1. Điều ước quốc tế là gì?

Điều ước quốc tế là sự thỏa thuận giữa các chủ thể của luật quốc tế với nhau trên cơ sở tự nguyện, bình đẳng nhằm thiết lập những quy tắc pháp lý bắt buộc gọi là những quy phạm luật quốc tế để ấn định, thay đổi hoặc hủy bỏ những quyền và nghĩa vụ đối với nhau. Điều ước quốc tế được thể hiện dưới nhiều hình thức khác nhau: Hiến chương, Hiệp ước, Công ước, Nghị định thư, tuyên bố, thông báo, tạm ước…

2. Chủ thể và hình thức của điều ước quốc tế 

Chủ thể của điều ước quốc tế phải là các chủ thể của Luật quốc tế, bao gồm: Quốc gia, tổ chức quốc tế và các chủ thể khác của Luật quốc tế.

Hình thức: Điều ước quốc tế tồn tại chủ yếu dưới hình thức văn bản. Trước đây, trong quan hệ quốc tế có sự xuất hiện của một số điều ước quân tử (bất thành văn), tuy nhiên các điều ước loại này hiện nay hầu như không còn tồn tại trong quan hệ giữa các chủ thể của luật quốc tế.

Tên gọi của điều ước quốc tế hoàn toàn phụ thuộc vào sự thỏa thuận của các bên. Trong thực tiễn quan hệ quốc tế, phụ thuộc vào phạm vi và nội dung của điều ước, mà điều ước quốc tế có thể có một số tên gọi khác nhau (hình thức) như: Hiệp ước, công ước, định ước, nghị định thư, hiệp định…

Kết cấu của điều ước quốc tế bao gồm các phần: Lời nói đầu, nội dung chính, phần cuối cùng, phụ lục.

Ngôn ngữ của điều ước quốc tế: Thông thường, điều ước quốc tế song phương thường được soạn thảo bằng ngôn ngữ của cả hai bên (trừ khi có thỏa thuận khác). Riêng đối với các điều ước quốc tế đa phương phổ cập thường được soạn thảo bằng các ngôn ngữ làm việc chính thức của Liên hợp quốc đó là: tiếng Anh, tiếng Pháp, tiếng Nga, tiếng Trung Quốc, tiếng Tây Ban Nha và tiếng Ả Rập.

3. Thẩm quyền ký kết điều ước quốc tế của Hoa Kỳ

Hoa Kỳ có thể chế pháp luật và thực tiễn thi hành các ĐƯQT tương đối phức tạp về nhiều khía cạnh, từ thẩm quyền, thủ tục đến việc phải dung hoà các quyền lợi khác nhau.

Các ĐƯQT của Hoa Kỳ đều được ký bởi Tổng thống và đại diện của Tổng thống. Như vậy, bất kỳ nghĩa vụ quốc tế nào mà Hoa Kỳ sẽ gánh vác từ việc ký một ĐƯQT đều xuất phát từ một hành động đơn phương của nhánh hành pháp. Thẩm quyền hành pháp đơn phương như vậy dường như đi ngược lại với quy trình xây dựng các điều ước đã được quy định cụ thể tại Điều II Hiến pháp Hoa Kỳ, quy trình này yêu cầu phải có sự tham vấn và tán thành của hai phần ba Thượng viện. Tuy nhiên, mức độ của xung đột hiến pháp này phụ thuộc vào phạm vi của nghĩa vụ xuất phát từ việc ký ĐƯQT.  

4. Các điều ước quốc tế Hoa Kỳ tham gia ký kết

Suốt chiều dài lịch sử, Hoa Kỳ đã ký hàng loạt các ĐƯQT nhưng sau đó lại không phê chuẩn. Hiện tượng này càng rõ hơn trong vài thập kỷ trở lại đây, khi Hoa Kỳ đã ký nhiều điều ước đa phương quan trọng nhưng lại không phê chuẩn. Các điều ước này bao gồm các điều ước liên quan đến nhân quyền như Công ước quốc tế về các Quyền kinh tế, xã hội và văn hóa (ký năm 1977); Hiệp ước châu Mỹ về Nhân quyền (ký năm 1977); Công ước về Xóa bỏ mọi hình thức phân biệt đối xử với phụ nữ (ký năm 1980); Công ước về Quyền trẻ em (ký năm 1995). Ngoài ra, còn hàng loạt các điều ước quan trọng về môi trường không được phê chuẩn như Nghị định thư Kyoto, Công ước khung của Liên hiệp quốc về biến đổi khí hậu (ký năm 1998); Công ước Rio về đa dạng sinh học (ký năm 1993); và một hiệp định sửa đổi các quy định về khai thác khoảng sản dưới đáy biển trong Công ước về Luật biển (ký năm 1994). Một nhóm các hiệp ước khác đã được ký nhưng chưa được phê chuẩn và được thảo luận nhiều, liên quan đến cuộc chiến chống khủng bố sau ngày 11/9/2001 là các Nghị định thư thứ nhất và thứ hai bổ sung cho Công ước Geneva (ký năm 1977). Cuối cùng, hiện tượng này cũng xảy ra với nhiều hiệp ước liên quan đến tư pháp quốc tế mà Hoa Kỳ đã ký. Việc chưa phê chuẩn những điều ước này không đồng nghĩa với việc Hoa Kỳ sẽ không trở thành một bên tham gia điều ước. Ít ra từ Chiến tranh thế giới lần thứ nhất, việc Hoa Kỳ ký một điều ước rồi mãi sau đó mới phê chuẩn không phải là chuyện hiếm. Hai ví dụ cụ thể là Nghị định thư Geneva về Cấm sử dụng các loại khí gây ngạt, độc, các phương pháp chiến tranh vi trùng, được ký năm 1925 nhưng chỉ được phê chuẩn vào năm 1975, tức 50 năm sau đó. Hoa Kỳ cũng đã ký Công ước Liên hiệp quốc về Phòng ngừa và trừng phạt tội diệt chủng năm 1948 nhưng cũng chỉ phê chuẩn 41 năm đó, vào năm 1989. Công ước về Xóa bỏ mọi hình thức phân biệt đối xử với phụ nữ được ký năm 1980 là một ví dụ về một điều ước được ký và có thể cuối cùng sẽ được phê chuẩn: năm 2002, bất chấp sự phản đối của chính quyền Bush, Ủy ban Đối ngoại Thượng viện Hoa Kỳ - chịu sự kiểm soát của Đảng Dân chủ - đã bỏ phiếu cho phép Công ước này được đưa ra cho toàn thể Thượng viện thảo luận và thông qua. Dù chưa có một cuộc bỏ phiếu nào được tổ chức ở Thượng viện nhưng nhiều nhà ủng hộ Công ước này đang hy vọng nó sẽ được phê chuẩn.

5. Chính sách ký kết và phê duyệt điều ước quốc tế ở Hoa Kỳ?

Có nhiều nguyên nhân khiến Hoa Kỳ có thể ký một điều ước nhưng lại không phê chuẩn nó. Tổng thống có thể đệ trình một ĐƯQT lên Thượng viện nhưng lại không được Thượng viện thông qua, dù việc này hiếm khi xảy ra. Hai ví dụ nổi bật là Hiệp ước Versailles, hiệp ước nền tảng xây dựng nên Hội Quốc liên, và Hiệp ước Cấm thử vũ khí hạt nhân toàn diện. Trong một trường hợp khả dĩ hơn, Tổng thống trì hoãn việc đệ trình điều ước lên Thượng viện bởi nhận thấy sự phản đối ở đó, và việc trì hoãn này có lẽ đồng nghĩa với hy vọng sẽ có một sự thay đổi lập trường và thành phần nghị sĩ trong Thượng viện. Đây là trường hợp đã xảy ra với Công ước về Quyền trẻ em mà chính quyền Clinton đã ký năm 1995 nhưng không đệ trình lên Thượng viện. Thêm vào đó, Tổng thống có thể đệ trình một điều ước lên Thượng viện và để nó bị quên lãng khi không hội tụ đủ số lượng phiếu của các thượng nghị sĩ ủng hộ. Một ví dụ minh họa là Công ước về Xóa bỏ mọi hình thức phân biệt đối xử với phụ nữ mà Ủy ban Đối ngoại Thượng viện đã chấp thuận và gửi đến Thượng viện để xem xét thông qua. Tuy nhiên, cuối cùng Thượng viện đã gửi trả lại cho Ủy ban Đối ngoại. Như đã nói trên, Ủy ban này đã trình Công ước lên Thượng viện một lần nữa vào năm 2002, tuy nhiên đến nay, nó vẫn đang nằm yên tại đó. Ở Hoa Kỳ, Tổng thống cũng có thể ký một điều ước mà không cam kết phê chuẩn nó. Hành động này có thể là nỗ lực để tham gia vào các cuộc đàm phán tiếp theo liên quan đến điều ước hay các tổ chức được thành lập bởi quy định trong điều ước, hay vì một lợi ích chính trị mang tính biểu tượng nào đó.

Sự thay đổi trong chính sách bởi một chính quyền Tổng thống mới cũng là một lý do tạo nên hiện tượng này. Ví dụ, Tổng thống Carter ký Hiệp ước Hạn chế vũ khí chiến lược (SALT II) nhằm cắt giảm vũ khí hạt nhân vào năm 1979, nhưng vào năm 1982, chính quyền Tổng thống Reagan tuyên bố rằng Hoa Kỳ không có ý định phê chuẩn Hiệp ước trên. Ngoại trưởng Mỹ Alexander Haig nói trước Ủy ban Đối ngoại Thượng viện rằng, “bản đề xuất này đã bị chính quyền bác bỏ”, và “chúng tôi xem SALT II đã chết và đã thông báo cho Liên Xô như vậy”. Tương tự, năm 1987, chính quyền Reagan tuyên bố rằng, sẽ không phê chuẩn Nghị định thư thứ nhất bổ sung cho Công ước Geneva về luật chiến tranh mà Tổng thống Carter đã ký năm 1977. Tổng thống Reagan giải thích trong một thông điệp gửi cho Thượng viện rằng, Nghị định thư này “có những khiếm khuyết cơ bản và không thể điều hòa được”, rằng các vấn đề liên quan đến Nghị định thư là “quá cơ bản về bản chất đến mức chúng không thể được khắc phục thông qua việc bảo lưu quan điểm”, và vì thế, “Tổng thống đã quyết định không đệ trình Nghị định thư lên Thượng viện dưới bất kỳ hình thức nào”.

Có thể nói, cả Tổng thống và Quốc hội Hoa Kỳ đều có các quyền nhất định về  ĐƯQT và lịch sử pháp luật Hoa Kỳ về ĐƯQT - nhất là trong lĩnh vực thương mại - là lịch sử của việc tranh giành quyền lực giữa hai nhánh quyền lực này. Trong khi Tổng thống (hay người được Tổng thống ủy quyền) là người đại diện duy nhất cho Hoa Kỳ trong thương lượng và ký kết các thoả thuận quốc tế, Quốc hội nói chung mới có thẩm quyền phê chuẩn hay thi hành bất kỳ một thoả thuận nào có liên quan tới các đạo luật của Hoa Kỳ khi cần phải sửa đổi, bổ sung, ban hành mới hay huỷ bỏ chúng.

6. Các hình thức đàm phán và thi hành điều ước quốc tế ở Hoa Kỳ

Có năm cách cơ bản được quy định cho việc đàm phán và thi hành các ĐƯQT của Hoa Kỳ (mà cũng có thể gọi là năm loại hay hình thức ĐƯQT):

Thứ nhất, đàm phán một hiệp ước, sau đó Thượng nghị viện, với 2/3 phiếu ủng hộ, phê chuẩn điều ước này theo các quy định của Hiến pháp;

Thứ hai, Tổng thống có thể được cho phép trên cơ sở các hiệp ước hiện có, ký kết các hiệp định quốc tế thi hành chi tiết hiệp ước, tức là có sự cho phép trước trong một hiệp ước có hiệu lực;

Thứ ba, Tổng thống ký kết các “hiệp định hành pháp” theo thẩm quyền vốn có của mình đối với quan hệ đối ngoại mà không cần có sự tham gia hay cho phép của Quốc hội. Tuy nhiên, thủ tục này nói chung không được sử dụng đối với các hiệp định thương mại vì Hiến pháp quy định cụ thể là Quốc hội có quyền “quy định và thu thuế xuất nhập khẩu và đặt ra các quy định đối với thương mại với nước ngoài (Điều I, khoản 8, Hiến pháp Hoa Kỳ).

Do đó, để đàm phán và thực hiện các hiệp định thương mại thì Tổng thống cần có sự hợp tác từ Quốc hội theo một trong hai cách:

Một là, Tổng thống đàm phán và ký kết các hiệp định với uỷ quyền cho phép trước của Quốc hội, chẳng hạn như Điều 101 của Luật Thương mại 1974;

Hai là, Tổng thống đàm phán và ký kết các hiệp định với việc phê chuẩn và nội luật hoá các điều khoản của hiệp định sau khi được ký, chẳng hạn Luật về các Hiệp định Bretton Woods.

Chính vì sự hợp tác giữa Tống thống và Quốc hội này nên nhiều nhà nghiên cứu đã gọi các hiệp định thương mại này là các “hiệp định liên hành pháp và lập pháp”.

Bài viết tham khảo: Pháp luật về ký kết, thực hiện điều ước quốc tế ở một số nước và những nội dung cần tham khảo; PGS.TS. HOÀNG VĂN TÚ (Viện Nghiên cứu Lập pháp); PGS,TS. TRƯƠNG HỒ HẢI (Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh) – Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp