại hành chính ở Nhật Bản
Ở Nhật Bản, công dân có quyền khiếu nại bất cứ hành vi và quyết định nào của nhà nước kể cả các văn bản qui phạm pháp luật, các chính sách của nhà nước nếu như họ cho rằng những hoạt động đó ảnh hưởng bất lợi đến quyền và lợi ích của họ. Hệ thống các cơ quan tiếp nhận và giải quyết khiếu nại hành chính của Nhật Bản được tổ chức thực sự đầy đủ, toàn diện và linh hoạt ở cả hệ thống hành pháp, tư pháp và lập pháp đảm bảo bất cứ một khiếu nại nào của người dân cũng được xem xét thấu đáo và thoả đáng. Hiến pháp của Nhật Bản cho phép người dân có quyền biểu thị chính kiến của mình bằng phương pháp trưng cầu dân ý về mọi lĩnh vực và đặc biệt là về sự tồn tại của chính quyền. Nhật Bản theo chế độ tam quyền phân lập và thực hiện sự phân cấp mạnh mẽ cho chính quyền địa phương. Các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp thực hiện nguyên tắc pháp quyền là phân quyền mạnh mẽ và có sự kiềm chế, kiểm soát trong việc thực hiện quyền lực nhà nước. Thủ tướng có quyền bổ nhiệm chánh án tòa án tối cao nhưng đồng thời tòa án cũng độc lập và có quyền xem xét những hành vi vi phạm pháp luật của Thủ tướng.
Chánh án có quyền xem xét các đạo luật được ban hành nếu vi hiến và có thể ra quyết định hủy bỏ một đạo luật của quốc hội. Quốc hội có quyền bỏ phiếu bất tín nhiệm Thủ tướng và nội các nhưng đồng thời Thủ tướng cũng có quyền giải tán nghị viện. Thủ tướng bổ nhiệm bộ trưởng và không cần có sự chấp thuận của nghị viện. Các nghị sĩ làm việc theo chế độ chuyên nghiệp và không kiêm nhiệm. Mỗi chính quyền địa phương có chế độ độc lập với chính quyền trung ương. Thị trưởng do nhân dân bầu ra và cũng có thể bị miễn nhiệm nếu có chữ ký của một phần ba số dân và có sự xác nhận chữ ký đúng của ủy ban bầu cử địa phương thì phải tổ chức bầu cử lại và nếu bị hơn một nửa dân số không tán thành thì phải giải tán chính quyền để thành lập lại. Như vậy, người dân có quyền trực tiếp quyết định vận mệnh của chính quyền. Chính vì vậy, hầu hết các khiếu nại của người dân đều được giải quyết nhanh chóng và thỏa đáng. Hệ thống các cơ quan giải quyết khiếu nại tùy theo từng địa phương có thể thành lập ra cơ quan thanh tra (Ombudsman). Có khoảng 32 địa phương thành lập ra cơ quan thanh tra để tiếp nhận và giải quyết các khiếu nại của địa phương.
2. Cơ chế kiểm soát bằng con đường giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính
Trước hết, khiếu nại hành chính luôn được giải quyết bởi cơ quan hành chính cấp trên. Luật khiếu nại hành chính quy định 3 hình thức khiếu nại là: Yêu cầu điều tra lại vụ việc (Investigation Demand); phản đối quyết định hay hành vi (Objection); tiếp tục điều tra lại vụ việc sau khi đã được giải quyết (Reinvestigation Demand). Tất cả các khiếu nại sẽ được gửi trực tiếp tới cơ quan hành chính cấp trên, trừ trường hợp không có cơ quan cấp trên của cơ quan đã ra quyết định hoặc là các quyết định của bộ trưởng bị khiếu nại.
Như vậy, theo Luật khiếu nại hành chính, cơ quan đã ra quyết định thì không có thẩm quyền tự mình giải quyết mà là thường là cơ quan cấp trên xem xét một cách khách quan các quyết định bị khiếu nại có hợp pháp hay hợp lí hay không.
Thứ hai, ở cấp trung ương hay địa phương tồn tại các cơ quan chuyên môn như hội đồng giải quyết khiếu nại về thuế quốc gia; hội đồng giải quyết khiếu nại về bảo hiểm xã hội; ủy ban thương mại công bằng… hay như cơ quan thanh tra ở một vài địa phương được trao quyền xem xét giải quyết các lĩnh vực nhất định nhằm đảm bảo tính công bằng và khắc phục nhanh chóng hơn những thiệt hại gây ra bởi cơ quan công quyền so với việc kiện tụng được giải quyết tại toà án.
Cuối cùng, đó là khả năng giải quyết vụ việc khiếu nại của cơ quan hành chính. Cơ quan giải quyết khiếu nại ngay sau khi thụ lí có quyền yêu cầu người khiếu nại và cơ quan, công chức hành chính liên quan cung cấp những chứng cứ viết hoặc những tài liệu khác (có thể là chứng cứ miệng được ghi âm) để làm sáng tỏ vụ án. Cơ quan khiếu nại sau khi nhận đơn sẽ gửi bản photo hoặc băng ghi âm tới cơ quan bị khiếu nại và yêu cầu cung cấp văn bản giải thích trong thời hạn hợp lí. Trong trường hợp cơ quan bị kiện cố tình trì hoãn việc đưa ra văn bản giải thích, cơ quan giải quyết khiếu nại sẽ tiếp tục ra quyết định mới buộc cơ quan này phải thực hiện. Luật khiếu nại quy định rõ: “Người khiếu nại không được cản trở hiệu lực thi hành của quyết định bị khiếu nại, quá trình tiếp diễn của các hành vi bị kiện”.
Cơ quan giải quyết khiếu nại khi ra quyết định giải quyết vụ việc được quyền hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định bị khiếu nại, thay quyết định trên bằng quyết định khác hoặc yêu cầu cơ quan bị khiếu nại ra quyết định mới đồng thời tuyên bố hiệu lực thi hành. Trong trường hợp nếu quyết định mới được đưa ra gây cho người khiếu nại ở thế bất lợi hơn hoặc là trong trường hợp quyết định bị khiếu nại bất hợp pháp hoặc không hợp lí nhưng việc hủy bỏ có thể tạo ra những thiệt hại lớn cho lợi ích công thì cơ quan giải quyết khiếu nại căn cứ vào mức độ thiệt hại, có thể bãi bỏ yêu cầu của người khiếu nại nhưng phải ra quyết định tuyên bố là quyết định bị khiếu nại đó là bất hợp pháp hoặc không hợp lí.
3. Cơ chế kiểm soát bằng con đường giải quyết vụ án hành chính tại tòa án có thẩm quyền
Nghiên cứu về cơ chế kiểm soát quyết định hành chính bằng con đường tòa án, một số điểm cần lưu ý sau đây:
Một là, thủ tục tiền tố tụng không phải là giai đoạn bắt buộc. Trước khi Luật kiện tụng hành chính năm 1962 được ban hành, thủ tục tiền tố tụng được xem là yêu cầu bắt buộc, theo đó các bên có liên quan phải khiếu nại tới cơ quan hành chính trước khi khởi kiện vụ án tại tòa án có thẩm quyền. Luật kiện tụng hành chính năm 1962 đã bãi bỏ quy định này và cho phép người dân được kiện thẳng ra tòa. Tuy nhiên, nếu trong trường hợp có văn bản luật nào đó quy định bắt buộc phải khiếu nại tới cơ quan hành chính cấp trên thì không được khởi kiện trực tiếp ra toà. Luật kiện tụng hành chính năm 1962 cũng tạo điều kiện cho người khởi kiện được quyền kiện ra tòa mà không bắt buộc phải có quyết định giải quyết khiếu nại, ví dụ, nếu như quyết định giải quyết khiếu nại không được ban hành sau 3 tháng kể từ khi có khiếu nại; hoặc trường hợp cấp thiết để tránh thiệt hại nguy hiểm có thể xảy ra hoặc có lí do chính đáng không nhận được quyết định thì đương sự có quyền kiện ra toà có thẩm quyền giải quyết.
Hai là, thẩm quyền không giới hạn của tòa án đối với việc phán quyết các quyết định hành chính. Tất cả các tòa án của Nhật Bản hiện nay được quyền giải quyết các kiện tụng hành chính mà không giới hạn thẩm quyền, thay cho chỉ có một tòa án hành chính ở Tokyo với thẩm quyền giới hạn trong giai đoạn Minh Trị trước Đại chiến thế giới lần thứ II.
Ba là, việc phân định thẩm quyền của tòa giải quyết kiện tụng hành chính. Hệ thống tòa án hiện tại của Nhật không phân chia theo cấp lãnh thổ hành chính mà được phân chia theo tính chất vụ việc và cấp xét xử. Điều 12 Luật kiện tụng hành chính năm 1962 quy định toà án có thẩm quyền giải quyết là “Toà án nơi mà cơ quan hành chính bị kiện có trụ sở, nơi tồn tại bất động sản hoặc cơ quan hành chính bị kiện phải ở vị trí thấp hơn”. Quy định này nhằm để tránh sự chi phối bởi thẩm quyền quản lí địa phương của cơ quan hành chính đối với toà án đang thực hiện việc xét xử. Toà phúc thẩm ở 8 thành phố lớn có thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện đối với quyết định của một số cơ quan hành chính đặc biệt ở trung ương như Cục sáng chế, Uỷ ban thương mại công bằng, Hội đồng hàng hải…
Bốn là, quan điểm bảo vệ lợi ích công và tính hiệu quả của hành chính. Theo Luật kiện tụng hành chính năm 1962, hiệu lực pháp lí và việc thi hành quyết định hành chính về nguyên tắc không thể bị trì hoãn bởi kiện tụng. Xuất phát từ quan điểm bảo vệ lợi ích công, tính chủ động và hiệu quả của hoạt động quản lí hành chính, việc quy định như vậy nhằm ngăn ngừa cho các quyết định hành chính không bị trì hoãn thi hành bởi sự lạm quyền của người khởi kiện. Điều 30 quy định rằng với việc tôn trọng quyền tự định đoạt của cơ quan, công chức hành chính, trừ khi nó vượt quá thẩm quyền hoặc có sự lạm dụng công quyền gây thiệt hại, tòa án không được can thiệp vào hoạt động quản lí hành chính. Thêm vào đó, Điều 31 có tên là “Phán quyết tùy hoàn cảnh” (circumstantial judgment) quy định trong trường hợp quyết định hành chính rõ ràng là trái pháp luật nhưng sự hủy bỏ nó có thể làm ảnh hưởng đến lợi ích công, tòa án có quyền bác bỏ việc khiếu kiện mặc dầu phải tuyên bố tính bất hợp pháp của quyết định bị khiếu kiện trong nội dung của bản án.
Năm là, về thẩm quyền xem xét tính hợp hiến của văn bản quy phạm. Hiến pháp hiện hành quy định Tòa án tối cao có thẩm quyền cao nhất xem xét tất cả các luật, nghị định, quyết định ban hành bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền mà trái với hiến pháp và pháp luật. Như vậy, Nhật Bản thừa nhận việc xem xét tính hợp pháp và hợp hiến của các văn bản quy phạm. Tuy nhiên, trong thực tế, việc khởi kiện quyết định quy phạm chưa được quy định rõ trong Luật kiện tụng hành chính năm 1962, nó vẫn đang là vấn đề tranh cãi vì có quan điểm cho rằng các văn bản luật nói chung không phải là đối tượng của tài phán. Tuy nhiên, nội dung của một vài văn bản quy phạm dưới luật như thông tư, quyết định hành chính có thể được phán xét tính hợp pháp hoặc hợp hiến nếu xâm hại trực tiếp đến quyền lợi và nghĩa vụ của công dân, ví dụ, vụ kiện yêu cầu hủy bỏ thông tư liên quan đến việc xây dựng nghĩa trang và chôn cất... Nói tóm lại, theo luật của Nhật Bản thì Toà án tối cao là cơ quan cao nhất có quyền phán quyết tính hợp hiến của đạo luật hoặc các văn bản quy phạm pháp luật khác. Ví dụ, trong vụ án hình sự hay dân sự cụ thể, nếu toà án cấp quận phát hiện có văn bản pháp luật nào đó vi hiến thì công tố viên sẽ kháng nghị lên Toà án tối cao để xem xét giải quyết.
Sáu là, quyền thay đổi vụ kiện sang kiện nhà nước hoặc các chủ thể lợi ích công. Theo Điều 21 Luật kiện tụng hành chính năm 1962, tòa án theo đơn kiện của người khởi kiện có thể cho phép họ thay đổi yêu cầu sang kiện nhà nước hoặc cơ quan công quyền có liên quan đến vụ việc đang giải quyết không cần thiết phải mở vụ án mới. Ở Nhật, các vụ kiện mà trong đó một bên đương sự yêu cầu nhà nước hoặc chính quyền địa phương bồi thường nếu gây ra những thiệt hại nhất định dựa theo quy định của Luật bồi thường nhà nước, Luật kiện tụng hành chính năm 1962 cũng như Luật tố tụng dân sự và nó cũng được xem như là vụ kiện dân sự.
4. Kinh nghiệm và mô hình giải quyết khiếu nại của thanh tra thành phố KAWASAKI
Cơ quan làm nhiệm vụ giải quyết khiếu nại tại thành phố KAWASAKI được gọi là Ombudsman có nghĩa là cơ quan thanh tra. Người đứng đầu cơ quan này do thị trưởng bổ nhiệm theo chế độ giới thiệu, tranh cử và được Hội đồng nhân dân thành phố phê chuẩn. Cơ quan gồm 9 người trong đó có 4 người trực tiếp làm nhiệm vụ chuyên môn, mỗi năm giải quyết khoảng 100 vụ việc với lượng dân số của thành phố khoảng 1,5 triệu người. Khi nhận được đơn khiếu nại của người dân thì các thanh tra viên nghiên cứu và thụ lý. Việc thụ lý đơn cũng phải có điều kiện đó là không nhận đơn khiếu nại trong các trường hợp sau: Khiếu nại liên quan đến các quyết định của tòa án; khiếu nại thuộc bí mật đời tư; khiếu nại liên quan đến thanh tra viên và khiếu nại đã được giải quyết. Trình tự giải quyết khiếu nại diễn ra tùy theo từng vụ việc. Đối với những vụ việc đơn giản thì thanh tra viên có thể xuống nơi có khiếu nại để nghe và xem xét cụ thể về vụ việc hoặc có thể mời đối tượng khiếu nại đến cơ quan để trực tiếp đối chất, có thể cùng với người khiếu nại và người bị khiếu nại cùng đối chất để tìm ra sự thật. Nhiệm vụ chính của thanh tra là tìm ra sự thật và đứng về phía người dân để bảo vệ. Do đó, thanh tra viên phải thu thập tài liệu, nghiên cứu và tìm ra sự hợp lý, đúng sai để có biện pháp giải quyết. Trong trường hợp mà người khiếu nại không đồng ý với việc giải quyết của người bị khiếu nại thì có thể hướng dẫn họ ra tòa, ngược lại nếu người bị khiếu nại mà sai nhưng không sửa theo quyết định của thanh tra thì có thể được báo cáo cấp trên để có biện pháp xử lý. Tuy nhiên, trong thực tiễn, chưa có trường hợp nào như vậy xảy ra.
5. Kinh nghiệm tiếp công dân và giải quyết khiếu nại tại thành phố OSAKA
Văn phòng đại diện của Cục đánh giá hành chính tại vùng Kinki và thành phố OSAKA có nhiệm vụ trực tiếp tiếp nhận đơn khiếu nại của người dân sau đó yêu cầu, kiến nghị với các cơ quan hành chính xử lý. Ngoài ra, Văn phòng đại diện còn thực hiện việc đánh giá hoạt động của các cơ quan hành chính địa phương khi có kế hoạch đánh giá từ phía Bộ Nội vụ và Truyền Thông. Tổng số cán bộ của văn phòng này khoảng 120 người. Ngoài ra, tính cả số cán bộ tư vấn tự nguyện là khoảng 650 người. Như các văn phòng đại diện ở các nơi khác, văn phòng có nhiệm vụ tiếp nhận các khiếu nại và một phần giải quyết còn lại chuyển cho các cơ quan hành chính giải quyết. Thực tế, một năm, Văn phòng giải quyết chừng khoảng trên 800 vụ, chiếm hơn 7% tổng số các vụ phải giải quyết, các vụ còn lại là do các bộ phận tư vấn tự nguyện và trung tâm cứu trợ hành chính thụ lý. Những vụ việc mà văn phòng giải quyết liên quan đến các vấn đề quyền lợi của người dân như chế độ bảo hiểm, các bảo đảm về môi trường, điều kiện sinh hoạt… Thông thường, khi có khiếu nại của người dân thì văn phòng có công văn yêu cầu các cơ quan hành chính phải xem xét giải quyết và báo cáo bằng văn bản trả lời kết quả. Cũng có trường hợp phức tạp hoặc cần thiết phải trực tiếp xuống cơ quan bị khiếu nại, Văn phòng sẽ cử nhân viên xuống làm việc và yêu cầu các cơ quan đó phải nghiên cứu để giải quyết. Nếu các cơ quan đó không thể giải quyết thì phải nêu lý do và lộ trình giải quyết. Văn phòng có trách nhiệm theo dõi và trả lời cho người khiếu nại biết.
Về chức năng đánh giá hành chính được thực hiện bằng các điều tra và phiếu hỏi, có hai cách để tiến hành công việc, một là căn cứ vào kế hoạch của Bộ Nội vụ và Truyền thông, văn phòng sẽ tiến hành thanh tra theo các yêu cầu được nêu trong kế hoạch như thăm dò bằng phiếu, trực tiếp xuống xem xét các nhiệm vụ của các cơ quan đó; hai là thông qua thông tin trên trang web của các cơ quan mà nghiên cứu để tìm những lĩnh vực có những bất cập hoặc sai sót để kiểm tra và báo cáo lên Bộ. Hàng năm, Bộ Nội vụ và Truyền thông thường có các đợt đánh giá hành chính theo chuyên đề. Căn cứ vào đó, các văn phòng tiến hành đánh giá theo yêu cầu của Bộ Nội vụ và Truyền thông và báo cáo kết quả về Bộ.
Tóm lại, khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính tại Nhật Bản được thực hiện một cách chủ động và khoa học đảm bảo mọi khiếu nại của người dân đều được tiếp nhận và giải quyết một cách thoả đáng. Hệ thống tiếp nhận và giải quyết khiếu nại rất đa dạng, thuận tiện cho người dân và được tổ chức một cách phổ biến, đầy đủ ở tất cả các ngành, lĩnh vực. Mặt khác, việc xem xét giải quyết các khiếu nại là một kênh để các cơ quan chức năng đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm vụ của các cơ quan hành chính cũng làm tăng thêm hiệu quả giải quyết. Một khía cạnh nữa là các khiếu nại hầu như được xử lý triệt để ngay từ cấp dưới, không có việc đùn đẩy và nếu khiếu nại không giải quyết được thì ra toà hành chính.
Bài viết tham khảo:
1. Một số kinh nghiệm về khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính tại Nhật Bản - TS. Nguyễn Quốc Hiệp - Viện trưởng Viện Khoa học Thanh tra;
2. Kinh nghiệm của Nhật Bản về cơ chế kiểm soát việc ban hành quyết định hành chính - Theo Trang tin điện tử về Cải cách hành chính Nhà nước.
