Đất đai thuộc sở hữu của ai? Công dân có quyền sở hữu đất đai không?

Đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt, là không gian sinh tồn của con người và đồng thời là nguồn lực quan trọng hàng đầu đối với sự phát triển kinh tế – xã hội của mỗi quốc gia. Ở Việt Nam, đất đai không chỉ gắn liền với đời sống của từng cá nhân, hộ gia đình mà còn liên quan trực tiếp đến lợi ích của Nhà nước và toàn xã hội. Chính vì vậy, vấn đề ai là chủ sở hữu đất đai và công dân có quyền sở hữu đất đai hay không luôn là nội dung thu hút sự quan tâm lớn, đồng thời cũng là chủ đề dễ gây nhầm lẫn trong nhận thức và thực tiễn áp dụng pháp luật.

Trong đời sống thường ngày, không ít người cho rằng việc “mua đất”, “đứng tên sổ đỏ” hay “để lại đất cho con cháu” đồng nghĩa với việc cá nhân đó sở hữu đất đai như đối với nhà ở hoặc các loại tài sản khác. Tuy nhiên, cách hiểu này chưa phản ánh đúng bản chất pháp lý của chế độ sở hữu đất đai tại Việt Nam. Trên thực tế, pháp luật đất đai Việt Nam thiết lập một chế độ sở hữu mang tính đặc thù, khác biệt cơ bản so với nhiều quốc gia áp dụng chế độ sở hữu tư nhân về đất đai.

1. Đất đai thuộc sở hữu của ai? Công dân có quyền sở hữu đất đai không? 

Cơ sở pháp lý cao nhất khẳng định chế độ sở hữu đất đai là Điều 53 Hiến pháp năm 2013, cụ thể:

"Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý."    

Hiến pháp năm 2013, đạo luật gốc có hiệu lực pháp lý cao nhất trong hệ thống pháp luật Việt Nam, đã xác lập nguyên tắc hiến định về chế độ sở hữu tại Điều 53. Theo đó, đất đai, cùng với tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý.

Quy định này khẳng định vị thế pháp lý đặc biệt của đất đai: nó không phải là tài sản tư nhân, không thuộc về bất kỳ cá nhân hay tổ chức biệt lập nào, mà là tài sản chung của quốc gia, là lãnh thổ thiêng liêng và nguồn lực phát triển của cả dân tộc. Đây là sự kế thừa và phát triển tư tưởng lập pháp xuyên suốt qua các bản Hiến pháp 1980, 1992 và 2013, phản ánh bản chất của chế độ chính trị tại Việt Nam. 

Điều 12 Luật Đất đai 2024 tiếp tục cụ thể hóa nguyên tắc hiến định này, xác định rõ:

Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất theo quy định của Luật này.

Từ căn cứ trên cho thấy:

Chủ sở hữu thực sự là "Toàn dân". Đây là một khái niệm trừu tượng, bao gồm toàn bộ công dân Việt Nam các thế hệ. Vì "Toàn dân" không phải là một thực thể pháp lý có thể trực tiếp ký kết hợp đồng hay thực hiện hành vi quản lý, nên quyền sở hữu này cần một cơ chế đại diện. Công dân KHÔNG có quyền sở hữu đất đai mà công dân CÓ quyền sử dụng đất (một dạng quyền tài sản đặc biệt).

Đại diện chủ sở hữu là "Nhà nước" (bao gồm Quốc hội, Chính phủ, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp). Nhà nước không sở hữu đất đai theo nghĩa tư hữu của bộ máy cai trị, mà hành động nhân danh nhân dân để quản lý nguồn lực này.

Tại Việt Nam, khái niệm "sở hữu tư nhân về đất đai" không tồn tại trong văn bản pháp luật. Mọi giao dịch trên thị trường bất động sản thực chất là giao dịch về "Quyền sử dụng đất" (QSDĐ), không phải giao dịch chuyển giao quyền sở hữu đất đai.

2. Sở hữu toàn dân về đất đai là gì? 

Khái niệm "Sở hữu toàn dân" tại Việt Nam chịu ảnh hưởng sâu sắc từ lý luận Mác - Lênin về tư liệu sản xuất và đặc thù lịch sử đấu tranh giải phóng dân tộc. Đất đai được coi là tư liệu sản xuất chủ yếu, đặc biệt, không do lao động của riêng ai tạo ra mà là thành quả gìn giữ của cả cộng đồng dân tộc qua hàng nghìn năm. Do đó, việc tư nhân hóa đất đai bị xem là có thể dẫn đến sự bất bình đẳng trong tiếp cận nguồn lực và nguy cơ đầu cơ tích tụ ruộng đất.   

Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 16/6/2022 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách đất đai đã tái khẳng định quan điểm xuyên suốt: "Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý". Đây là định hướng chính trị then chốt, chi phối toàn bộ quá trình xây dựng Luật Đất đai 2024, nhằm giải quyết hài hòa mối quan hệ giữa Nhà nước, thị trường và xã hội.

Mối quan hệ giữa "Toàn dân" và "Nhà nước" trong sở hữu đất đai là mối quan hệ ủy quyền đương nhiên và mang tính hiến định.

• Tính chất của sự ủy quyền: Toàn dân không thể cùng lúc 100 triệu người đứng ra quyết định một mảnh đất được dùng làm đường hay làm nhà ở. Do đó, Nhà nước được trao quyền "thống nhất quản lý" để đảm bảo đất đai được sử dụng theo quy hoạch, kế hoạch chung, phục vụ lợi ích công cộng và an ninh quốc phòng.
• Sự phân cấp quản lý: Điểm mới của Luật Đất đai 2024 là sự phân cấp mạnh mẽ hơn thẩm quyền cho chính quyền địa phương. Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về đất đai trên phạm vi cả nước; Ủy ban nhân dân các cấp thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai tại địa phương theo thẩm quyền luật định. Điều này giúp việc quản lý sát với thực tế hơn, giảm thiểu cơ chế "xin - cho" tập trung quan liêu.

3. Nhà nước có những quyền gì với tư cách đại diện chủ sở hữu?

Với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân, Luật Đất đai 2024 trao cho Nhà nước những quyền năng tối thượng mang tính quyết định đối với nguồn lực đất đai.

3.1. Quyền quyết định quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất

Đây là quyền năng quan trọng nhất, thể hiện vai trò kiến tạo phát triển của Nhà nước. Nhà nước quyết định mục đích sử dụng của từng loại đất (đất ở, đất nông nghiệp, đất thương mại dịch vụ...) thông qua hệ thống quy hoạch sử dụng đất quốc gia, cấp tỉnh và cấp huyện.

Người dân buộc phải sử dụng đất đúng mục đích đã được quy hoạch. Việc tự ý xây dựng nhà ở trên đất nông nghiệp hay chuyển đổi mục đích sử dụng đất mà không có sự cho phép của cơ quan nhà nước có thẩm quyền là hành vi vi phạm pháp luật và có thể bị cưỡng chế.   

3.2. Quyền giao đất, cho thuê đất và công nhận quyền sử dụng đất

Nhà nước thực hiện vai trò phân phối đất đai thông qua các hình thức:

• Giao đất: Có thu tiền (thường là đất ở) hoặc không thu tiền (đất nông nghiệp trong hạn mức).
• Cho thuê đất: Thu tiền thuê đất hằng năm hoặc thu một lần cho cả thời gian thuê.
• Công nhận QSDĐ: Nhà nước hợp thức hóa quyền sử dụng đất cho người đang sử dụng đất ổn định mà chưa có giấy tờ, thông qua việc cấp Giấy chứng nhận (Sổ đỏ/Sổ hồng).   

Luật đấ đai 2024 mở rộng quyền tiếp cận đất đai cho các doanh nghiệp vừa và nhỏ, quy định cụ thể các trường hợp giao đất, cho thuê đất thông qua đấu giá quyền sử dụng đất hoặc đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư dự án có sử dụng đất, tăng tính minh bạch.   

3.3. Quyền thu hồi đất  

Đây là quyền năng mạnh mẽ nhất và cũng nhạy cảm nhất của Nhà nước. Khắc phục những bất cập của Luật Đất đai 2013 (quy định chung chung dẫn đến lạm dụng thu hồi đất làm dự án thương mại), Điều 79 Luật Đất đai 2024 đã liệt kê chi tiết 31 trường hợp cụ thể mà Nhà nước được thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng.

Các trường hợp bao gồm: Xây dựng công trình giao thông, thủy lợi, năng lượng, bưu chính viễn thông, chợ dân sinh, nhà ở xã hội, khu công nghiệp...

Việc liệt kê chi tiết này nhằm ngăn chặn tình trạng thu hồi đất tràn lan để giao cho doanh nghiệp làm dự án nhà ở thương mại, đảm bảo quyền lợi của người dân. Đối với các dự án không thuộc danh mục này, chủ đầu tư phải tự thỏa thuận với người dân để nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất.   

3.4. Quyền quyết định giá đất và chính sách tài chính  

Điều 159 Luật Đất đai 2024 mang đến một cuộc cách mạng về tài chính đất đai khi bãi bỏ "Khung giá đất" (do Chính phủ ban hành 5 năm một lần, thường thấp xa so với giá thị trường). Thay vào đó, "Bảng giá đất" sẽ được Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành hằng năm và được điều chỉnh phù hợp với giá đất thị trường.

Giá đất tính thuế, phí, tiền sử dụng đất sẽ tăng lên, nhưng đổi lại, giá bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất cũng sẽ tiệm cận giá thị trường, giảm thiểu thiệt thòi cho người dân bị thu hồi đất. Đây là bước chuyển đổi quan trọng để đưa quan hệ đất đai vận hành theo cơ chế thị trường. 

4. Người dân có quyền gì đối với đất đai?  

Mặc dù không nắm quyền sở hữu, nhưng người dân (người sử dụng đất) được Nhà nước trao cho "Quyền sử dụng đất" – một loại quyền tài sản có giá trị thương mại lớn và được pháp luật bảo hộ chặt chẽ.

4.1. Quyền sử dụng đất là gì?

Về bản chất, Quyền sử dụng đất là quyền khai thác các thuộc tính có ích của đất đai, hưởng hoa lợi, lợi tức từ đất và thực hiện các quyền định đoạt đối với quyền này (chứ không phải đối với đất) trong khuôn khổ pháp luật cho phép. Đây là một dạng "quyền phái sinh" từ quyền sở hữu toàn dân.

4.2. Các quyền của người sử dụng đất

Người sử dụng đất có quyền rộng rãi theo Điều 26, 28 Luật Đất đai 2024, quyền sử dụng đất trở thành một loại tài sản đặc biệt:

• Quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, tặng cho, thừa kế: Đây là các quyền năng cho phép lưu thông quyền sử dụng đất trên thị trường. Người dân thường gọi nôm na là "bán đất", nhưng bản chất pháp lý là "chuyển nhượng quyền sử dụng đất".
• Quyền thế chấp: Người dân có quyền dùng Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (Sổ đỏ) để thế chấp vay vốn tại các tổ chức tín dụng được phép hoạt động tại Việt Nam.
• Quyền góp vốn: Sử dụng giá trị quyền sử dụng đất để góp vốn kinh doanh, hợp tác đầu tư.
• Quyền cho thuê, cho thuê lại: Khai thác giá trị thương mại của đất thông qua việc cho người khác sử dụng có thời hạn.
• Quyền được bồi thường: Khi Nhà nước thu hồi đất, người sử dụng đất hợp pháp được bồi thường về đất, chi phí đầu tư vào đất và tài sản gắn liền với đất theo giá thị trường tại thời điểm phê duyệt phương án bồi thường.

4.3. Quyền tiếp cận đất đai của người Việt Nam định cư ở nước ngoài

Luật Đất đai 2024 đánh dấu một bước ngoặt lịch sử trong chính sách đại đoàn kết dân tộc và thu hút nguồn lực kiều hối, thông qua việc mở rộng tối đa quyền của người Việt Nam định cư ở nước ngoài (Việt kiều).

Bảng so sánh quyền tiếp cận đất đai của Việt kiều (Luật 2013 vs Luật 2024)

Quy định này tại khoản 3, khoản 6 Điều 4 Luật Đất đai 2024 đã gộp "người Việt Nam định cư ở nước ngoài là công dân Việt Nam" vào nhóm "cá nhân" (cùng với cá nhân trong nước), xóa bỏ hoàn toàn rào cản phân biệt đối xử trước đây.

5. So sánh: Sở hữu đất và Quyền sử dụng đất

Để người dân và các nhà đầu tư có cái nhìn minh bạch, cần phân biệt rạch ròi hai khái niệm này thông qua các tiêu chí pháp lý cơ bản:

6. Vì sao Việt Nam không công nhận sở hữu tư nhân về đất đai?

Việc duy trì chế độ sở hữu toàn dân về đất đai không phải là một sự lựa chọn ngẫu nhiên mà xuất phát từ những lý do lịch sử, chính trị và thực tiễn quản lý sâu sắc.

6.1. Lý do lịch sử và chính trị - xã hội

Đất đai tại Việt Nam gắn liền với lịch sử dựng nước và giữ nước. Quan điểm chính trị xuyên suốt là đất đai được giải phóng bằng xương máu của biết bao thế hệ, là thành quả của cách mạng, nên nó phải thuộc về toàn dân để phục vụ lợi ích chung. Chế độ sở hữu toàn dân được xem là công cụ để đảm bảo công bằng xã hội, ngăn chặn sự quay lại của chế độ phát canh thu tô hoặc sự tích tụ ruộng đất vào tay một nhóm nhỏ địa chủ, gây bần cùng hóa nông dân.   

6.2. Lý do quản lý xã hội và phát triển kinh tế

Trong bối cảnh Việt Nam là một nước đất chật người đông, tốc độ đô thị hóa và công nghiệp hóa diễn ra nhanh chóng, Nhà nước cần nắm quyền chủ động trong việc quy hoạch và điều tiết quỹ đất. Chế độ sở hữu toàn dân giúp Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất để xây dựng các công trình hạ tầng thiết yếu (đường cao tốc, sân bay, bến cảng) thuận lợi hơn so với cơ chế "trưng mua" của tư nhân (vốn thường gặp khó khăn trong thỏa thuận giá và dễ bị đình trệ dự án vì một vài cá nhân không đồng thuận).

Đồng thời, việc Nhà nước điều tiết giá đất thông qua Bảng giá đất sát thị trường cũng nhằm mục đích phân phối lại địa tô chênh lệch (giá trị tăng thêm của đất do đầu tư hạ tầng mang lại) vào ngân sách nhà nước để tái đầu tư cho xã hội, thay vì để lợi ích này rơi hoàn toàn vào túi tư nhân.

Kết luận

Tại Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu. Không một cá nhân hay tổ chức nào có quyền sở hữu đất đai. Tuy nhiên, quyền sử dụng đất của người dân là một tài sản hợp pháp, có giá trị lớn và được pháp luật bảo hộ chặt chẽ thông qua hệ thống đăng ký đất đai và cấp Giấy chứng nhận.   

Mọi vướng mắc bạn vui lòng trao đổi trực tiếp với bộ phận luật sư tư vấn pháp luật trực tuyến qua tổng đài 24/7 gọi số: 1900.6162 hoặc gửi qua email  để nhận được sự tư vấn, hỗ trợ từ Luật Minh Khuê.

Rất mong nhận được sự hợp tác!

Trân trọng./.