Người sử dụng đất bao gồm những đối tượng nào?

Đất đai không chỉ là tư liệu sản xuất đặc biệt, là nguồn lực nội sinh quan trọng để phát triển kinh tế - xã hội, mà còn là giá trị thiêng liêng gắn liền với chủ quyền và sự ổn định của quốc gia. Trong hệ thống pháp luật Việt Nam, quyền sở hữu đất đai thuộc về toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu, song quyền sử dụng đất lại được trao cho các chủ thể cụ thể để khai thác và phát huy tối đa tiềm năng của nguồn tài nguyên này.

Việc xác định 'Người sử dụng đất bao gồm những đối tượng nào?' không đơn thuần là một thao tác liệt kê hành chính, mà là việc định danh các chủ thể có quyền và nghĩa vụ pháp lý đối với đất đai trong một nền kinh tế đang hội nhập sâu rộng. Đặc biệt, với sự ra đời của Luật Đất đai 2024, phạm vi và quyền lợi của các đối tượng sử dụng đất đã có những bước tiến đột phá, phản ánh tư duy đổi mới trong việc thu hút nguồn lực từ kiều bào và các nhà đầu tư nước ngoài. Hiểu rõ diện mạo và đặc điểm của từng nhóm đối tượng sử dụng đất chính là chìa khóa để đảm bảo tính thượng tôn pháp luật, bảo vệ quyền lợi hợp pháp của các bên và thúc đẩy thị trường bất động sản vận hành minh bạch, hiệu quả.

1. Người sử dụng đất được hiểu như thế nào?

Hiến pháp Việt Nam quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Do đó, người sử dụng đất là các chủ thể được Nhà nước trao quyền sử dụng thông qua các hình thức pháp lý cụ thể. Dưới góc độ khoa học pháp lý và quy định tại Điều 4 Luật Đất đai 2024 (Luật 2024), "Người sử dụng đất" không đồng nhất với khái niệm chủ sở hữu đất đai.

Bản chất quyền của người sử dụng đất là một dạng quyền tài sản đặc biệt (quyền hưởng dụng và định đoạt có điều kiện), được xác lập dựa trên ba cơ chế chính:

• Nhà nước giao đất: Nhà nước ban hành quyết định hành chính giao đất cho người sử dụng. Hình thức này có thể có thu tiền sử dụng đất (như giao đất ở) hoặc không thu tiền (như giao đất cho cơ quan nhà nước, giao đất nông nghiệp trong hạn mức cho nông dân).
• Nhà nước cho thuê đất: Nhà nước ký hợp đồng cho thuê đất với người sử dụng, thu tiền thuê đất hàng năm hoặc thu một lần cho cả thời gian thuê. Luật 2024 có xu hướng chuyển dịch mạnh mẽ sang hình thức thuê đất trả tiền hàng năm đối với các tổ chức kinh tế để tránh thất thu ngân sách và khuyến khích sử dụng đất hiệu quả.
• Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất: Đây là cơ chế hành chính hóa việc chiếm hữu thực tế. Nhà nước cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất (Sổ đỏ) cho các đối tượng đang sử dụng đất ổn định mà chưa có giấy tờ pháp lý, với điều kiện phù hợp quy hoạch và không có tranh chấp.

Ngoài ra, tư cách người sử dụng đất còn được xác lập thông qua các giao dịch phái sinh như: nhận chuyển đổi, nhận chuyển nhượng, nhận thừa kế, nhận tặng cho quyền sử dụng đất, hoặc nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất từ các chủ thể khác. Sự thay đổi trong định nghĩa tại Điều 4 Luật 2024 so với Luật 2013 phản ánh tư duy quản lý mới: cá thể hóa trách nhiệm và mở rộng hội nhập. Cụ thể là việc loại bỏ chủ thể "hộ gia đình" để tránh sự mập mờ về sở hữu chung, và việc mở rộng tối đa quyền tiếp cận đất đai cho người Việt Nam định cư ở nước ngoài nhằm thu hút nguồn lực kiều bào.

2. Người sử dụng đất bao gồm những đối tượng nào?

Điều 4 Luật Đất đai 2024 phân loại người sử dụng đất thành 07 đối tượng chính. Việc phân chia này không mang tính liệt kê cơ học mà dựa trên tính chất pháp lý (pháp nhân, thể nhân), mục đích sử dụng đất và nguồn gốc vốn (trong nước, nước ngoài). Dưới đây là phân tích chi tiết từng nhóm đối tượng, gắn liền với các quyền và hạn chế đặc thù của họ.

2.1. Tổ chức trong nước

Đây là nhóm chủ thể nắm giữ quỹ đất lớn nhất phục vụ cho hoạt động quản lý nhà nước, an ninh quốc phòng và sản xuất kinh doanh quy mô lớn. Nhóm này bao gồm các tiểu nhóm với chế độ quản lý riêng biệt:

Cơ quan nhà nước, cơ quan Đảng, tổ chức chính trị - xã hội: Sử dụng đất làm trụ sở làm việc, cơ sở hoạt động sự nghiệp được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất. Không được quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, tặng cho, cho thuê quyền sử dụng đất; không được thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất. Đây là quy định nhằm bảo vệ tài sản công.

Đơn vị vũ trang nhân dân: Sử dụng đất cho mục đích quốc phòng, an ninh (xây dựng doanh trại, căn cứ quân sự, trường bắn...). Luật 2024 quy định rõ hơn về việc sử dụng đất quốc phòng, an ninh kết hợp với hoạt động lao động sản xuất, xây dựng kinh tế, nhằm tận dụng nguồn lực nhưng vẫn đảm bảo nhiệm vụ chính trị.

Tổ chức kinh tế (Doanh nghiệp, Hợp tác xã): Là các pháp nhân thương mại được thành lập theo Luật Doanh nghiệp, Luật Hợp tác xã. Chủ yếu tiếp cận đất đai thông qua hình thức thuê đất (trả tiền hàng năm hoặc một lần) hoặc nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất từ các chủ thể khác. Đây là nhóm có quyền năng kinh tế mạnh nhất (chuyển nhượng dự án, thế chấp vay vốn ngân hàng, góp vốn bằng quyền sử dụng đất). Luật 2024 khuyến khích nhóm này tiếp cận đất đai thông qua đấu giá quyền sử dụng đất hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất.

2.2. Cá nhân trong nước

Cá nhân trong nước (Công dân Việt Nam định cư trong nước) là đối tượng chịu tác động lớn nhất của Luật Đất đai. Sự thay đổi lớn nhất ở nhóm này trong Luật 2024 là việc chuyển dịch từ quản lý theo "Hộ gia đình" sang quản lý theo "Cá nhân".

Quyền năng toàn diện: Cá nhân trong nước được hưởng đầy đủ các quyền: chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn.

Quyền tiếp cận: Được Nhà nước giao đất ở, giao đất sản xuất nông nghiệp (trong hạn mức), công nhận quyền sử dụng đất đối với đất khai hoang, đất ông cha để lại.

Bình đẳng giới: Luật nhấn mạnh việc ghi tên cả vợ và chồng trên Giấy chứng nhận nếu quyền sử dụng đất là tài sản chung, bảo đảm quyền lợi cho phụ nữ trong các giao dịch đất đai.

2.3. Cộng đồng dân cư

Cộng đồng dân cư được xác định là cộng đồng người Việt Nam sinh sống trên cùng địa bàn thôn, làng, ấp, bản, buôn, phum, sóc, tổ dân phố... có cùng phong tục, tập quán hoặc chung dòng họ.

Tính chất đặc thù: Đất giao cho cộng đồng dân cư thường là đất tín ngưỡng (đình, đền, miếu, am, từ đường, nhà thờ họ), đất sinh hoạt chung, hoặc đất nông nghiệp, lâm nghiệp để bảo tồn văn hóa, tín ngưỡng.

Hạn chế quyền định đoạt: Do đất thuộc sở hữu chung của cộng đồng nhằm mục đích bảo tồn, Luật quy định cộng đồng dân cư không được phân chia, chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp hay góp vốn bằng quyền sử dụng đất. Họ chỉ có quyền sử dụng và bảo vệ. Quy định này nhằm ngăn chặn việc tư hữu hóa hoặc thương mại hóa các tài sản văn hóa tâm linh chung của cộng đồng.

2.4. Người Việt Nam định cư ở nước ngoài 

Đây là nhóm đối tượng chứng kiến sự "cởi trói" mạnh mẽ nhất về thể chế trong Luật Đất đai 2024. Chính sách mới thể hiện rõ tinh thần Nghị quyết 36-NQ/TW về công tác đối với người Việt Nam ở nước ngoài, coi kiều bào là bộ phận không thể tách rời của cộng đồng dân tộc. Luật phân tách nhóm này thành hai đối tượng với quy chế pháp lý riêng :

Người Việt Nam định cư ở nước ngoài là công dân Việt Nam: Là những người sinh sống ở nước ngoài nhưng vẫn giữ quốc tịch Việt Nam (còn hộ chiếu Việt Nam giá trị sử dụng). Nhóm này có quyền và nghĩa vụ hoàn toàn bình đẳng như cá nhân trong nước. Họ được phép nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất ở, đất nông nghiệp... mà không bị hạn chế về số lượng hay khu vực (trừ khu vực hạn chế quốc phòng an ninh). Họ có thể trực tiếp đứng tên trên Sổ đỏ mà không cần nhờ người thân trong nước đứng tên hộ - nguyên nhân của hàng ngàn vụ tranh chấp tài sản trước đây.

Người gốc Việt Nam định cư ở nước ngoài: Là người đã từng có quốc tịch Việt Nam khi sinh ra, hoặc có ông bà nội, ngoại, cha mẹ đẻ là người Việt Nam, nhưng hiện tại không còn quốc tịch Việt Nam. Dù không còn quốc tịch, họ vẫn được hưởng quy chế ưu đãi đặc biệt so với người nước ngoài. Họ được phép mua, thuê mua nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở; nhận quyền sử dụng đất trong các khu công nghiệp, cụm công nghiệp, khu công nghệ cao. Đặc biệt, Luật 2024 cho phép họ nhận thừa kế quyền sử dụng đất và các tài sản khác gắn liền với đất tương đối thuận lợi hơn.

2.5. Tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài 

Trong bối cảnh hội nhập, nhóm doanh nghiệp FDI (Foreign Direct Investment) đóng vai trò quan trọng. Luật Đất đai 2024 tiếp tục hoàn thiện khung pháp lý cho nhóm này để thu hút đầu tư chất lượng cao.

Hình thức tiếp cận: Tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài không được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất vĩnh viễn như doanh nghiệp trong nước (đối với đất ở), mà chủ yếu thông qua hình thức thuê đất (trả tiền một lần hoặc hàng năm) để thực hiện dự án đầu tư.

Quyền trong Khu công nghiệp: Họ có quyền thuê đất, thuê lại đất trong khu công nghiệp, cụm công nghiệp, khu công nghệ cao. Điểm mới là quyền thế chấp, góp vốn bằng tài sản gắn liền với đất thuê trả tiền hàng năm được mở rộng, giúp họ dễ dàng tiếp cận tín dụng ngân hàng hơn.

Thời hạn: Thời hạn sử dụng đất được xem xét trên cơ sở thời hạn của dự án đầu tư, tối đa không quá 50 năm, trường hợp đặc biệt không quá 70 năm. Khi hết thời hạn, nếu có nhu cầu và tuân thủ pháp luật, họ được xem xét gia hạn.

2.6. Tổ chức tôn giáo, Tổ chức tôn giáo trực thuộc

Bao gồm các cơ sở tôn giáo (chùa, nhà thờ, thánh thất, thánh đường...) và các tổ chức tôn giáo trực thuộc được Nhà nước công nhận tư cách pháp nhân.

Chính sách ưu đãi: Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất đối với đất xây dựng cơ sở thờ tự, trụ sở của tổ chức tôn giáo.

Sử dụng kết hợp: Điểm mới của Luật 2024 là cho phép sử dụng đất tôn giáo kết hợp với mục đích khác (như du lịch tâm linh, giáo dục, y tế...) nhưng phải theo quy hoạch và phải nộp tiền thuê đất đối với phần diện tích sử dụng vào mục đích kinh doanh. Điều này giúp các tổ chức tôn giáo có nguồn thu hợp pháp để duy trì hoạt động tôn tạo, nhưng cũng đặt ra yêu cầu quản lý chặt chẽ để tránh biến tướng.

2.7. Tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao

Bao gồm cơ quan đại diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự, cơ quan đại diện của tổ chức quốc tế thuộc Liên hợp quốc, tổ chức liên chính phủ, văn phòng đại diện của tổ chức phi chính phủ nước ngoài.

Nguyên tắc: Việc sử dụng đất của nhóm này dựa trên các Hiệp định quốc tế mà Việt Nam ký kết và nguyên tắc "có đi có lại" (tương hỗ).

Quyền lợi: Thường được Nhà nước cho thuê đất với chế độ miễn trừ đặc biệt hoặc giao đất theo hiệp định để xây dựng trụ sở, cơ quan đại diện.

3. Những thay đổi trọng yếu về đối tượng sử dụng đất 

Bảng so sánh quyền tiếp cận đất đai của Việt Kiều

Việc trao quyền bình đẳng cho Việt kiều còn quốc tịch (Công dân Việt Nam) là sự công nhận pháp lý đầy đủ cho địa vị "công dân" của họ. Dù họ sống ở đâu, miễn là còn quốc tịch, họ là công dân và phải được hưởng quyền lợi như công dân trong nước. Điều này được dự báo sẽ kích thích một lượng lớn kiều hối chuyển từ dạng tiết kiệm sang đầu tư tài sản dài hạn tại quê hương.

Luật Đất đai 2024 chính thức không còn quy định cấp Giấy chứng nhận cho "Hộ gia đình". Đây là sự thay đổi kỹ thuật nhưng có tác động xã hội sâu sắc.

Bất cập của Luật cũ: Khái niệm "Hộ gia đình" dựa trên Sổ hộ khẩu. Khi Sổ hộ khẩu giấy bị bãi bỏ theo Luật Cư trú, cơ sở để xác định thành viên hộ gia đình trở nên lỏng lẻo. Hơn nữa, việc xác định ai là thành viên "có chung quyền sử dụng đất" tại thời điểm cấp sổ luôn là nguồn gốc của các tranh chấp phức tạp (ví dụ: con cái sinh ra sau khi cấp sổ có quyền không? Con dâu/rể nhập khẩu vào có quyền không?).

Cơ chế mới: Giấy chứng nhận sẽ được cấp cho Cá nhân hoặc Nhóm người có chung quyền sử dụng đất.

• Nếu là tài sản chung của vợ chồng: Ghi tên cả hai.
• Nếu là tài sản chung của các thành viên gia đình: Phải ghi tên đầy đủ của tất cả các thành viên đó, hoặc ghi tên người đại diện nếu có văn bản thỏa thuận được công chứng/chứng thực.

Quy định chuyển tiếp (Điều 210): Các Sổ đỏ đã cấp cho "Hộ gia đình" trước ngày Luật mới có hiệu lực vẫn giữ nguyên giá trị pháp lý. Không bắt buộc người dân phải đi đổi sổ. Tuy nhiên, khi thực hiện giao dịch (chuyển nhượng, thế chấp) đối với các sổ này, công chứng viên vẫn phải yêu cầu sự đồng ý của tất cả thành viên hộ gia đình có tên trong hộ khẩu tại thời điểm cấp sổ.

4. Điều kiện để trở thành người sử dụng đất  

Để chuyển hóa từ việc chiếm hữu thực tế sang quyền sử dụng đất hợp pháp (được cấp Sổ đỏ), người dân và tổ chức phải đáp ứng các điều kiện khắt khe, đặc biệt là đối với các trường hợp đất chưa có giấy tờ. Luật Đất đai 2024 đã hệ thống hóa lại các điều kiện này theo hướng minh bạch hơn, giải quyết tồn đọng lịch sử.

4.1. Cấp giấy chứng nhận cho đất không có giấy tờ

Điều 138 Luật Đất đai 2024 là "cứu cánh" cho hàng triệu thửa đất do ông cha để lại hoặc khai hoang mà không có giấy tờ pháp lý. Luật chia quá trình lịch sử thành 03 giai đoạn để xử lý:

Giai đoạn 1: Sử dụng đất trước ngày 18/12/1980 đây là thời kỳ Hiến pháp 1980 chưa có hiệu lực, đất đai chưa bị quốc hữu hóa toàn bộ trên danh nghĩa, quản lý còn lỏng lẻo. Nay được UBND cấp xã nơi có đất xác nhận là đất không có tranh chấp. Người dân được công nhận quyền sử dụng đất như đất ở và được miễn tiền sử dụng đất đối với diện tích trong hạn mức công nhận đất ở. Nếu thửa đất có diện tích lớn hơn hạn mức, phần vượt hạn mức được công nhận theo hiện trạng sử dụng (có thể phải nộp tiền nếu chuyển sang đất ở). Đây là chính sách khoan hồng nhất, ghi nhận lịch sử hình thành tài sản của người dân.

Giai đoạn 2: Từ 18/12/1980 đến trước ngày 15/10/1993 Luật Đất đai 1993 bắt đầu có hiệu lực từ 15/10/1993. Đây là giai đoạn giao thoa. Có xác nhận của UBND cấp xã về việc sử dụng đất ổn định, không tranh chấp. Vẫn được công nhận quyền sử dụng đất ở. Trong hạn mức công nhận, người dân không phải nộp tiền sử dụng đất. Đối với phần diện tích vượt hạn mức, phải nộp tiền sử dụng đất theo quy định hiện hành.

Giai đoạn 3: Từ 15/10/1993 đến trước ngày 01/7/2014 Luật Đất đai 2013 có hiệu lực từ 01/7/2014. Việc quản lý đất đai đã đi vào nề nếp. Yêu cầu cao hơn. Ngoài việc không tranh chấp, đất phải phù hợp với quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng hoặc quy hoạch đô thị. Người dân được cấp Sổ đỏ nhưng phải thực hiện nghĩa vụ tài chính (nộp tiền sử dụng đất). Mức nộp sẽ căn cứ vào Bảng giá đất và các chính sách miễn giảm tại thời điểm cấp.

4.2. Chuyển mục đích sử dụng đất

Một trong những nhu cầu lớn nhất của người dân là chuyển đổi đất nông nghiệp xen kẹt, đất vườn ao liền kề nhà ở sang đất ở (lên thổ cư). Luật Đất đai 2024 và các văn bản hướng dẫn (Nghị định 103/2024/NĐ-CP) đã quy định công thức tính tiền sử dụng đất mới, được đánh giá là công bằng hơn nhưng cũng tiệm cận giá thị trường hơn.

Công thức tổng quát:

Trong đó:

• T_nộp: Tiền sử dụng đất phải nộp.
• T_{đất ở}: Tiền sử dụng đất tính theo giá đất ở.
• T_{nông nghiệp}: Tiền sử dụng đất tính theo giá đất nông nghiệp (được trừ đi như một khoản khấu trừ chi phí cơ hội).

Điểm mới về ưu đãi (Nghị quyết 2024): Đối với hộ gia đình, cá nhân chuyển mục đích sử dụng đất từ đất vườn, ao trong cùng thửa đất có nhà ở, chính sách mới đề xuất mức thu nhẹ nhàng hơn để hỗ trợ người dân:

• Diện tích trong hạn mức giao đất ở: Nộp 50% chênh lệch giữa tiền sử dụng đất ở và tiền sử dụng đất nông nghiệp.
• Diện tích vượt hạn mức: Nộp 100% chênh lệch.

Lưu ý: Quy định về mức giảm cụ thể có thể thay đổi tùy theo quyết định của HĐND cấp tỉnh và các văn bản hướng dẫn thi hành chi tiết tại từng địa phương.

Luật 2024 xóa bỏ "Khung giá đất" (do Chính phủ ban hành 5 năm/lần) và thay thế bằng "Bảng giá đất" (do UBND tỉnh ban hành hàng năm, tiệm cận giá thị trường).

Tác động: Điều này đồng nghĩa với việc chi phí làm Sổ đỏ (tiền sử dụng đất) và chi phí chuyển mục đích sử dụng đất dự kiến sẽ tăng mạnh từ năm 2026 khi Bảng giá đất mới được áp dụng đầy đủ.

Khuyến nghị: Người dân đủ điều kiện nên thực hiện thủ tục hợp thức hóa quyền sử dụng đất ngay trong giai đoạn chuyển tiếp (2024-2025) để tránh áp lực tài chính tăng cao sau này.

Kết luận

Nhìn một cách tổng thể, danh mục các đối tượng sử dụng đất theo quy định pháp luật hiện hành đã tạo nên một bức tranh đa dạng và toàn diện, bao phủ từ cá nhân, hộ gia đình, cộng đồng dân cư cho đến các tổ chức kinh tế và chủ thể nước ngoài. Sự mở rộng đối tượng sử dụng đất trong các giai đoạn lập pháp gần đây, đặc biệt là việc bình đẳng hóa quyền lợi cho người gốc Việt Nam định cư ở nước ngoài, đã minh chứng cho một nền chính sách nhân văn, cởi mở và đầy tính chiến lược của Nhà nước ta.

Tuy nhiên, quyền năng càng lớn thì trách nhiệm càng cao. Dù thuộc bất kỳ nhóm đối tượng nào, người sử dụng đất cũng cần nhận thức rõ vai trò của mình trong việc sử dụng tài nguyên đất đúng mục đích, tiết kiệm và bền vững. Việc nắm vững quy định về các đối tượng sử dụng đất không chỉ giúp các cá nhân, tổ chức tự tin thực thi các giao dịch dân sự, mà còn hỗ trợ các cơ quan quản lý nhà nước trong việc điều tiết, quy hoạch và xử lý các tranh chấp phát sinh một cách công bằng. Trong tương lai, khi các chính sách về đất đai tiếp tục được hoàn thiện, sự định danh rõ ràng về chủ thể sẽ là nền tảng vững chắc để biến đất đai thực sự trở thành nguồn lực thúc đẩy quốc gia phát triển cường thịnh và bền vững.

Mọi vướng mắc pháp lý vui lòng liên hệ Luật sư tư vấn pháp luật hình sự trực tuyến qua điện thoại gọi: 1900.6162 để được đội ngũ luật sư giàu kinh nghiệm của Công ty luật Minh Khuê tư vấn, giải đáp chi tiết.Chúng tôi rất hân hạnh khi nhận được sự hợp tác của quý khách hàng. Xin chân thành cảm ơn!