1. Quy định chung về chế độ sở hữu toàn dân về đất đai

Toàn dân thực hiện quyền năng chủ sở hữu đất đai thông qua tổ chức đại diện do họ lập ra là Nhà nước. Điều 53 Hiến pháp năm 2013 quy định: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân.

Sở hữu toàn dân về đất đai được đề cập cụ thể trong Luật đất đai năm 2013 như sau:

1) Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất theo quy định của Luật này.

2) Nhà nước thực hiện quyền định đoạt đối với đất đai như sau: quyết định mục đích sử dụng đất thông qua việc quyết định, xét duyệt quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất; quy định về hạn mức giao đất và thời hạn sử dụng đất; quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; định giá đất;

3) Nhà nước thực hiện quyền điều tiết các nguồn lợi từ đất đai thông qua các chính sách tài chính về đất đai như sau: thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất; thu thuế sử dụng đất, thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất; điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại;

4) Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất thông qua hình thức giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất đối với người đang sử dụng đất ổn định; quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất.

2. Cơ sở lý luận về chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai

Các nhà sáng lập chủ nghĩa Mác-Lênin đã chỉ rõ vấn đề sở hữu đóng vai trò vô cùng quan trọng trong bất cứ cuộc cách mạng xã hội nào. c. Mác khẳng định: “tất cả những cuộc cách mạng gọi là những cuộc cách mạng chính trị, từ cuộc cách mạng đầu tiên đến cuộc cách mạng cuối cùng, đều được tiến hành để bảo hộ sở hữu thuộc một loại nào đó...”

Trong lĩnh vực đất đai, vấn đề sở hữu cũng đóng vai trò trung tâm, giữ vị trí hạt nhân chi phối toàn bộ quá trình quản lí và sử dụng đất đai ở nước ta. Chế định sở hữu đất đai là một chế định cơ bản không thể thiếu được trong hệ thống pháp luật đất đai. Chính vì vậy việc nghiên cứu, tìm hiểu về chế định sở hữu đất đai là hết sức cần thiết.

Tất cả các quốc gia trên thế giới dù xác lập đất đai theo hình thức sở hữu tư nhân, hình thức sở hữu tập thể hay hình thức sở hữu nhà nước hoặc hình thức sở hữu toàn dân... cũng đều dựa trên những cơ sở lí luận và thực tiễn nhất định phù hợp với điều kiện kinh tế-xã hội mang tính đặc thù của mỗi nước. Việc hình thành chế độ sở hữu đất đai  Việt Nam cũng không nằm ngoài quy luật này.

3. Khái niệm chế độ sở hữu toàn dân ở nước ta

          Chế độ sở hữu toàn dân (SHTD) đối với đất đai ở nước ta chính thức được xác lập một cách duy nhất và tuyệt đối trong Hiến pháp năm 1980. Chế độ SHTD về đất đai tiếp tục được duy trì, ghi nhận trong Hiến pháp năm 1992 (Điều 17), Hiến pháp năm 2013:“Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”. Và được khẳng định một cách nhất quán trong Luật Đất đai 2013 (LĐĐ) của nước ta theo Điều 4: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất theo quy định của Luật này”.  Tuy nhiên, chế độ SHTD là khái niệm rất khó xác định về mặt nội hàm, cho đến nay trong giới khoa học pháp lý nước ta vẫn có sự chưa hoàn toàn thống nhất với nhau về xác định nội hàm của chế độ SHTD đối với đất đai. Mặc dù vậy, hầu hết các quan điểm khoa học đều thống nhất rằng đối với lĩnh vực đất đai, Nhà nước có hai chức năng cơ bản đó là: 

          (1) Chức năng đại diện chủ SHTD về đất đai trong việc chiếm hữu, sử dụng và định đoạt đất đai; 

          (2) Chức năng nhân danh quyền lực công để thực hiện thống nhất quản lý đất đai giống như quản lý xã hội trong các lĩnh vực khác. 

          Để thực hiện chế độ SHTD về đất đai trong điều kiện kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta, pháp luật cần phải đồng thời quy định một cách khoa học, rõ ràng, cụ thể về quyền và trách nhiệm của Nhà nước trong việc thực hiện chức năng ở cả hai phương diện nêu trên.

          Đối với chức năng đại diện chủ SHTD của Nhà nước về đất đai, xuất phát từ bản chất của quan hệ đại diện trong việc thực hiện quyền sở hữu đối với tài sản đất đai, pháp luật đất đai chú trọng xây dựng và hoàn thiện những nội dung cơ bản sau:

  • Một là, khẳng định Nhà nước là chủ thể duy nhất thực hiện chức đại diện chủ sở hữu toàn đân về đất đai;
  • Hai là, quy định cụ thể, rõ ràng về nội dung, giới hạn, phạm vi quyền và trách nhiệm của Nhà nước trong việc thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu; 
  • Ba là, quy định về phương thức, trình tự, thủ tục thực hiện và bảo vệ các quyền cũng như cơ chế đảm bảo thực hiện trách nhiệm đại diện chủ sở hữu về đất đai của Nhà nước.

4. Việc duy trì và bảo vệ chế độ sở hữu toàn dân về đất đai có phù hợp không

Về phương diện lịch sử, ở nước ta hình thức sở hữu nhà nước về đất đai (đại diện là nhà vua ở các nhà nước phong kiến) đã xuất hiện từ rất sớm và tồn tại trong suốt chiều đài lịch sử phát triển của dân tộc. Sự ra đời hình thức sở hữu đất đai này xuất phát từ yêu cầu của công cuộc đấu tranh chống ngoại xâm giành và giữ nền độc lập dân tộc. Đạo lí của việc bảo vệ, giữ gìn từng tấc đất thiêng liêng của Tổ quốc chính là bảo vệ chủ quyền, sự toàn vẹn lãnh thổ của quốc gia chống lại mọi hình thức xâm lược của ngoại bang.

          Mặt khác, việc xác định và tuyên bố đất đai thuộc về Nhà nước mà đại diện là nhà vua còn mang ý nghĩa khẳng định chủ quyền quốc gia của dân tộc Việt đối với các nước láng giềng và với các nước khác trên thế giới. Ở khía cạnh khác, nghề trồng lúa nước ra đời và tồn tại hàng nghìn năm ở nước ta và được sử dụng hợp lí bảo đảm nuôi sống nói chung, bảo đảm thoả mãn các nhu cầu đa dạng của xã hội nói riêng đổi với đất đai. 

          Bên cạnh đó, trong giai đoạn đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới đất nước hiện nay thì việc xác lập hình thức sở hữu toàn dân về đất đai sẽ tạo ưu thế và thuận lợi cho Nhà nước trong việc sử dụng đất cho các mục tiêu phát triển kinh tế-xã hội vì lợi ích chung của toàn xã hội: “Phải dứt khoát khẳng định rằng, quyền sở hữu nhà nước đối với đất đai trước đây và chính trong điều kiện đổi mới hiện nay đang đưa lại cho Nhà nước và xã hội ta một ưu thế và là một điều kiện thuận lợi để phục vụ các nhu cầu khác nhau của phát triển xã hội. Đây cũng chính là khả năng, điều kiện, phương tiện có sẵn trong tay Nhà nước đảm bảo cho phát triển xã hội dù trong môi trường xã hội phát triển nhiều thành phần kinh tế”.

          Việc duy trì và củng cố hình thức sở hữu toàn dân về đất đai trong giai đoạn hiện nay còn căn cứ vào lí do thực tiễn sau: Các quan hệ về quản lí và sử dụng đất đai ở nước ta được xác lập dựa trên cơ sở đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lí đã mang tính ổn định trong một thời gian khá dài (từ năm 1980 đến nay). Nay nếu thay đổi hình thức sở hữu đất đai này sẽ dẫn đến những sự xáo trộn trong lĩnh vực đất đai, làm tăng tính phức tạp của các quan hệ đất đai; thậm chí dẫn đến sự mất ổn định về chính trị-xã hội của đất nước.

          Vì đất đai là thành quả của sự nghiệp giữ nước và dựng nước lâu dài của cả dân tộc, không thể để cho một số người nào đó có quyền độc chiếm sở hữu nên đất đai phải thuộc sở hữu chung của toàn dân, không thể thuộc về bất cứ một cá nhân, tổ chức nào. Sở hữu toàn dân tạo điều kiện để những người lao động có điều kiện tiếp cận đất đai để tạo ra của cải và tạo ra cuộc sống ngày càng tốt hơn cho đời sống nhân dân nói chung riêng cũng như ổn định tình hình kinh tế-xã hội nói chung.

          Nhà nước với những đặc trưng vốn có của mình, là thiết chế trung tâm của hệ thống chính trị, là công cụ để nhân dân thực hiện quyền lực nhân dân dưới hình thức dân chủ đại diện, là chủ thể của quyền lực chính trị, là tổ chức chính trị thể hiện tập trung nhất quyền lực nhân dân; có sức mạnh cưỡng chế toàn diện, ban hành và sử dụng pháp luật để quản lý các quá trình xã hội; thông qua pháp luật mà các chủ trương, chính sách của Nhà nước được triển khai một cách rộng rãi và thống nhất trên quy mô toàn xã hội.

5. Quy định về chức năng đại diện chủ sở hữu của Nhà nước với đất đai

Chế độ SHTD về đất đai ở nước ta kể từ khi được chính thức xác lập tại Hiến pháp năm 1980 đã luôn được ghi nhận trong tất cả các bản Hiến pháp và được khẳng định lại, cụ thể hóa trong các văn bản Luật Đất đai ở mọi thời kỳ. Mặc dù vậy, trong tất cả các văn bản pháp luật đất đai của Nhà nước trước khi Luật Đất đai năm 2003 được ban hành đều không xác định rõ tư cách đại diện chủ sở hữu của Nhà nước đối với đất đai, các văn bản này đều dừng lại ở việc quy định một cách chung chung: “Đất đai là của toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý”. Việc quy định một cách chung chung, thiếu rõ ràng về tư cách đại diện chủ sở hữu của Nhà nước gây ra sự nhầm lẫn giữa quyền sở hữu và quyền quản lý đất đai của Nhà nước, khiến cho việc thực thi chế độ SHTD về đất đai gặp nhiều khó khăn trong thực tiễn, và hậu quả là “Diện tích đất sử dụng kém hiệu quả hoặc chưa sử dụng còn lớn; nhiều địa phương buông lỏng quản lý dẫn đến tình trạng đất bị hoang hoá, bị lấn chiếm, tự ý chuyển đổi mục đích sử dụng, gây ô nhiễm môi trường, ảnh hưởng đến sản xuất nông nghiệp và gây thất thu ngân sách nhà nước”.

Khắc phục khiếm khuyết trên, Luật Đất đai năm 2003 đã ghi nhận rõ ràng chức năng đại diện chủ SHTD về đất đai của Nhà nước: “Đất đai thuộc SHTD do Nhà nước đại diện chủ sở hữu”. Đồng thời, nội dung về các quyền đại diện chủ SHTD về đất đai của Nhà nước cũng được đề cập khá cụ thể. Tuy nhiên, Luật Đất đai năm 2003 mới chỉ xác định chức năng đại diện sở hữu của Nhà nước một cách chung nhất và đề cập đến một số quyền của đại diện chủ SHTD về đất đai, các quy định của pháp luật chưa làm rõ cơ chế thực hiện các quyền định đoạt của Nhà nước với vai trò là đại diện chủ sở hữu đất đai. Luật Đất đai năm 2003 chưa quy định rõ ràng về chủ thể trực tiếp thực hiện các quyền đại diện chủ sở hữu, các quyền đại diện chủ sở hữu của Nhà nước chưa được đề cập đầy đủ, chưa quy định tách bạch giữa quyền với trách nhiệm của Nhà nước trong thực hiện chức năng đại diện chủ SHTD về đất đai.

Luật Đất đai năm 2013 được ban hành tiếp tục khẳng định chế độ SHTD về đất đai, trên cơ sở kế thừa quy định của Luật Đất đai năm 2003 về chức năng đại diện chủ sở hữu của Nhà nước, đồng thời bổ sung nội dung quy định về quyền của đại diện chủ sở hữu cũng như xác định rõ trách nhiệm của Nhà nước trong việc thực hiện chức năng này một cách đầy đủ, toàn diện hơn.

Theo quy định của Luật Đất đai hiện hành, thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu về đất đai, Nhà nước có những quyền sụ thể sau:

1) Quyết định quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất;

2) Quyết định mục đích sử dụng đất;

3) Quy định hạn mức sử dụng đất, thời hạn sử dụng đất;

4) Quyết định thu hồi đất, trưng dụng đất;

5) Quyết định giá đất;

6) Quyết định trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất;

7) Quyết định chính sách tài chính về đất đai;

8) Quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất. Những quyền của đại diện chủ sở hữu về đất đai này cũng đã được quy định chi tiết, cụ thể trong Luật Đất đai năm 2013. Luật Đất đai năm 2013 cũng đã bổ sung quy định về việc thực hiện quyền đại diện của chủ sở hữu với nội dung rõ ràng về phạm vi thẩm quyền của các cơ quan trong bộ máy nhà nước (Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp, Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp).

Bên cạnh quy định cụ thể các quyền năng của đại diện chủ sở hữu, Luật Đất đai năm 2013 xác định rõ trách nhiệm của Nhà nước đối với đất đai gồm những nội dung sau:

1) Trách nhiệm quản lý nhà nước về đất đai;

2) Bảo đảm của Nhà nước đối với người sử dụng đất;

3) Trách nhiệm của Nhà nước về đất ở, đất sản xuất nông nghiệp đối với đồng bào dân tộc thiểu số;

4) Trách nhiệm của Nhà nước trong việc xây dựng cung cấp thông tin đất đai. Thực hiện trách nhiệm của Nhà nước đối với đất đai theo quy định của pháp luật bao gồm cả hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước (Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp), hệ thống cơ quan hành chính nhà nước (Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp) và hệ thống cơ quan chuyên ngành quản lý đất đai.

Như vậy, có thể thấy, chức năng đại diện chủ SHTD về đất đai của Nhà nước ta hiện nay đã được pháp luật quy định khá rõ ràng, cụ thể và tương đối toàn diện về nội dung, phạm vi, chủ thể cũng như phương thức thực hiện. Những quy định này đã góp phần hoàn thiện chế độ SHTD về đất đai trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta nói chung và nâng cao hiệu quả trong công tác quản lý, sử dụng đất đai nói riêng.