1. Khái niệm pháp chế

Pháp chế là thể chế pháp luật được xác lập trong toàn bộ đời sống xã hội từ trong tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước đến các thiết chế, quan hệ xã hội, hoạt động, sinh hoạt của mọi chủ thể pháp luật trên tất các các lĩnh vực của đời sống xã hội.

Công tác pháp chế được hiểu là hoạt động của các cơ quan Nhà nước, các tổ chức, cá nhân trong xã hội thực hiện một hoặc nhiều công việc cụ thể nhằm thực thi pháp luật, đưa pháp luật đi vào cuộc sống.

2. Vấn đề pháp chế qua các bản Hiến pháp

Hiến pháp năm 1959 chưa sử dụng khái niệm pháp chế, nhưng có quy định thể hiện tinh thần pháp chế: “Tất cả các nhân viên cơ quan nhà nước đều phải trung thành với chế độ dân chủ nhân dân, tuân theo Hiến pháp và pháp luật, hết lòng hết sức phục vụ nhân dân” (Điều 6). Hiến pháp năm 1980 đã quy định và sử dung thuật ngữ này: “Nhà nước quản lý xã hội theo pháp luật và không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa” (Điều 12). Hiến pháp năm 1992 tiếp tục sử dụng và bổ sung, làm rõ hơn nội hàm thuật ngữ “pháp chế”. 

Đến Hiến pháp năm 2013, “pháp chế” không còn được quy định cụ thể. Chỉ có thể thấy được tinh thần nguyên tắc pháp chế qua các quy định như: Khoản 1 Điều 8 quy định: “Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật...”. Sự thay đổi này đã làm cho không ít người cho rằng khái niệm, quan niệm về “pháp chế” đã lỗi thời, đã được thay thế bởi khái niệm, quan niệm về pháp quyền cũng như nhà nước pháp quyền. Để hiểu rõ về vấn đề, phân tích dưới đây sẽ cho thấy rõ hơn:

Đầu những năm 1980, trong hệ thống lý luận về nhà nước XHCN không đề cập khái niệm nhà nước pháp quyền, bởi khi đó nhà nước pháp quyền còn được xem là lý luận tư sản. Nhưng từ Đổi mới (năm 1986) đến nay, Đảng và Nhà nước ta đã xác nhận giá trị phổ quát của lý luận về nhà nước pháp quyền; thể hiện qua những thay đổi quan trọng trong Hiến pháp năm 1992 và Hiến pháp năm 2013. Điều 2 Hiến pháp năm 1992 quy định: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân…”, tuy nhiên thuật ngữ “nhà nước pháp quyền” vẫn chưa được đưa vào Hiến pháp. Đến Nghị quyết số 51/2001/QH10 sửa đổi, bổ sung quy định Điều 2 của Hiến pháp 1992 mới nêu rõ: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân…”. 

Kế thừa Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi), Hiến pháp năm 2013 tiếp tục khẳng định: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân”. Với các quy định như trên, xét trong tương quan với quy định về pháp chế có thể thấy: nếu trong Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi) cả nhà nước pháp quyền và pháp chế cùng được ghi nhận thì đến Hiến pháp năm 2013, chỉ còn ghi nhận về nhà nước pháp quyền, không còn quy định trực tiếp về pháp chế. Điều này là cơ sở cho nhận thức về sự mất đi khái niệm, quan niệm về pháp chế như đã nói ở trên. Nhưng, sự mất đi hai chữ “pháp chế” và sự ghi nhận chính thức khái niệm, quan niệm về nhà nước pháp quyền trong Hiến pháp chưa thể xem là cơ sở để khẳng định không có pháp chế. 

Cho đến nay, không có dấu hiệu chính thức, chính thống nào về sự xóa bỏ hay “tự tiêu vong” khái niệm, quan niệm về “pháp chế”. Pháp chế tồn tại hay không là do nội hàm của nó quyết định, chứ không phụ thuộc vào suy diễn chủ quan. Vì vậy, dù không còn hai chữ “pháp chế”, song tinh thần của nguyên tắc pháp chế vẫn được thể hiện trong Hiến pháp năm 2013. Hiện nay, pháp chế vẫn là nội dung quan trọng trong đào tạo nhân lực pháp luật ở nước ta, cụ thể là trong môn học và giáo trình “Lý luận chung về nhà nước và pháp luật”. 

Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng tiếp tục đặt ra vấn đề pháp chế, thể hiện ở một trong những định hướng lớn để phát triển đất nước giai đoạn 2021-2030 được xác định là “tiếp tục nắm vững và xử lý tốt các quan hệ lớn”, trong đó nêu rõ mối quan hệ: “giữa Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý và nhân dân làm chủ; giữa thực hành dân chủ và tăng cường pháp chế, bảo đảm kỷ cương xã hội”.

>> Xem thêm:  Quyền công dân là gì ? Quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân theo luật hiến pháp

3. Đặc chưng của vấn đề pháp chế

Về lý thuyết, sự hiện diện của khái niệm pháp chế, phạm trù pháp chế trong đời sống chính trị - pháp lý của xã hội thể hiện ở hệ thống các khái niệm, các mối liên hệ giữa các khái niệm đặc thù phản ánh các thuộc tính và các mối quan hệ chung, cơ bản của pháp chế. Điều này được thể hiện ở những nét chủ yếu sau:

Thứ nhất, về nội hàm, pháp chế được hiểu một cách phổ biến chỉ sự tuân thủ pháp luật nói chung đối với mỗi lĩnh vực, các hoạt động. Với pháp luật, nó không chỉ ra nội dung, hình thức của pháp luật và văn bản pháp luật phải như thế nào; nhưng đòi hỏi khi ban hành pháp luật, văn bản pháp luật được ban hành phải tuân thủ pháp luật. C.Mác và Ph.Ăngghen từng đề cập “pháp chế là sự tuân thủ luật của những người tham gia các quan hệ xã hội”. Trong thực tế, có cách hiểu sai hoặc mơ hồ, khi xem pháp chế không có liên quan gì với việc ban hành pháp luật. Do đó, có thể đưa ra khái niệm: Pháp chế là chế độ hoạt động hợp pháp của các cơ quan nhà nước trong việc thông qua, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật và trong việc chấp hành pháp luật nghiêm chỉnh, chính xác, thống nhất, thường xuyên và bình đẳng của tất cả các cơ quan nhà nước, người có chức vụ, công dân và mọi tổ chức của họ.   

Một hạn chế lớn của các khái niệm pháp chế hiện nay là không chỉ ra được hiệu quả của việc tuân thủ pháp luật. Mặc dù có một số dấu hiệu trong khái niệm pháp chế, ngoài đòi hỏi về chấp hành nghiêm chỉnh pháp luật, còn có các đòi hỏi khác tiệm cận hoặc phần nào thể hiện hiệu quả tuân thủ pháp luật như nêu trên là chính xác, thống nhất, thường xuyên và bình đẳng.

Thứ hai, pháp chế gắn liền với dân chủ. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã chỉ rõ: “Dân là chủ và dân làm chủ”. Quan niệm về dân chủ như vậy là cách hiểu giản dị, không có tính hàn lâm, nhưng có ý nghĩa lý luận và thực tiễn rất sâu sắc. Trong mối quan hệ trực tiếp với việc sử dụng quyền lực nhà nước, dân chủ được thể hiện trong hai hình thức là dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện. Ngoài các hình thức vừa nêu, còn có các hình thức dân chủ rất quan trọng khác gắn với quyền công dân như: quyền được thông tin, quyền tự do báo chí, quyền biểu tình…

Mối quan hệ giữa dân chủ và pháp chế là quan hệ lớn, cơ bản của đời sống chính trị - pháp lý của xã hội được thể hiện trong Văn kiện Đại hội XIII và trong nhiều văn bản khác của Đảng. Đặc biệt là Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) đã chỉ rõ: “Dân chủ xã hội chủ nghĩa là bản chất của chế độ ta, vừa là mục tiêu, vừa là động lực của sự phát triển đất nước… Dân chủ gắn liền với kỷ luật, kỷ cương và phải được thể chế hóa bằng pháp luật, được pháp luật bảo đảm”.

4. Những nội dung cơ bản của pháp chế

Xét về nội dung, pháp chế bao gồm các yêu cầu cơ bản sau:  

- Sự thống nhất của pháp chế. Điều này có nghĩa là pháp luật phải được thực hiện thống nhất ở mỗi cấp, mỗi ngành, mỗi địa phương, mỗi cơ quan, tổ chức, cá nhân. Tính thống nhất của pháp chế nhằm bảo đảm cho các quyết định chung của cả nước, của chính quyền Trung ương được thực hiện thống nhất. 

- Pháp chế bắt buộc chung đối với mọi cá nhân, tổ chức, bởi pháp luật có tính chất bắt buộc thi hành bình đẳng đối với mọi chủ thể, không có ngoại lệ, đặc quyền.

>> Xem thêm:  Nghĩa vụ công dân là gì ? Quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân theo hiến pháp năm 2013

- Tính tối cao của Hiến pháp. Hiến pháp có hiệu lực pháp lý cao nhất, là cơ sở tiên quyết cho các quyết định, hành vi của mọi chủ thể pháp luật.

- Pháp chế gắn chặt với thực tiễn sinh động của cuộc sống. Bảo đảm tính thống nhất trong việc tổ chức thi hành pháp luật phải gắn với đời sống xã hội hết sức đa dạng, phong phú. Vì vậy, đảm bảo pháp chế trong tổ chức thi hành pháp luật là văn bản luật phải được triển khai thực hiện phù hợp với các điều kiện thực tế để vừa đạt được yêu cầu về tính thống nhất, vừa có hiệu quả cao nhất. 

- Bảo đảm và bảo vệ quyền của công dân. Cũng như dân chủ, pháp chế không thể không đặt ra các đòi hỏi về bảo đảm và bảo vệ quyền của công dân, đặc biệt khi dân chủ và nhân quyền đang là dòng chảy chủ đạo chung của sự phát triển mang tính toàn cầu. Ngoài ra, pháp chế còn liên quan đến những vấn đề khác như các biện pháp bảo đảm pháp chế, quan hệ với nhà nước, các đảng phái, tổ chức xã hội... có thể xem đó là nhóm lý luận về pháp chế.     

Để làm rõ hơn khái niệm pháp chế, cần minh định nó với một số khái niệm gần là “kỷ cương” và “kỷ luật” được nêu trong Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) và Nghị quyết Đại hội XIII của Đảng. Kỷ luật nói chung có ở trong các tổ chức khác nhau, nhưng kỷ luật nhà nước là hình thức kỷ luật cao nhất trong xã hội. Nói đến kỷ luật nhà nước là gắn với một tổ chức chính trị đặc biệt, đó là nhà nước. Chủ thể của kỷ luật nhà nước luôn gắn với đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức. Pháp chế khác với kỷ luật nhà nước. Nếu như yêu cầu của pháp chế là chấp hành văn bản quy phạm pháp luật thì chấp hành kỷ luật nhà nước không chỉ là văn bản quy phạm đó mà còn là các quy định của tổ chức, các văn bản cá biệt. Tuy nhiên, pháp chế có quan hệ chặt chẽ với kỷ luật nhà nước, có thể xem kỷ luật nhà nước là một trong trong những cách thức để thực hiện pháp chế.

5. Mối quan hệ giữa pháp chế và nhà nước pháp quyền 

Nhà nước pháp quyền thường được nhắc đến ở khía cạnh thượng tôn pháp luật, hay tính tối cao của pháp luật. Tuy nhiên, nhà nước pháp quyền còn chứa đựng những vấn đề chính trị - xã hội như dân chủ, quyền con người, sử dụng quyền lực nhà nước. Pháp chế được xem xét trong tương quan với đặc trưng có nét tương đồng, nhưng cũng hàm ý về tất cả các yếu tố chính trị - xã hội. Thượng tôn pháp luật là nói đến pháp luật và thực hiện pháp luật thể hiện trong hành vi của con người cũng như các cơ chế tác động của pháp luật đến đời sống xã hội. 

Qua đó có thể thấy pháp chế chỉ là một bộ phận, yếu tố, nguyên tắc, đòi hỏi đối với nhà nước pháp quyền, nhưng chỉ ở khía cạnh liên quan đến việc tuân thủ pháp luật trong hoạt động xây dựng pháp luật và hoạt động thực hiện pháp luật. Nó trực tiếp gắn liền, và là một bộ phận cấu thành đặc trưng về thượng tôn pháp luật của nhà nước pháp quyền. Pháp chế không chỉ là đòi hỏi phải thượng tôn pháp luật trong xây dựng và thực hiện pháp luật, mà còn là việc tạo lập chính sách, tổ chức pháp chế, sử dụng các phương pháp, hình thức thực hiện pháp chế… 

Khi bàn đến mối quan hệ giữa pháp chế với nhà nước pháp quyền, cần xem xét thêm khái niệm hay thuật ngữ liên quan được sử dụng khá phổ biến hiện nay. Trước hết nói đến khái niệm “pháp trị” trong nhà nước pháp quyền, khái niệm pháp trị vẫn được sử dụng. Tuy nhiên, với quan niệm về pháp trị đương đại khác hẳn với quan niệm pháp trị của các pháp gia cổ đại ở Trung Quốc. Theo một cách giải thích khác, pháp trị ngày nay nhằm mô tả bộ phận chủ yếu của nền trật tự xã hội và chính trị (ở Mỹ và các nước tự do dân chủ hiện đại). 

Hiện nay, khái niệm “pháp quyền” cũng đang được đề cập phổ biến. Khái niệm này có thể được sử dụng không nhất thiết phải gắn liền với “nhà nước pháp quyền”. Pháp quyền cũng được xem như một nguyên tắc, cụ thể là Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng đề ra phương hướng, nhiệm vụ:  “Trong tổ chức và hoạt động của Nhà nước, phải thực hiện dân chủ, tuân thủ các nguyên tắc pháp quyền”(10). Chắc chắn không thể đồng nhất pháp quyền với pháp chế, bởi quan niệm pháp chế đã có từ lâu chỉ hàm ý tuân thủ pháp luật. Nếu xem xét cách thức ra đời và mục đích của nhà nước pháp quyền thì cách giải thích có thể chấp nhận; theo đó, xét về ngữ nghĩa, pháp quyền (Rule of law) là từ nói về quan hệ giữa quyền lực và pháp luật. Trong đó, quyền lực phải được thể hiện trong pháp luật và ngược lại, pháp luật phải kiểm soát được quyền lực đó. 

Thực tế cho thấy, hầu như cách hiểu về nguyên tắc pháp quyền đều gắn với bản chất và các đặc trưng của nhà nước pháp quyền. Mặt khác, “nguyên tắc pháp quyền” không phải là những thuật ngữ độc lập, tách rời với quan niệm về “nhà nước pháp quyền”. Nếu đặt riêng như khái niệm độc lập thì có thể làm mất đi cái “gốc” và các giá trị của nhà nước pháp quyền trong đó. Do đó, pháp quyền là thuật ngữ có nghĩa rộng hơn rất nhiều so với pháp chế, không chỉ là vấn đề tuân thủ pháp luật mà còn bao gồm cả hệ thống pháp luật, các vấn đề chính trị - xã hội khác … Tuy “pháp quyền” rộng hơn “pháp chế”, nhưng trong những trường hợp nhất định người ta có thể sử dụng nó thay thế khái niệm “pháp chế”. Vì vậy, cần nhận thức các khái niệm pháp chế, pháp quyền, nguyên tắc pháp quyền trong sự vận động của đời sống xã hội, nội hàm của chúng có thể có những điều chỉnh, thay đổi.

>> Xem thêm:  Bảo vệ tổ quốc là gì ? Quy định của Hiến Pháp Việt Nam về bảo vệ tổ quốc