Phân biệt chính quyền địa phương, cơ quan chính quyền địa phương, cơ quan nhà nước ở địa phương ?

Thứ nhất, các cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương thành lập các cơ quan cấp dưới của mình ở các đơn vị hành chính.

Thứ hai, nhà nước quy định cơ chế để người dân ở từng đơn vị hành chính thành lập nên các cơ quan nhà nước ở địa phương mình. Tập hợp loại cơ quan thứ hai này chính là chính quyền địa phương.

Định nghĩa đầy đủ, chính quyền địa phương là thiết chế nhà nước được thành lập từ địa phương để thực thi các công việc nhà nước trong phạm vi một đơn vị hành chính nhất định; chính quyền địa phương có trách nhiệm chăm lo công việc của địa phương và có thẩm quyền chung trong phạm vi lãnh thổ của đơn vị hành chính mà mình phụ trách. Nói một cách ngắn gọn, chính quyền địa phương là thiết chế nhà nước được thành lập từ địa phương để thực thi công việc nhà nước ở địa phương.

1. Đặc điểm của chính quyền địa phương ở Việt Nam

Chính quyền địa phương của Việt Nam hiện nay có những đặc điểm sau:

Thứ nhất, Chính quyền địa phương là thiết chế nhà nước được thành lập từ địa phương, có nghĩa là xuất phát từ người dân địa phương. Chính quyền địa phương hiện nay của Việt Nam được thành lập ở tất cả các đơn vị hành chính và ở tất cả các cấp. Chính quyền địa phương ở mỗi đơn vị hành chính đều được cấu thành bởi hai cơ quan là Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân, được gọi là các “cơ quan chính quyền địa phương”. Trong đó, Hội đồng nhân dân là cơ quan đại biểu do người dân ở đơn vị hành chính tương ứng bầu ra thông qua bầu cử còn ủy ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu ra để chấp hành các quyết định của Hội đồng nhân dân. Đốn lượt mình ủy ban nhân dân lại thành lập ra các cơ quan chuyên môn giúp việc. Như vậy là trực tiếp hay gián tiếp, chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính của Việt Nam đều được thành lập bởi người dân ở địa phương.

Thứ hai, Chính quyền địa phương được thành lập để tổ chức thực hiện công việc nhà nước ở địa phương. Mỗi chính quyền địa phương có phạm vi thẩm quyền và chịu trách nhiệm thực hiện công việc của nhà nước trong phạm vi lãnh thổ của đơn vị hành chính mà nó phụ trách. Công việc nhà nước ở đây được hiểu là các công việc mà nhà nước muốn thực hiện một cách chủ động nhằm làm cho đời sống của người dân trở nên tốt đẹp hơn. Công việc đó có thể là việc thực hiện một chính sách được triển khai từ trung ương, ví dụ triển khai làm thẻ căn cước cho người dân, cấp phát thẻ bảo hiểm y tế, trả lương hưu V.V., hay trực tiếp đưa ra các quyết định về các công việc ở địa phương và triển khai các quyết định đó, ví dụ xây dựng công viên, nhà văn hóa ...

Thứ ba, Chính quyền địa phương thực thi thẩm quyền chung đối với các lĩnh vực trong phạm vi lãnh thổ của đơn vị hành chính mà mình phụ trách. Thẩm quyền chung của chính quyền địa phương bao trùm các mặt của đời song từ chính trị, kinh tế, văn hỏa, xã hội, giáo dục, khoa học, công nghệ, trật tự trị an... Điều này để phân biệt với một số cơ quan hành chính ở trung ương có thẩm quyền chuyên biệt ví dụ Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Công thương, Tổng cục thuế ...

Cần phân biệt giữa chính quyền địa phương và các cơ quan nhà nước ở địa phương. Để thực hiện công việc nhà nước ở địa phương không chỉ có chính quyền địa phương. Các Cơ quan nhà nước ở trung ương có thể tự thành lập hệ thống cơ quan riêng của mình theo ngành dọc ở các cấp hành chính, gọi là các “cơ quan nhà nước ở địa phương”, để thực hiện công việc thuộc phạm vi thẩm quyền của mình ở địa phương một cách thống nhất. Các cơ quan như vậy được thành lập khi trong một lĩnh vực công tác thực thi, chấp hành chủ trương, chính sách cùa cấp trên không đòi hỏi nhiều sự sáng tạo theo đặc thù ở địa phương mà chủ yếu chú trọng tới sự áp dụng chủ trương, chính sách, tiêu chuẩn một cách thống nhất trên phạm vi toàn quốc. Ví dụ điển hình là Tổng cục thi hành án có hệ thống các Cục thi hành án ở đơn vị hành chính cấp tỉnh, Chi cục thi hành án ở đơn vị hành chính cấp huyện; Cục bảo vệ thực vật và Cục thú y có Chi cục bảo vệ thực vật, Chi cục thú y ở đơn vị hành chính cấp tỉnh; Tổng cục thuế có các Cục thuế ở đơn vị hành chính cấp tỉnh và các Chi cục thuế ở các đơn vị hành chính cấp huyện ...Các cơ quan này cũng thực hiện thẩm quyền quản lí nhà nước trong phạm vi một đơn vị hành chính, tuy nhiên chúng không được thành lập bởi người dân địa phương mà bởi các cơ quan trung ương, do đó chúng không nằm trong cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương.

Cũng cần lưu ý rằng tòa án nhân dân và viện kiểm sát nhân dân được thành lập ở đơn vị hành chính cấp tỉnh và cấp huyện song hai cơ quan này cũng không thuộc tổ chức của chính quyền địa phương cùng cấp mà nằm trong hệ thống cấu trúc tổ chức thống nhất của ngành tòa án và ngành kiểm sát. Nhân sự của hai cơ quan này do các cơ quan cấp trên của ngành bổ nhiệm theo thẩm quyền chứ không được hình thành từ người dân địa phương. Hai cơ quan này thực hiện chức năng mang tính chất tư pháp, áp dụng pháp luật thống nhất từ trung ương tới địa phương chứ không phải các công việc mang tính quản trị ở địa phương.

Trong số 5 bản hiến pháp Việt Nam, duy nhất Hiến pháp năm 2013 sử dụng thuật ngữ “chính quyền địa phương”. Các bản hiến pháp còn lại đều chỉ điều chỉnh trực tiếp hai cơ quan chính quyền địa phương là Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân. Tất nhiên, chính quyền địa phương của Hiến pháp năm 2013 cũng bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân như các bản hiến pháp trước. Tuy nhiên, sự khác biệt ở đây không chỉ là về cách sử dụng thuật ngữ mà còn sâu xa hơn - về cách tiếp cận. Với việc đề cập chính quyền địa phương trước khi điều chỉnh về Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân, cách tiếp cận của Hiến pháp năm 2013 là đi từ cái bao quát tới cái cụ thể. Chính quyền địa phương với tư cách là tổng thể thiết chế nhà nước được thành lập từ địa phương cần phải được đề cập trước rồi sau đó cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương ở từng cấp bao gồm những cơ quan nào mới có thể xác định được trên cơ sở phù hợp với đặc điểm của đơn vị hành chính cũng như phạm vi nhiệm vụ quyền hạn của chính quyền địa phương tương ứng. về mặt lí luận, cách tiếp cận này ưu việt và hợp lí hơn nhiều so với các bản hiến pháp trước. Nó tạo cơ sở để đặt và trả lời các câu hỏi: Chính quyền địa phương ở mỗi đơn vị hành chính cần có các cơ quan chính quyền địa phương nào? Liệu Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân có nhất thiết thành lập ở tất cả các đơn vị hành chính ở tất cả các cấp hay không? Trả lời được các câu hỏi này sẽ tránh được tư duy máy móc thành lập Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân ở tất cả các đơn vị hành chính như hiện nay.

2. Chính quyền địa phương và cấp chính quyền địa phương

Điều 111 Hiến pháp năm 2013 đưa ra hai khái niệm khác nhau là “chính quyền địa phương” và “cấp chính quyền địa phương”. Theo khoản 1, ở tất cả các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam, tức là tất cả các đơn vị hành chính từ cấp tỉnh tới cấp xã như đề cập trôn đây, đều thành lập chính quyền địa phương; song không quy định tổ chức của chính quyền địa phương ở tất cả các đơn vị hành chính đó gồm những cơ quan nào. Theo quy định tại khoản 2 thì không phải bất kì đơn vị hành chính lãnh thổ nào cũng thành lập cấp chính quyền địa phương bao gồm Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân. Như vậy, có thể nói cấp chính quyền địa phương là chính quyền địa phương với cơ cấu tổ chức có đầy đủ Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Không phải ở bất kì đơn vị hành chính nào cũng thành lập cấp chính quyền địa phương, tức là không phải ở bất kì tỉnh, huyện, quận, thị xã, xã, phường... nào cũng đều thành lập đầy đủ cả Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân. Khoản 2 không quy định ở đơn vị hành chính nào sẽ thành lập đầy đủ hai cơ quan này song việc quyết định thành lập đầy đủ sẽ phụ thuộc vào đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo của đơn vị hành chính đó. Như vậy, với 2 khoản của Điều 111 đề cập hai thuật ngữ khác nhau là chính quyền địa phương và cấp chính quyền địa phương, Hiến pháp năm 2013 đã dự liệu cho một sự đổi mới về cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương với tinh thần “không phải ở bất cứ đơn vị hành chính nào cũng thành lập cả Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân một cách máy móc”.

Tuy được ban hành từ năm 2013 song quy định mang tính đổi mới này rất chậm được áp dụng trong thực tiễn. Tháng 5 năm 2015, Hội nghị lần thứ 11 của Ban chấp hành trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam Khóa XI đã biểu quyết đồng ý phương án thành lập cấp chính quyền địa phương, gồm Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân, ở tất cả các đơn vị hành chính của Việt Nam.1 Thể chế hóa chủ trương này, Luật tổ chức chính quyền địa phương được Quốc hội thông qua tháng 6 năm 2015 đã quy định:

“Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân được tố chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam... ” (Khoản 1 Điều 4 Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015).

Như vậy, cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương tại các đơn vị hành chính của Việt Nam ngay sau khi Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 có hiệu lực không có sự thay đổi so với trước đây. Trong thực tiễn, sau Hiến pháp năm 2013, ở đơn vị hành chính nào cũng thành lập cấp chính quyền địa phương với đầy đủ hội đồng và ủy ban. Cho tới ngày 22/11/2019, Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 được sửa đổi theo đúng tinh thần phân biệt chính quyền địa phương - cấp chính quyền địa phương (Theo Luật số 47/2019/QH14 sửa đổi, bổ sung một số điều cùa Luật tổ chức Chính phủ và Luật tổ chức chính quyền địa phương sửa đổi khoản 1 Điều 4 Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 như sau:

“Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định tại Điều 2 của Luật này phù hợp vởi đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt”) .

Tạo cơ sở pháp lý chính thức áp dụng mô hình chính quyền địa phương chỉ có ủy ban nhân dân. Sau khi sửa đổi Luật, cũng trong tháng 11 năm 2019, Quốc hội ban hành Nghị quyết về tổ chức mô hình chính quyền đô thị tại thành phố Hà

Nội, theo đó ở thành phố, các huyện, quận, thị xã, xã, thị trấn thành lập cấp chính quyền địa phương còn tại các phường là chính quyền địa phương chỉ có Ủy ban nhân dân mà không có Hội đồng nhân dân. Ngày 19/6/2020, Quốc hội ban hành Nghị quyết số 119/2020/QH14 cho phép áp dụng mô hình này ở Thành phố Đà Nằng. Cả Hà Nội và Đà Nang đều sẽ thực hiện mô hình này từ năm 2021.

Luật Minh Khuê (sưu tầm & biên tập)