Hoạt động ban hành và công bố luật của Nghị viện? Quy trình lập pháp trong một số trường hợp đặc biệt của Nghị viện?

1. Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là

Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là Hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, các tổ chức xã hội khi được nhà nước trao quyền thực hiện theo trình tự đã được quy định chặt chẽ thể hiện các bước, từng công việc phải làm để đưa ra các văn bản quy phạm pháp luật, từ đề xuất sáng kiến lập pháp, lập chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật đến soạn thảo dự án văn bản quy phạm pháp luật, thẩm định, thẩm tra dự án văn bản quy phạm pháp luật, công bố, tổ chức lấy ý kiến đóng góp của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, những tầng lớp dân cư có liên quan đến việc tổng hợp, phân tích, nghiên cứu tiếp thu ý kiến đóng góp, đến trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét, cho ý kiến hoặc thông qua dự án văn bản quy phạm pháp luật.

2. Hoạt động ban hành luật của Nghị viện

Sau khi được Nghị viện thông qua, dự luật được chuyển đến nguyên thủ quốc gia để ban hành. Trong quy trình lập pháp, ban hành luật là giai đoạn cuối cùng. Một điều đáng lưu ý là ở một số nước, trước khi đạo luật được ban hành, công dân hoặc các tiểu bang có thể kiến nghị không ban hành dự luật, và việc trưng cầu ý dân phải được tổ chức để quyết định vấn đề này. Chẳng hạn như ở Thụy Sỹ, các sửa đổi Hiến pháp phải được trưng cầu ý dân trước khi ban hành. Còn đối với các đạo luật khác nếu có kiến nghị của từ 50.000 cử tri trở lên thì cũng phải tổ chức trưng cầu ý dân trước khi ban hành.

Ban hành luật thuộc thẩm quyền của cơ quan hành pháp. Ở nhiều nước khác nhau, việc ban hành luật có ý nghĩa pháp lý và chính trị rất khác nhau. Một số nước, đặc biệt ở những nước có sự phân quyền sâu sắc giữa hành pháp và lập pháp, việc ban hành luật có ý nghĩa như một quyền kiểm tra của hành pháp đối với lập pháp. Ở những nước có chính thể Tổng thống như Hoa Kỳ, Philippines.., phủ quyết các đạo luật là một trong những quyền đặc biệt của Tổng thống. Quyền này xuất phát từ nguyên tắc bình đẳng giữa lập pháp và hành pháp theo cơ chế “kìm chế và đối trọng”. Tổng thống cũng là người đại diện của nhân dân nên cũng được tham dự vào việc xem xét các dự luật. Tuy nhiên, quyền phủ quyết ở các nước này hầu như chỉ làm tạm ngưng sự ra đời của đạo luật mà thôi.

Nghị viện có thể bỏ qua sự phủ quyết của Tổng thống nếu đạt được một tỷ lệ đa số nhất định mà thông thường là hai phần ba. Một số nước khác, Hiến pháp lại quy định cho hành pháp có quyền phủ quyết tuyệt đối các dự luật như ở Indonesia, nếu hành pháp có thể đưa ra được những lý do hệ trọng, phản đối sự thi hành của đạo luật. Theo truyền thống ở những nước theo chính thể quân chủ đại nghị như ở Anh, Đan Mạch, Thụy Điển… Hoàng gia cũng có quyền không công bố các dự luật đã được Nghị viện thông qua. Trong lịch sử, quyền này hình thành từ thời kỳ đầu Nghị viện mới được thành lập. Lúc đó, Nhà Vua nắm trọn quyền lập pháp và Nghị viện chỉ đóng vai trò là cơ quan tư vấn, nên Nhà Vua hoàn toàn có quyền không thông qua các dự luật do Nghị viện đưa ra. Trên thực tế, quyền này hiện tại rất ít khi được sử dụng do nó không còn phù hợp với điều kiện hiện tại. Lần cuối cùng Hoàng gia Anh sử dụng quyền này là vào năm 1702. Một số nước khác (chủ yếu là những nước có chính thể hỗn hợp), việc ban hành luật chỉ mang ý nghĩa thừa nhận các dự luật được Nghị viện thông qua theo đúng thủ tục và tuyên bố nó có giá trị pháp lý. Theo cách thức này, sau khi dự luật được chuyển sang nguyên thủ quốc gia, thì trong một thời hạn nhất định (mà thông thường là 15 ngày) nguyên thủ quốc gia phải ban hành luật. Thời hạn này có thể được rút ngắn nếu lập pháp đưa ra một yêu cầu ban hành có tính khẩn cấp. Nhiều nước như Italia, Pháp… còn quy định cho nguyên thủ quốc gia quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại các dự luật. Nội dung của quyền này là việc yêu cầu Nghị viện xem xét lại một số nội dung của dự luật.

Trong trường hợp này, Nghị viện sẽ họp lại để chung quyết dự luật bị đề nghị thảo luận lại. Trong mọi trường hợp, dù đề nghị của nguyên thủ quốc gia có được chấp nhận hay không thì sau khi Nghị viện chung quyết, dự luật vẫn được chuyển lại cho hành pháp để ban hành. Vấn đề còn lại là trong trường hợp hành pháp không ban hành các đạo luật thì xử lý thế nào. Rất nhiều nước giải quyết vấn đề này bằng cách quy định nếu quá thời hạn được phép, hành pháp vẫn không ban hành luật thì dự luật đương nhiên được coi là có giá trị thi hành. Một số nước khác lại áp dụng giải pháp quy định nếu quá thời hạn trên, hành pháp không ban hành luật thì Chủ tịch Nghị viện ban hành (chẳng hạn Đệ tứ Cộng hoà Pháp ghi nhận Chủ tịch Hạ viện có quyền ban hành luật khi Tổng thống không thực hiện quyền này).

3. Hoạt động công bố luật của Nghị viện

Công bố luật khác với ban hành luật. Công bố luật là việc đăng luật vào Công báo, để dự luật có giá trị thi hành đối với mọi công dân, và công dân có thể tường tận được mọi nội dung của đạo luật. Còn ban hành luật, như đã nói ở trên, là hành vi pháp lý đem lại giá trị thi hành cho dự luật. Chính vì vậy, nhiều nước có quy định rằng nếu dự luật đã được ban hành nhưng chưa được công bố thì văn bản đó chỉ có giá trị pháp lý đối với các cơ quan công quyền mà không phải đối với mọi công dân. Với ý nghĩa của việc công bố luật như trên, pháp luật nhiều nước lấy mốc thời gian là thời điểm công bố luật trên Công báo để ghi nhận giá trị thi hành của đạo luật với toàn dân chứ không phải ghi nhận theo ngày ban hành. Chẳng hạn, Khoản 3, Điều 73, Hiến pháp Cộng hoà Italia quy định: “Các đạo luật sẽ được công bố ngay sau khi chúng được ban hành và có hiệu lực thi hành 15 ngày sau khi được công bố, trừ khi các đạo luật này có quy định thời hạn khác.”

4. Quy trình lập pháp trong một số trường hợp đặc biệt

Quy trình lập pháp trong trường hợp khẩn cấp Quy trình lập pháp bao giờ cũng là một quy trình phức tạp với nhiều giai đoạn khác nhau, có sự tham gia của nhiều chủ thể. Tuy nhiên, trong những trường hợp nhất định, yêu cầu về sự cẩn trọng lại trở nên mâu thuẫn với tính khẩn cấp của vấn đề, hoặc với bản chất của vấn đề. Để giải quyết mâu thuẫn đó, nhiều quốc gia thường quy định quy trình lập pháp có tính chất rút gọn để Nghị viện xem xét, thông qua những dự luật này.

Thông thường, quy trình lập pháp trong trường hợp khẩn cấp được sử dụng thể theo kiến nghị của các nghị sĩ hoặc của hành pháp. Ở Anh, Italia, Tây Ban Nha.., khi trình các dự án luật, Chính phủ có thể gửi kèm theo yêu cầu xem xét dự luật theo quy trình rút gọn. Quy trình lập pháp trong các trường hợp khẩn cấp được thực hiện với các biện pháp nhằm làm rút ngắn quy trình xem xét dự luật như:

- Bỏ qua giai đoạn xem xét dự luật ở Uỷ ban;

- Ấn định những mốc thời gian cho các giai đoạn xem xét dự luật;

- Bỏ qua những thủ tục in ấn, phát hành, phổ biến trước các tài liệu có liên quan đến dự luật;

- Giao dự luật cho một uỷ ban chung của Nghị viện xem xét thông qua;

- Hạn chế thời gian thảo luận…

Những biện pháp này đã làm cho quá trình xem xét các dự luật được rút ngắn đi một cách đáng kể. Trong lịch sử của Nghị viện Anh có ghi nhận trường hợp Dự luật về Tư pháp Hình sự năm 1998 được thông qua trong vòng có ba ngày, ngày 2 tháng 9 dự luật được Viện dân biểu thông qua, ngày 3 tháng 9 được Viện quý tộc thông qua, và ngày 4 tháng 9, dự luật được Hoàng gia Anh ban hành. Quy trình sửa đổi Hiến pháp Các nước trên thế giới đều ghi nhận Hiến pháp có giá trị pháp lý tối cao so với các văn bản pháp luật khác. Vị trí này của Hiến pháp không chỉ thể hiện ở nội dung của Hiến pháp mà còn thể hiện ở quy trình sửa đổi Hiến pháp. Hầu hết, Hiến pháp các nước đều ghi nhận quy trình sửa đổi Hiến pháp với một thủ tục khắt khe hơn nhiều so với quy trình lập pháp.

Tuy nhiên, cần phải nói thêm rằng ngày nay quy trình sửa đổi Hiến pháp ở nhiều nước cũng không quá khắt khe bởi vì với các nhà lập hiến ở các nước này dự liệu rằng nếu quy định như vậy thì dễ xảy ra các cuộc binh biến nhằm thay đổi thể chế chính trị. Trong lịch sử nước Pháp đã xảy ra một trường hợp như vậy vào năm 1852, Tổng thống Luis Napoleon đã dùng tới biện pháp đảo chính sau khi không giành được đa số ba phần tư ở Nghị viện để sửa đổi Hiến pháp lúc đó. Ngoài ra, để duy trì sự ổn định của thể chế, không phải mọi vấn đề thuộc Hiến pháp đều được sửa đổi. Điều 139 Hiến pháp Italia quy định thể chế cộng hoà của đất nước không thể bị thay đổi bằng cách thức sửa đổi Hiến pháp. Cũng như quy trình lập pháp, quy trình sửa đổi Hiến pháp cũng có các giai đoạn tương tự nhưng với những điều kiện khắt khe hơn. Đầu tiên là việc đưa ra sáng quyền sửa đổi Hiến pháp. Hầu hết các nước đều ghi nhận quyền kiến nghị sửa đổi Hiến pháp thuộc về các nghị sĩ. Tuy nhiên, để Nghị viện có thể xem xét yêu cầu đó, sáng kiến sửa đổi Hiến pháp cần hội đủ sự ủng hộ của một số lớn các nghị sĩ. Một số nước khác quy định cho cả hành pháp và lập pháp đều có quyền kiến nghị sửa đổi hiến pháp.

Hiến pháp Tây Ban Nha có quy định rằng quyền kiến nghị sửa đổi Hiến pháp cũng như sửa đổi các đạo luật thuộc về các nghị sĩ và Chính phủ. Hiện tại, quy trình sửa đổi Hiến pháp ở các nước có thể được phân thành hai phương thức. Thứ nhất, một số nước theo quan niệm, một văn bản pháp luật chỉ có thể bị sửa đổi bằng một thủ tục y hệt thủ tục soạn thảo ban đầu thì thông thường việc sửa đổi Hiến pháp được thực hiện theo thủ tục tương tự như thủ tục lập hiến, tức là nhân dân bầu ra Nghị viện lập hiến với nhưng quy định riêng về thủ tục. Chẳng hạn như ở Hoa Kỳ, đề nghị sửa đổi Hiến pháp phải do hai phần ba tổng số các Nghị viện tiểu bang chấp thuận, sau đó một Nghị viện liên bang mới được bầu ra để quyết định vấn đề trên. Cách thức này đảm bảo gần như tuyệt đối tính ổn định của Hiến pháp trước những đề nghị sửa đổi Hiến pháp không đáng có. Tuy nhiên, đi kèm với nó là sự khó khăn đối với những kiến nghị sửa đổi xác đáng và những rủi ro về chính trị có thể xảy ra khi tổ chức một cuộc tuyển cử mới. Thứ hai, việc sửa đổi Hiến pháp ở nhiều nước khác lại được quy định vẫn thuộc về Nghị viện hiện thời với quy trình không khác nhiều so với quy trình lập pháp, trừ các biện pháp nhằm tránh các kiến nghị sửa đổi không thoả đáng. Các biện pháp này thường là việc yêu cầu một đa số cao hơn so với đa số trong quy trình lập pháp. Thông thường, đa số để thông qua một sửa đổi Hiến pháp là hai phần ba tổng số các nghị sĩ. Ở các quốc gia có mô hình Nghị viện lưỡng viện, việc sửa đổi Hiến pháp thông thường được giao cho một Uỷ ban lưỡng viện để xem xét chung các kiến nghị sửa đổi. Ngoài ra, một số nước còn yêu cầu cần trưng cầu ý dân đối với các sửa đổi Hiến pháp.

5. Quy trình phê chuẩn điều ước quốc tế

Hiến pháp của hầu hết các nước đều ghi nhận quyền của Nghị viện trong việc phê chuẩn các hiệp ước quốc tế. Tuy nhiên, không phải tất cả các điều ước quốc tế đều phải được Nghị viện phê chuẩn. Thông thường, những điều ước quốc tế không cần sự phê chuẩn của Nghị viện là các điều ước về quân sự hoặc về kỹ thuật. Vương quốc Bỉ có quy định rằng chỉ những điều ước quốc tế liên quan đến thương mại hoặc có tác động đến quyền công dân thì mới cần có sự phê chuẩn của Nghị viện.

Ở Công quốc Monaco thì các điều ước có liên quan đến các quy định của Hiến pháp đều phải có sự phê chuẩn của Nghị viện. Phê chuẩn là giai đoạn cuối cùng trong quá trình xây dựng các điều ước quốc tế. Mặc dù Hiến pháp của hầu hết các nước không ghi rõ cơ quan nào có quyền thực hiện việc thương thuyết các điều ước quốc tế nhưng tập quán chung ở các nước là trao cho cơ quan hành pháp quyền thương thuyết các điều ước quốc tế. Nội dung của điều ước quốc tế được hình thành trong quá trình thương thuyết này và khi đã được ký kết thì hầu như nội dung của điều ước không thay đổi. Thẩm quyền của Nghị viện đối với điều ước quốc tế chỉ là thẩm quyền phê chuẩn, Nghị viện không biểu quyết về điều ước quốc tế mà chỉ biểu quyết dự luật phê chuẩn hiệp ước đó mà thôi. Do vậy trong khi Nghị viện thảo luận về dự luật phê chuẩn, không một sửa đổi nào được thực hiện đối với nội dung của điều ước quốc tế đã được ký hết.

Điều ước quốc tế phải được phê chuẩn hoặc bác bỏ toàn văn. Chính vì vậy, quy trình phê chuẩn điều ước quốc tế của Nghị viện các nước trên thế giới hầu như được áp dụng tương tự với quy trình lập pháp mà dự luật được xem xét ở đây là các dự luật về phê chuẩn các điều ước quốc tế. Tuy vậy, cũng có một số điểm đặc biệt trong quy trình phê chuẩn điều ước quốc tế ở một số nước. Ở Hà Lan, việc phê chuẩn các điều ước quốc tế của Nghị viện có thể theo quy trình thông thường hoặc quy trình ngầm định. Theo quy trình thông thường, dự luật phê chuẩn điều ước quốc tế được giới thiệu, thảo luận và thông qua theo đúng quy trình lập pháp thông thường. Theo quy trình ngầm định, Chính phủ gửi văn kiện điều ước quốc tế tới cả hai viện kèm theo công văn yêu cầu sự chấp thuận điều ước quốc tế. Điều ước quốc tế coi như được chấp thuận nếu trong vòng 30 ngày không có phản ứng nào xuất phát từ hai viện, của Chủ tịch hai viện hoặc của một phần năm số các nghị sĩ, yêu cầu phải có thủ tục phê chuẩn thông thường đối với điều ước quốc tế đó.

Ở Hoa Kỳ, quy trình phê chuẩn điều ước quốc tế thể hiện sự can thiệp mạnh mẽ của Nghị viện (đặc biệt là Thượng viện) đối với việc thực thi chính sách đối ngoại của hành pháp. Ngay từ khi thực hiện các vòng đàm phán, theo tập quán chính trị ở nước này, cơ quan hành pháp luôn tham khảo ý kiến của các vị nghị sĩ có ảnh hưởng lớn trong Nghị viện về nội dung đàm phán. Và hơn nữa, để điều ước quốc tế có giá trị thi hành, dự luật phê chuẩn điều ước quốc tế phải đạt được đa số hai phần ba số Thượng nghị sĩ có mặt. Ảnh hưởng lớn của Thượng viện Hoa Kỳ đối với chính sách đối ngoại có nguồn gốc từ lịch sử. Thời gian đầu, Thượng viện Hoa Kỳ được thiết lập với mục đích không phải là cơ quan đại diện của nhân dân các tiểu bang mà chỉ là cơ quan nhằm duy trì sự độc lập và thống nhất giữa các tiểu bang. Lúc đó, để tạo được sự ủng hộ của các tiểu bang trong chính sách đối ngoại, hành pháp Hoa Kỳ thường tham khảo trước ý kiến của các Thượng nghị sĩ khi thương thuyết các điều ước quốc tế.