Khái quát về Ủy ban Nhân quyền châu Á? Hoạt động của Ủy ban Nhân quyền châu Á?

1. Khái quát về Ủy ban Nhân quyền châu Á 

Ủy ban Nhân quyền châu Á (tiếng Anh: Asian Human Rights Commission, viết tắt là AHRC) là một cơ quan độc lập, phi chính phủ, tìm cách thúc đẩy nâng cao nhận thức và thực hiện nhân quyền trong khu vực châu Á, cùng nhằm vận động dư luận quần chúng châu Á và quốc tế để có được sự đền bù và khắc phục hậu quả cho các nạn nhân bị vi phạm nhân quyền.

Ủy ban được thành lập năm 1986 bởi một nhóm luật gia và các nhà hoạt động nhân quyền lỗi lạc ở châu Á nhằm phát huy các quyền dân sự, chính trị, cũng như kinh tế, xã hội và văn hóa.

Tổ chức kết nghĩa của Ủy ban này là Trung tâm phương tiện pháp lý châu Á (Asian Legal Resource Centre, viết tắt là ALRC) có cương vị tư vấn tổng quát tại Hội đồng Kinh tế và Xã hội Liên Hợp Quốc. Ủy ban Nhân quyền châu Á và "Trung tâm phương tiện pháp lý châu Á" đều có trụ sở ở Hồng Kông.

2. Hoạt động của Ủy ban Nhân quyền châu Á và các vấn đề nhân quyền ở châu Á

Ngay trước Ngày Quốc tế các người bị mất tích (International Day of the Disappeared), Ủy ban Nhân quyền châu Á đã xếp hạng Philippines trong 8 quốc gia hàng đầu ở châu Á, nơi mà các vụ mất tích do cưỡng bách (forced disappearances) của các nhà hoạt động không những chỉ tràn lan, mà còn được thực hiện mà không bị trừng phạt. Sri Lanka đứng đầu danh sách (báo cáo đăng trên trang web của ủy ban [www.ahrchk.net]).

Các nhà hoạt động đã tham gia vào khóa học nhân quyền gần đây của Ủy ban trong năm 2007. Ủy ban đã liệt kê các quốc gia khác, nơi xảy ra các vụ mất tích cưỡng bách mà không bị trừng phạt: Pakistan, Indonesia, Bangladesh, Nepal, Thái Lan, Philippines và một số nơi của Ấn Độ.

Hơn nữa, AHRC đã có bằng chứng cho thấy chế độ quân phiệt Myanma đã sử dụng các băng nhóm dùng hung khí không phải súng để đàn áp người bất đồng chính kiến (các người phản đối giá nhiên liệu).

Ngày 28.9.2007, Ủy ban Nhân quyền châu Á chỉ trích Writ of Amparo and Habeas Data (Lệnh bảo vệ và Truy cập thông tin) của Philippines vì chưa đủ: Mặc dù nó đáp ứng được các lãnh vực thực tế, tuy nhiên vẫn cần phải có thêm hành động vào đây". Các cơ quan lập pháp, Hạ viện và Thượng viện, cũng phải bắt đầu các hành động của mình ngay tức thời, không được chậm trễ. Các cơ quan này phải ban hành các đạo luật bảo đảm việc bảo vệ các quyền – các luật chống tra tấn và mất tích do cưỡng bách và các luật cung cấp các phương tiện pháp lý đầy đủ cho các nạn nhân, do đó Ủy ban phản đối việc Writ of Amparo and Habeas Data đã không bảo vệ các người không là nhân chứng, cho dù họ cũng phải đối mặt với các đe dọa hoặc có nguy cơ bị mất mạng.

3. Khái niệm cơ quan nhân quyền quốc gia

Khoảng thời gian hơn 20 năm trở lại đây, trong bộ máy nhà nước hiện đại xuất hiện một loại hình cơ quan mới với nhiệm vụ cụ thể là thúc đẩy sự bảo đảm, bảo vệ quyền con người trong phạm vi quốc gia[1]. Loại cơ quan này được gọi chung là cơ quan nhân quyền quốc gia (CQNQQG). Từ góc độ lịch sử, CQNQQG ra đời là do nhu cầu và phong trào quốc tế về bảo đảm, bảo vệ quyền con người lên cao. Một số nghiên cứu cho rằng những cơ quan độc lập có chức năng thúc đẩy quyền con người đã từng xuất hiện ở một số ít quốc gia ngay từ sau khi kết thúc Chiến tranh thế giới lần thứ 2.[2] Tuy nhiên, sự nở rộ của cơ quan này chỉ bắt đầu xuất hiện một cách rõ rệt kể từ những năm đầu thập kỷ 90 của thế kỷ XX.

CQNQQG được hiểu là cơ quan hành chính do nhà nước thành lập nhằm mục đích thúc đẩy và bảo vệ quyền con người trong phạm vi quốc gia.[3] CQNQQG được hình thành trên cơ sở nguyên tắc Paris[4] - bộ nguyên tắc quy định về quy chế của các cơ quan quốc gia trong việc thúc đẩy và bảo vệ quyền con người. Bộ nguyên tắc này được Đại hội đồng Liên hợp quốc thông qua tháng 12/1993. Trên thực tế, nguyên tắc Paris chỉ có tính khuyến nghị, không mang tính bắt buộc đối với các quốc gia thành viên. Tuy nhiên, nguyên tắc này lại mang tính định hướng chung trong việc xây dựng CQNQQG ở các quốc gia.

Hiện nay, vẫn chưa có một khái niệm chung, thống nhất về CQNQQG. Theo Văn phòng Cao uỷ Liên hợp quốc về nhân quyền: “Cơ quan nhân quyền quốc gia (National Human Rights Institutions) là những cơ quan nhà nước (State bodies) có thẩm quyền hiến định và/hoặc luật định (a constitutional and/or legislative mandate) trong việc bảo vệ và thúc đẩy các quyền con người. Các cơ quan này là một phần của bộ máy nhà nước và được nhà nước cung cấp kinh phí hoạt động”[5]. Theo tác giả Linda Reif, cơ quan nhân quyền quốc gia là “một cơ quan được nhà nước thiết lập bởi hiến pháp hoặc bởi luật hay nghị định, với chức năng được thiết kế để thúc đẩy và bảo vệ quyền con người.” hay có thể hiểu một cách đơn giản là “một cơ quan bán chính phủ hay một thiết chế luật định được ủy trị về quyền con người”[6].

Cho dù có được quy định trong Hiến pháp hay không thì một CQNQQG đúng nghĩa thường mang một số đặc điểm sau đây:

Thứ nhất, CQNQQG là một cơ quan nhà nước, thuộc bộ máy nhà nước và thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình dưới danh nghĩa quyền lực nhà nước. Mặc dù có thể mang một số tên gọi giống như các tổ chức phi chính phủ song CQNQQG không phải là tổ chức phi chính phủ. Đó là cơ quan thực hiện quyền lực chính thức của nhà nước với sứ mệnh bảo vệ quyền con người. Theo nghĩa  đó CQNQQG có ngân sách hoạt động riêng được tài trợ từ ngân sách nhà nước chứ không nhận tài trợ từ phía xã hội hoặc từ các nhà tài trợ quốc tế như các tổ chức xã hội.

Thứ hai, CQNQQG là một cơ quan nhà nước độc lập trong bộ máy nhà nước. CQNQQG không thuộc cơ cấu tổ chức của bất kỳ cơ quan nhà nước truyền thống nào. Mặc dù có thể do cơ quan lập pháp thành lập ra song CQNQQG không phải là một ủy ban của cơ quan lập pháp, thành viên của CQNQQG không phải là thành viên của cơ quan lập pháp, tức là không được hình thành bằng con đường bầu cử. Sự độc lập này giúp cho CQNQQG tránh khỏi những ảnh hưởng về chính trị có tác động tới sự khách quan khi tiến hành các hoạt động thúc đẩy, bảo vệ quyền con người. CQNQQG cũng không nằm trong cơ cấu tổ chức và không chịu tác động về mặt tài chính từ cơ quan hành pháp. Trên thực tế, cơ quan hành pháp có thể là cơ quan cấp ngân sách cho hoạt động của CQNQQG song các quy trình ngân sách không được tạo điều kiện cho những tác động không chính đáng của cơ quan hành pháp tới hoạt động của CQNQQG. CQNQQG cũng không nằm trong nhánh tư pháp bởi vì nó không có chức năng xét xử, mặc dù hoạt động của cả hai loại cơ quan này cũng đều nhằm tới việc bảo vệ quyền con người, quyền cơ bản của công dân và đều mang tính khách quan. Tính độc lập của CQNQQG là hết sức quan trọng, bởi vì chỉ có độc lập với các cơ quan nhà nước truyền thống thì CQNQQG mới có thể đưa ra những nhận định, góp ý hoặc khuyến nghị về mức độ bảo vệ quyền con người trong hoạt động của các cơ quan nhà nước truyền thống một cách thực sự khách quan.

Thứ ba, CQNQQG có nhiệm vụ và chức năng chuyên trách trong lĩnh vực thúc đẩy bảo đảm, bảo vệ quyền con người. Với tính độc lập nói trên, cho dù có được quy định trong hiến pháp hay không thì CQNQQG cũng có thể được xếp vào một nhóm các cơ quan nhà nước mới trong bộ máy nhà nước hiện đại - cơ quan hiến định độc lập. Các cơ quan hiến định độc lập, trong đó có CQNQQG, thực hiện chức năng kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước trong những lĩnh vực chuyên môn riêng mà mình được giao.[7] Với CQNQQG, lĩnh vực đó là thúc đẩy, bảo vệ, bảo đảm quyền con người trong phạm vi lãnh thổ quốc gia.

4. Tiêu chuẩn, chức năng, nhiệm vụ của cơ quan nhân quyền quốc gia

Nguyên tắc Paris là nền tảng để hình thành nên các CQNQQG. Theo nguyên tắc này, CQNQQG phải đáp ứng được các tiêu chuẩn sau:

Thứ nhất, việc thành lập CQNQQG phải được quy định trong Hiến pháp hoặc các văn bản pháp luật quy định chi tiết về thành phần, cơ cấu và phạm vi, thẩm quyền của CQNQQG.[8] Được thành lập trên cơ sở Hiến pháp hoặc các văn bản pháp luật là một trong những tiêu chuẩn quan trọng nhất, thông qua đó sẽ khẳng định được tính chính danh của CQNQQG.

Thứ hai, cơ cấu tổ chức của CQNQQG cần đảm bảo tính đa dạng về thành phần. Theo đó, cơ quan này được thiết lập bao gồm đại diện của nhiều cơ quan trong bộ máy tư pháp, tổ chức trong xã hội, Quốc hội… Trong đó, có sự tham gia của các tổ chức phi chính phủ hoạt động trong lĩnh vực quyền con người và chống phân biệt đối xử, các tổ chức công đoàn, các tổ chức xã hội và nghề nghiệp liên quan như đoàn luật sư, hiệp hội của các bác sĩ, nhà báo các nhà khoa học…; các xu hướng tôn giáo và triết học; các trường đại học; các nghị viện; các cơ quan chính phủ…. Các thành viên của CQNQQG phải được lựa chọn, bổ nhiệm độc lập, được trao thẩm quyền độc lập nhất định. Tiêu chuẩn này không những góp phần khẳng định tính chính danh của CQNQQG mà còn tạo nền tảng vững chắc cho cơ quan nhân quyền được công nhận đầy đủ. Bên cạnh đó, tính đa dạng về thành phần sẽ tạo ra những thuận lợi nhất định trong việc ủng hộ và sẵn sàng thi hành các quyết định của CQNQQG.

Thứ ba, về thẩm quyền của CQNQQG, nguyên tắc Paris khuyến khích việc trao thẩm quyền cho cơ quan quyền con người quốc gia “càng rộng càng tốt” và thẩm quyền đó còn được quy định rõ ràng trong hiến pháp hoặc văn bản luật.

Trên thực tế, không có một mô hình chung về CQNQQG cho các nước. Mỗi nước có những mô hình CQNQQG khác nhau (về tên gọi, cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ,… Tuy nhiên, các cơ quan nhân quyền quốc gia thông thường được thiết lập theo ba hình thức chủ yếu đó là: Cơ quan thanh tra Quốc Hội (Ombudsman), Ủy ban nhân quyền quốc gia (National Commission on Human rights), Các cơ quan nhân quyền quốc gia khác. Theo kết quả khảo sát vào năm 2009 của Văn phòng Cao ủy Liên hợp quốc về quyền con người[9], mô hình cơ quan nhân quyền quốc gia phổ biến nhất là Ủy ban nhân quyền quốc gia (chiếm 58% trên tổng số các cơ quan nhân quyền quốc gia trên thế giới). Mô hình Thanh tra Quốc hội đứng ở vị trí thứ hai, chiếm 30% và đặc biệt phổ biến ở Châu Mỹ. Chỉ có một số nhỏ các CQNQQG trên thế giới được thành lập dưới dạng thức khác.[10] Nhìn chung, các CQNQQG có một số chức năng, nhiệm vụ sau:

- Hỗ trợ việc xây dựng các chương trình giảng dạy và nghiên cứu về quyền con người và tham gia triển khai các chương trình đó trên thực tế;

- Phổ biến các quyền con người và nỗ lực chống mọi hình thức phân biệt đối xử, đặc biệt là phân biệt đối xử về sắc tộc bằng việc tăng cường nhận thức cho công chúng, đặc biệt là qua việc giáo dục, thông tin, hợp tác với các cơ quan báo chí;

- Trình lên chính phủ, nghị viện và bất kỳ cơ quan có thẩm quyền nào khác những quan điểm, khuyến nghị, đề xuất và báo cáo về bất kỳ vấn đề nào liên quan đến thúc đẩy và bảo vệ quyền con người;

- Thúc đẩy và bảo đảm sự tương thích của pháp luật quốc gia với các văn kiện pháp lý quốc tế mà quốc gia là thành viên, và việc áp dụng chúng một cách hiệu quả;

- Khuyến khích việc phê chuẩn, gia nhập và áp dụng các văn kiện quốc tế về quyền con người;

- Đóng góp ý kiến xây dựng các báo cáo quốc gia trình lên các ủy ban và cơ quan Liên hợp quốc cũng như cho các cơ quan khu vực; khi cần thiết bày tỏ quan điểm về nội dung của các báo cáo quốc gia;

- Hợp tác với Liên hợp quốc, các cơ quan của Liên hợp quốc, các cơ quan khu vực và các cơ quan quốc gia về thúc đẩy và bảo vệ quyền con người của các nước khác.

5. Mối quan hệ phối hợp giữa CQNQQG với cơ quan lập pháp quốc gia

Mối quan hệ giữa CQNQQG và cơ quan lập pháp quốc gia có lẽ là mối quan hệ khăng khít nhất trong số các cơ quan trên đây trong lĩnh vực bảo đảm, thúc đẩy quyền con người. Mối quan hệ này thể hiện ở những khía cạnh sau.

Thứ nhất, mặc dù có tư cách độc lập song CQNQQG thường do cơ quan lập pháp quốc gia thành lập và báo cáo lên cơ quan lập pháp quốc gia. Ở nhiều quốc gia, nhất là các quốc gia có chính thể Cộng hòa đại nghị, cơ quan lập pháp quốc gia cũng đồng thời là cơ quan có địa vị chính trị cao nhất trong bộ máy nhà nước. Cơ quan lập pháp quốc gia cũng là cơ quan đại diện cao nhất của người dân sinh sống trên lãnh thổ một quốc gia. Vì vậy, ở góc độ này, cơ quan lập pháp quốc gia có thể được coi là chỗ dựa chính trị để CQNQQG thực hiện sứ mệnh thúc đẩy việc bảo vệ quyền con người của mình. Các báo cáo của CQNQQG về tình hình thực hiện quyền con người của quốc gia hay về một trường hợp vi phạm quyền con người cụ thể của một cơ quan nhà nước nào đó khi được gửi lên cơ quan lập pháp có thể được coi như một hình thức minh bạch hóa về mặt chính trị, đồng thời là cơ sở thúc giục cơ quan lập pháp quốc gia có hành động tích cực để thúc đẩy, bảo vệ quyền con người.

Thứ hai, CQNQQG đóng vai trò như cơ quan cố vấn cho cơ quan lập pháp quốc gia trong việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật bảo vệ quyền con người của quốc gia. Một mặt, CQNQQG có thể đưa ra khuyến nghị đối với cơ quan lập pháp quốc gia về sự cần thiết ban hành các công cụ chính sách hoặc pháp lý thích hợp, ví dụ ban hành 1 đạo luật hay gia nhập một điều ước quốc tế nào đó về quyền con người, đồng thời CQNQQG có thể tham gia vào quy trình lập pháp của cơ quan lập pháp quốc gia ở góc độ xem xét các dự án luật đang trình ra cơ quan lập pháp quốc gia từ góc độ thúc đẩy, bảo đảm, bảo vệ quyền con người. Mặt khác, CQNQQG có thể tiến hành rà soát các văn bản luật hiện tại do cơ quan lập pháp quốc gia đã ban hành để tìm những quy định còn chưa phù hợp với tinh thần bảo đảm, bảo vệ quyền con người hoặc vi phạm các quy định về quyền con người trong hiến pháp của quốc gia, qua đó kiến nghị cơ quan lập pháp quốc gia bãi bỏ hoặc sửa đổi, bổ sung các văn bản còn chưa phù hợp đó.

Ghi chú:

[1] Xem: Tô Văn Hòa, Cơ quan nhân quyền quốc gia và quan hệ phối hợp với cơ quan này với các cơ quan nhà nước khác trong việc bảo đảm, thúc đẩy quyền con người, Hội thảo khoa học “Cơ quan nhân quyền quốc gia - Thực tiễn quốc tế và bài học kinh nghiệm với Việt Nam”, Bộ Ngoại giao và Đại học Luật Hà Nội tổ chức, TP. Hà Nội, ngày 25/9/2015.

[2] Cơ quan quyền con người của Liên minh Châu Âu, Sổ tay thành lập và công nhận các cơ quan nhân quyền quốc gia ở Liên minh Châu Âu, 2012, tr. 12.

[3] Văn phòng Cao ủy Liên hợp quốc về quyền con người, Cơ quan nhân quyền quốc gia - lịch sử, nguyên tắc, vai trò và trách nhiệm, Liên hợp quốc, 2010, tr. 13; Cơ quan quyền con người của Liên minh Châu Âu, Sổ tay thành lập và công nhận các cơ quan nhân quyền quốc gia ở Liên minh Châu Âu, 2012, tr. 13.

[4] Nghị quyết này thường được gọi tắt là nguyên tắc Paris được Đại hội đồng Liên hợp quốc thông qua theo Nghị quyết số 48/134 ngày 20/12/1993. Xem toàn văn nguyên tắc này tại: http://www2.ohchr.org/english/law/ parisprinciples.htm

[5] Theo Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, National Human Rights Institutions History, Principles, Roles and Responsibilities, New York and Geneva, 2010, tr. 13.

[6] Theo Linda C. Reif, The Ombudsman, Good Governance, and the International Human Rights System, Martinus Nijhoff Publishers, 01/01/2004, tr. 82, 83. Nguyên văn: “a body which is established by a Government under the constitution, or by law or decree, the functions of which are specifically designed in terms of the promotion and protection of human rights”, “a quasi-governmental or statutory institution with human rights in its mandate”.

[7] Chỉ những cơ quan được ghi nhận trong hiến pháp và/hoặc luật của một quốc gia với chức năng giám sát việc thực thi quyền lực công của các cơ quan nhà nước, ví dụ như Ombudsman; Cơ quan Kiểm toán quốc gia; Hội đồng/Ủy ban bầu cử quốc gia; Ủy ban phòng, chống tham nhũng quốc gia; Ủy ban nhân quyền quốc gia; Ủy ban công vụ; Hội đồng/Toà án hiến pháp... Trong một số nghiên cứu và văn bản hiến pháp trên thế giới, các cơ quan này được gọi chung bằng những tên như independent accountability agencies/bodies/institutions, indendent oversight agencies/bodies/institutions, hoặc independent bodies.

Theo tác giả Đào Trí Úc thì một cơ quan hiến định độc lập phải đáp ứng các điều kiện sau đây: a) Thiết chế đó phải bao gồm những cơ quan không chịu sự phụ thuộc theo quan hệ  trên - dưới  đối với một cơ quan thuộc nhánh quyền lực khác hay của các cơ quan khác; b) Thiết chế đó có những chức năng pháp lý và đặc điểm tổ chức được Hiến pháp quy định; c) Các cơ quan trong thiết chế là một hệ thống tổ chức, có thể  tập trung hoặc phi tập trung nhưng thống nhất về chức năng và nhiệm vụ; d) Các chức năng, thẩm quyền của các cơ quan nhà nước trong thiết chế đó phải mang tính chất là những chức năng, thẩm quyền phổ quát mà không mang tính quản lý ngành. Chẳng hạn, chức năng của Kiểm toán nhà nước là kiểm tra, giám sát về nguồn tài chính công, bất kể nguồn tài chính công đang nằm ở lĩnh vực nào: giáo dục, y tế, khoa học công nghệ hay công nghiệp, nông nghiệp,… Xem: Đào Trí Úc, Các thiết chế hiến định độc lập, in trong Viện Chính sách công và Pháp luật, Các thiết chế hiến định độc lập - Kinh nghiệm quốc tế và triển vọng ở Việt Nam, Nxb. ĐHQG Hà Nội, 2013, tr. 17.

[8] Hiện nay, theo khảo sát của OHCHR, có 33% số CQNQQG hiện hành trên thế giới được thành lập bởi quy định trong Hiến pháp, 31% bởi quy định trong luật. Số được thành lập bởi nghị định hoặc văn bản quy phạm pháp luật khác chiếm 21%, còn lại (15%) được thành lập bởi nhiều dạng văn bản (hình thức hỗn hợp).

[9] Dẫn theo: TS. Nguyễn Toàn Thắng, Cơ quan nhân quyền quốc gia - Thực tiễn một số nước châu Á và kinh nghiệm cho Việt Nam, Hội thảo khoa học “Cơ quan nhân quyền quốc gia - Thực tiễn quốc tế và bài học kinh nghiệm với Việt Nam”, Bộ Ngoại giao và Đại học Luật Hà Nội tổ chức, TP. Hà Nội, ngày 25/9/2015.

[10] Office of the High Commissioner for Human Rights, Survey on CQNQQG: Report on the Findings and Recommendation of a Questionnaire Addressed to CQNQQG Worldwide, Geneve, 7/2009.

Bài viết tham khảo: Quan niệm chung về cơ quan nhân quyền quốc gia; TS. Trương Hồng Quang (Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp); Cổng thông tin điện tử Bộ Tư pháp.