Một số vấn đề về các biện pháp ngăn chặn hành chính?

Các BPNC hành chính là cơ sở pháp lý có ý nghĩa tạo điều kiện thuận lợi cho việc ngăn ngừa và xử lý các vi phạm pháp luật, đồng thời việc áp dụng các BPNC hành chính làm hạn chế một số quyền và tự do cá nhân nên việc tìm hiểu loại biện pháp này là một vấn đề đáng quan tâm không chỉ từ phía các nhà lập pháp mà cả những nhà nghiên cứu khoa học ở nước ngoài cũng như ở trong nướcĐể đưa ra được khái niệm về BPNC hành chính một cách hoàn chỉnh, đầy đủ và toàn diện, theo tác giả nội dung của nó cần được nghiên cứu ở các vấn đề như: Bản chất, mục đích áp dụng, căn cứ áp dụng, phạm vi áp dụng…

Các quan niệm trong và ngoài nước cho rằng BPNC hành chính thuộc nhóm biện pháp cưỡng chế nhà nước, hay nói cách khác, ngăn chặn hành chính mang tính cưỡng chế hành chính. Cưỡng chế hành chính là bạo lực có tổ chức của nhà nước được áp dụng đối với cá nhân, tổ chức thực hiện VPHC hoặc trong các trường hợp pháp luật quy định để buộc cá nhân, tổ chức chấp hành các nghĩa vụ trong hoạt động quản lý hành chính, thể hiện quyền lực nhà nước trong việc bảo vệ trật tự quản lý hành chính phục vụ lợi ích xã hội, nhà nước và cá nhân, tổ chức. Tính cưỡng chế trong BPNC hành chính thể hiện ở chỗ: Việc áp dụng các biện pháp này của các cơ quan hoặc người có thẩm quyền hành chính là việc sử dụng sức mạnh có tính chất đơn phương mà không cần sự đồng ý của người bị áp dụng. Chủ thể có thẩm quyền buộc cá nhân, tổ chức phải phục tùng chấp hành quyết định áp dụng một BPNC hành chính nào đó. Quyết định này làm xuất hiện quan hệ pháp luật hành chính giữa một bên là cơ quan có thẩm quyền và một bên là đối tượng bị áp dụng BPNC hành chính. Quan hệ pháp luật này chịu sự tác động của phương pháp “quyền uy” - là sự áp đặt ý chí của người này đối với người khác buộc người đó phải phục tùng [41, tr.10] bất chấp có sự đồng ý hay không đồng ý. Sự phục tùng này được đảm bảo chủ yếu bằng sức mạnh của nhà nước - là sức mạnh có tổ chức với quy mô rộng lớn, có trình tự, thủ tục, thẩm quyền áp dụng chặt chẽ, được quy định trong pháp luật.

Bản chất cưỡng chế của BPNC hành chính được xác định bởi tính chất và nội dung của sự cưỡng chế thể hiện trong khi áp dụng chúng. Xét về tính chất, các BPNC hành chính là sự tác động trực tiếp của nhà nước lên đối tượng bị áp dụng, nói cách khác đây là sự tác động có tổ chức của nhà nước để chống lại tình trạng không bình thường của sự vận hành pháp luật, đó chính là sự vi phạm pháp luật. Chủ thể tham gia quyết định và thực hiện các BPNC hành chính là các cá nhân có thẩm quyền theo quy định pháp luật - những chủ thể mang quyền lực nhà nước, đại diện cho ý chí của nhà nước khi có căn cứ áp dụng các BPNC hành chính. Xét về nội dung, các BPNC hành chính tác động đến thể chất và tâm lý của chính đối tượng bị áp dụng bằng sự cấm đoán một số hành vi nhất định như: Tiếp tục thực hiện hành vi vi phạm, bỏ trốn… Song song với sự cấm đoán đó là hạn chế một số quyền và tự do cá nhân như: Tự do đi lại, quyền bất khả xâm phạm về thân thể, tự do cư trú…. Như vậy, về bản chất, các BPNC hành chính có tính cưỡng chế.

Mục đích của các hình thức xử phạt là nhằm trừng trị người vi phạm hay nói cách khác là nhằm hạn chế, tước bỏ về mặt pháp lý quyền và lợi ích của người vi phạm. Mục đích trừng trị ở đây mang tính nhân đạo, thể hiện sự lên án về mặt đạo đức của nhà nước đối với người vi phạm. Mục đích của biện pháp phòng ngừa hành chính là nhằm không để vi phạm pháp luật xảy ra trong lĩnh vực hoạt động hành chính bằng việc kích thích các hành vi hợp pháp của đối tượng quản lý; ngăn chặn, hạn chế khả năng gây tổn hại đến lợi ích của xã hội, nhà nước, cá nhân, tổ chức do tình huống bất thường trong quản lý nhà nước như các trường hợp khẩn cấp, thiên tai, dịch bệnh. Trong khi đó, hầu hết các nhà luật học trong nước đều thống nhất việc áp dụng các BPNC hành chính có hai mục đích: a) Ngăn chặn VPPL; b) Bảo đảm việc xử phạt VPHC. Luật XLVPHC 2012 đã dành một phần riêng quy định về các BPNC và bảo đảm xử lý VPHC, trong đó Luật cũng quy định chung có biện pháp nhằm ngăn chặn vi phạm, có biện pháp nhằm bảo đảm xử lý vi phạm, hoặc cũng có biện pháp vừa nhằm ngăn chặn vừa nhằm bảo đảm xử lý VPHC. Tuy nhiên pháp luật hiện hành không chỉ rõ cụ thể mục đích của từng loại BPNC do đó hiện nay, việc xác định mục đích của nhóm biện pháp này thuộc về công việc của các nhà nghiên cứu với những quan niệm không hoàn toàn giống nhau, xuất phát từ những quan điểm khác nhau về sự tồn tại của các nhóm BPNC hành chính hoặc do cách nhìn nhận khác nhau về các mục đích của ngay một nhóm BPNC hành chính.

Về vấn đề này hiện nay có thể chia làm ba loại quan niệm: 1) mục đích của BPNC hành chính là làm chấm dứt VPPL; 2) Ngoài mục đích trên, BPNC hành chính còn có mục đích ngăn ngừa hậu quả, thiệt hại từ VPPL; 3) BPNC hành chính cùng với các mục đích: làm chấm dứt VPPL, ngăn ngừa hậu quả, thiệt hại do VPHC còn có mục đích bảo đảm xử lý VPHC. Như vậy, các quan điểm đều thống nhất BPNC có mục đích nhằm làm chấm dứt kịp thời VPPL, điều này xuất phát từ nội hàm của thuật ngữ “ ngăn chặn” là chặn lại, làm chấm dứt. Do đó, ở đây, chúng ta cùng xem xét các mục đích còn lại của nhóm biện pháp này:

Phần lớn ý kiến cho rằng, BPNC hành chính không có tính phòng ngừa. Trong ngôn ngữ tiếng Việt “Phòng ngừa có nghĩa là phòng trước, không để cho cái xấu, cái không hay có thể xảy ra”. Nói cách khác, phòng ngừa về bản chất là việc làm ngăn cản không để cho điều gì đó xảy ra. Trong cưỡng chế hành chính nhà nước, phòng ngừa hành chính là biện pháp cưỡng chế được áp dụng  nhằm mục đích không để vi phạm pháp luật xảy ra trong lĩnh vực hoạt động hành chính bằng việc khuyến khích các hành vi hợp pháp của đối tượng quản lý nhằm ngăn chặn, hạn chế khả năng gây tổn hại đến lợi ích của xã hội, nhà nước, cá nhân, tổ chức do tình huống bất thường trong quản lý nhà nước như các trường hợp khẩn cấp, thiên tai, dịch bệnh. Nói cách khác, việc áp dụng biện pháp phòng ngừa hành chính không liên quan đến vi phạm pháp luật, mà nó chỉ hướng tới việc loại bỏ những điều kiện, tiền đề có thể dẫn tới làm xuất hiện hành vi vi phạm pháp luật bằng hoạt động cưỡng chế bắt buộc từ phía chủ thể quản lý [56, tr.34]. Trong khi đó, BPNC hành chính về bản chất là làm chấm dứt hành vi vi phạm pháp luật, được áp dụng khi có những dấu hiệu khẳng định vi phạm đã xảy ra, hay nói cách khác, xét trong mối quan hệ với vi phạm pháp luật thì ngăn chặn hành chính không thể có tính phòng ngừa, hoàn toàn khác với biện pháp phòng ngừa hành chính (áp dụng khi chưa xảy ra vi phạm pháp luật).

Biện pháp ngăn chặn VPHC được hiểu là những biện pháp được áp dụng trong trường hợp cần thiết để ngăn chặn, đình chỉ ngay những hành vi mà nếu không có sự can thiệp thì hành vi đó có thể xảy ra trên thực tế và có nguy cơ gây ra những nguy hiểm cho xã hội; hoặc cũng có thể hành vi đó đã xảy ra cần phải đình chỉ ngay để hành vi đó không tiếp diễn nhằm ngăn chặn những hậu quả thiệt hại do hành vi đó gây ra (có thể gây ra). Biện pháp bảo đảm xử lý VPHC được hiểu là những hoạt động do chủ thể được phép áp dụng đối với cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm nhằm bảo đảm các quyết định hành chính được thực hiện trên thực tế.

Như vậy, trên cơ sở tiếp thu luận giải của các nhà khoa học về vấn đề xử lý VPHC, có thể thấy rằng các BPNC hành chính là biện pháp cưỡng chế được áp dụng nhằm làm chấm dứt vi phạm pháp luật, từ đó tạo điều kiện cần thiết hay làm cho chắc chắn thực hiện hiệu quả hoạt động xử phạt VPHC. Hoặc nói theo cách khác: việc ngăn chặn nhằm mục đích bảo đảm cho hoạt động của các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền áp dụng hiệu quả các hình thức xử phạt đối với các cá nhân, tổ chức thực hiện VPHC, từ đó đảm bảo trật tự trong quản lý nhà nước.

Thật vậy, để đảm bảo cho quyết định hành chính (quyết định xử phạt) được thực thi có hiệu quả, chủ thể có thẩm quyền phải áp dụng một số biện pháp. Ví dụ đối với hoạt động xử lý VPHC trong lĩnh vực giao thông đường bộ, các chủ thể có thẩm quyền xử lý có thể áp dụng một số biện pháp bảo đảm như: tạm giữ giấy phép, chứng chỉ hành nghề hay tang vật, phương tiện vi phạm. Việc tạm giữ này mục đích tạo điều kiện cho việc chắc chắn thi hành quyết định hành chính. Trong nhiều trường hợp việc “tạo điều kiện” hay chính là “bảo đảm” ở đây được thực hiện bằng cách làm chấm dứt khả năng tiếp tục vi phạm của chủ thể hoặc ngăn chặn để chủ thể không trốn tránh trách nhiệm thực hiện quyết định hành chính được ban hành bởi người có thẩm quyền.

Từ những phân tích trên đây về mối quan hệ giữa ngăn chặn VPHC và bảo đảm xử lý VPHC, tác giả cho rằng tên gọi “biện pháp ngăn chặn hành chính” hoàn toàn có thể bao hàm hết các nội dung cần nghiên cứu, trong đó có mục đích bảo đảm xử lý VPHC. Nói cách khác, sẽ là hợp lý khi xác định biện pháp ngăn chặn hành chính có các mục đích cụ thể như: Làm chấm dứt VPPL, ngăn ngừa hậu quả, thiệt hại do VPHC gây ra và bảo đảm xử lý VPHC.

Từ các công trình nghiên cứu về biện pháp ngăn chặn hành chính, cho thấy cần có sự phân biệt giữa mục đích áp dụng với căn cứ áp dụng các BPNC hành chính. Đại từ điển Tiếng Việt do GS.TS Nguyễn Như Ý làm chủ biên giải thích theo nghĩa của danh từ: Căn cứ là "cái làm cơ sở để lập luận, để hành động". Cái làm cơ sở để lập luận, để hành động mà chúng ta đề cập ở đây là những thông tin để lập luận, quyết định áp dụng các BPNC hành chính. Hoặc cụ thể hơn, theo I.L. Pêtrukhin: "Căn cứ áp dụng BPNC là sự dự báo có đầy đủ cơ sở về khả năng thực hiện hành vi bất lợi của người vi phạm"; "Những hành vi bất lợi được hiểu là: 1) Trốn tránh hoạt động kiểm tra, điều tra; 2) Gây khó khăn cho việc xử lý vi phạm; 3) Gây khó khăn cho việc phát hiện vi phạm; 4) Tiếp tục thực hiện hành vi vi phạm)". Quan niệm này hợp lý bởi vì, để xác minh, ngăn chặn vi phạm, các cơ quan có thẩm quyền phải áp dụng mọi biện pháp do pháp luật quy định để thu thập thông tin, chứng cứ. Các thông tin, chứng cứ đó cho phép dự báo khá rõ về khả năng một chủ thể có liên quan đến việc thực hiện vi phạm hoặc sẽ tiếp tục thực hiện VPHC. Khả năng trên chỉ là mầm mống và sẽ xảy ra khi có điều kiện thuận lợi. Việc nắm thông tin về khả năng nếu chủ quan, không xem xét đầy đủ căn cứ áp dụng từng BPNC cụ thể mà vội vã quyết định, thì sẽ dẫn đến lạm quyền, áp dụng không "tiết kiệm", vi phạm quyền và tự do cá nhân… Như vậy, căn cứ áp dụng BPNC hành chính ở đây chính là vi phạm hành chính, cụ thể thông tin làm căn cứ áp dụng các BPNC có thể chia làm hai nhóm: a) Nhóm thứ nhất: Các thông tin nói lên khả năng cản trở việc xác định VPHC, khả năng trốn tránh việc kiểm tra, điều tra, hoặc khả năng tiếp tục thực hiện VPHC; b) Nhóm thứ hai: Các thông tin khẳng định một người đã thực hiện VPHC, bởi lẽ tất nhiên chỉ có thể áp dụng BPNC hành chính đối với người đã thực hiện hành vi vi phạm và đối tượng có liên quan đến nó.

Tóm lại, có thể thấy mục đích áp dụng là cái mà hành động hướng đến, còn căn cứ áp dụng là cái làm cơ sở để hành động nhằm đạt được mục đích nhất định. Việc phân biệt hai nội dung này là cần thiết bởi sự lẫn lộn giữa mục đích và căn cứ áp dụng có thể dẫn đến tình trạng áp dụng không đúng mục đích hoặc căn cứ, từ đó làm ảnh hưởng đến quyền, lợi ích của đối tượng bị áp dụng BPNC hành chính.

Biện pháp ngăn chặn hành chính được áp dụng đối với các vi phạm pháp luật nói chung mà không phải là tội phạm. Bởi lẽ các quy phạm pháp luật hành chính điều chỉnh hoạt động quản lý hành chính nhà nước trên mọi lĩnh vực đời sống xã hội. Các quy phạm thủ tục hành chính không chỉ quy định trình tự thực hiện quy phạm vật chất của luật hành chính mà còn quy định trình tự nhằm thực hiện quy phạm vật chất của các ngành luật khác. Đồng thời, hoạt động xử phạt vi phạm hành chính không chỉ nhằm đảm bảo thực hiện, bảo vệ các quy phạm vật chất của riêng ngành Luật hành chính mà còn bảo đảm thực hiện và bảo vệ các quy phạm vật chất của các ngành luật khác như: đất đai, môi trường, ngân hàng. Như vậy, BPNC hành chính có phạm vi áp dụng tương đối rộng, không chỉ thực hiện ngăn chặn đối với các vi phạm pháp luật hành chính mà còn đối với các vi phạm ở các ngành luật khác.

Trong khoa học pháp lý, ngoài ngăn chặn hành chính còn có biện pháp ngăn chặn hình sự. Vậy nội hàm của những quan niệm trên như thế nào, ngăn chặn hình sự có tính chất tương đồng nào với ngăn chặn hành chính không? Từ việc xác định bản chất từng loại biện pháp ngăn chặn của nhà nước sẽ giúp cho việc xác định bản chất của ngăn chặn hành chính. Trong công tác đấu tranh phòng chống tội phạm, ngăn chặn hình sự được hiểu là hoạt động do người có quyền hạn được quy định trong Bộ luật Tố tụng hình sự áp dụng đối với bị can, bị cáo, người liên quan đến tội phạm chưa bị khởi tố, khi có căn cứ áp dụng nhằm ngăn chặn tội phạm, bảo đảm cho hoạt động điều tra, truy tố, xét xử và thi hành án hình sự. Như vậy, chủ thể có thẩm quyền áp dụng các BPNC là những người có thẩm quyền trong các cơ quan tiến hành tố tụng và các cơ quan được giao tiến hành một số hoạt động điều tra. Ngoài ra, công dân cũng có quyền thực hiện ngăn chặn đối với người phạm tội quả tang hoặc bắt người đang bị truy nã. Đặc trưng về chủ thể này xuất phát từ tính chất nguy hiểm của tội phạm mà thẩm quyền áp dụng BPNC hình sự còn được trao cho tất cả mọi người ngoài các cơ quan nhà nước nhằm kịp thời ngăn chặn hành vi phạm tội, ngăn ngừa họ trốn thoát. Suy cho cùng, có thể nói rằng ngăn chặn hình sự là hoạt động của toàn xã hội trong việc ngăn chặn, đẩy lùi và tiến tới loại bỏ tội phạm ra khỏi đời sống xã hội. Như vậy, nội hàm của ngăn chặn hình sự không chỉ gắn liền với việc sử dụng sức mạnh cưỡng chế nhà nước tác động trực tiếp lên cá nhân, tổ chức để buộc họ phải xử sự theo mong muốn của nhà nước.

Trong khi đó, quản lý hành chính nhà nước là hoạt động tổ chức đời sống xã hội, phục vụ các nhu cầu phát triển xã hội (điều hành hành chính) và bảo đảm trật tự chung của xã hội (bằng việc ngăn ngừa hậu quả xấu xảy ra). Điều hành hành chính là hoạt động “tích cực”, giúp nhà nước định hướng, điều chỉnh, trợ giúp cho các mặt hoạt động của đời sống xã hội, trong đó có ngăn chặn hành chính bằng việc sử dụng quyền lực nhà nước để làm chấm dứt kịp thời vi phạm pháp luật, bảo đảm cho hoạt động xử phạt vi phạm hành chính đạt hiệu quả, qua đó, góp phần bảo đảm trật tự quản lý hành chính nhà nước. Ngoài ra, xuất phát từ đặc điểm về phương pháp điều chỉnh của luật hành chính cũng như hình thức, phương pháp quản lý hành chính nhà nước mà bản chất của ngăn chặn hành chính luôn là việc sử dụng cưỡng chế có tổ chức của nhà nước nhằm buộc đối tượng quản lý phải thực hiện nghĩa vụ của mình để thỏa mãn các yêu cầu, nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước. z

Theo từ điển tiếng Việt: “ngăn chặn” có nghĩa là: “Chặn lại, làm hạn chế khả năng gây tác hại”; hoặc “chặn lại ngay từ đầu, không để cho gây tác hại”; còn“biện pháp” là: “Cách làm, cách thức tiến hành, giải quyết một vấn đề cụ thể”. Như vậy “biện pháp ngăn chặn” có thể hiểu là: Cách để ngăn cản, làm chấm dứt hành động của ai đó hoặc là cách để hạn chế, loại bỏ tác hại, hậu quả của một vấn đề nào đó.

Từ những phân tích trên đây có thể hiểu: Biện pháp ngăn chặn hành chính là biện pháp cưỡng chế nhà nước do chủ thể có thẩm quyền được pháp luật hành chính quy định tác động lên cá nhân, tổ chức khi có căn cứ áp dụng nhằm làm chấm dứt hành vi VPPL, ngăn ngừa hậu quả do VPHC gây ra và bảo đảm cho việc xử lý VPHC.

Trân trọng!