Sự điều chỉnh của pháp luật về biện pháp ngăn chặn hành chính?

Điều chỉnh pháp luật là việc nhà nước dùng pháp luật tác động lên các quan hệ xã hội, nhằm thiết lập một trật tự xã hội nhất định. Điều chỉnh pháp luật về biện pháp ngăn chặn hành chính là việc dùng pháp luật về ngăn chặn hành chính thực hiện sự tác động có hiệu quả lên các quan hệ xã hội nhằm thiết lập trật tự pháp luật. Pháp luật về BPNC hành chính là các quy phạm pháp luật quy định về các vấn đề liên quan đến BPNC hành chính như: Nguyên tắc, thẩm quyền, thủ tục áp dụng BPNC hành chính.

Pháp chế là sự hiện diện của một hệ thống pháp luật cần và đủ để điều chỉnh các quan hệ xã hội, làm cơ sở cho sự tồn tại một trật tự pháp luật; là sự tuân thủ và thực hiện đầy đủ pháp luật trong tổ chức và hoạt động của Nhà nước, của cơ quan, đơn vị, tổ chức và mọi công dân [64,tr.526]. Tuy nhiên, đây là khái niệm pháp chế được tiếp cận ở góc độ rộng (bao gồm cả xây dựng pháp luật và thực hiện pháp luật), trong khi đó luận án chỉ tiếp cận vấn đề về BPNC hành chính ở góc độ hẹp (chỉ thuần túy là những nguyên tắc trong thực hiện pháp luật về ngăn chặn hành chính); vì vậy nội dung của pháp chế trong việc thực hiện BPNC hành chính đòi  hỏi các chủ thể có thẩm quyền áp dụng BPNC hành chính phải tuân thủ pháp luật về biện pháp ngăn chặn hành chính một cách nghiêm minh, thống nhất và bất di bất dịch. Nội dung của nguyên tắc thể hiện thông qua việc áp dụng BPNC hành chính đối với đối tượng vi phạm chỉ có thể được thực hiện bởi các chủ thể có thẩm quyền theo đúng trình tự, thủ tục luật định; và chỉ áp dụng với những hành vi đã được mô tả trong các văn bản pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành đối với những cá nhân và tổ chức có dấu hiệu vi phạm. Mục đích của nguyên tắc này là phòng ngừa sự tùy tiện trong việc áp dụng BPNC hành chính; đồng thời, đòi hỏi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải tích cực hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về ngăn chặn hành chính nhằm đáp ứng yêu cầu của xây dựng nhà nước pháp quyền.

Nguyên tắc này nhằm đảm bảo tính khách quan, toàn diện trong hoạt động xử lý VPHC, đồng thời đảm bảo không bỏ lọt các VPPL trong quản lý hành chính nhà nước, gây hậu quả cho xã hội. Nguyên tắc này đòi hỏi việc thực hiện BPNC hành chính cần xuất phát từ những căn cứ mang tính khách quan chứ không phải do ý chí chủ quan của chủ thể có thẩm quyền, đồng thời yêu cầu các chủ thể áp dụng pháp luật không chỉ dừng lại ở chỗ áp dụng đúng các quy định của pháp luật mà còn phải chú ý đến các yếu tố khác như: nhân thân, điều kiện, hoàn cảnh… của người vi phạm để từ đó có quyết định ngăn chặn phù hợp. Đồng thời, các BPNC hành chính cần được áp dụng một cách kịp thời, đúng lúc, đúng thời điểm nhằm mục đích xác định chính xác VPHC, không làm bỏ lọt VPHC.

“Công khai” là để mọi người có thể biết, “minh bạch” là không có gì mờ ám, khuất tất. Nguyên tắc này đòi hỏi việc thực hiện các BPNC hành chính cần được công khai rõ ràng, giải thích cho đối tượng vi phạm biết quyền và nghĩa vụ của họ. Việc công khai, minh bạch trong hoạt động áp dụng BPNC hành chính giúp cho người dân nắm bắt, giám sát được việc thực hiện pháp luật của chủ thể có thẩm quyền, đồng thời thông qua đó bảo vệ được quyền, lợi ích cơ bản của công dân.

Trong hoạt động ngăn chặn hành chính, muốn đảm bảo được tính công khai  thì các cơ quan nhà nước phải có trách nhiệm cung cấp một cách nhanh chóng, đầy đủ và kịp thời các thông tin có liên quan đến nội dung, hình thức, thẩm quyền cũng như quy trình, thủ tục thực hiện ngăn chặn hành chính để mọi người được biết. Việc công khai các nội dung liên quan đến hoạt động ngăn chặn hành chính không chỉ đơn thuần là nhằm mục đích nâng cao hiệu quả, hiệu lực của quản lý nhà nước về cưỡng chế hành chính nói chung hay ngăn chặn hành chính nói riêng, mà đó còn là sự quán triệt quyền được tiếp cận thông tin đã được Hiến pháp 2013 quy định. Việc thực hiện tốt nguyên tắc này không những bảo đảm tính hợp pháp về hoạt động ngăn chặn hành chính mà còn tạo ra những điều kiện cần thiết để người dân có thêm thông tin trong giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong quá trình thực thi nhiệm vụ được nhà nước phân công.

Vấn đề tiếp theo trong hoạt động ngăn chặn hành chính là phải đảm bảo tính minh bạch. Tức là trong mọi hoạt động của Nhà nước phải đảm bảo được sự rõ ràng, các thông tin cần thiết cần phải được chuyển tải tới cộng đồng, xã hội một cách nhanh chóng và phù hợp nhất. Các thông tin đưa tới mọi người phải được chuyển hóa dưới những dạng thức dễ hiểu, dễ tiếp cận nhất; tránh (hạn chế) đưa thông tin dưới những dạng thức mà chỉ một số đối tượng mới có thể hiểu được bởi nó có liên quan nhiều đến những kiến thức mang tính chuyên môn. Tính minh bạch trong hoạt động ngăn chặn hành chính là một trong những điều kiện quan trọng tạo ra tính trách nhiệm giữa Nhà nước và công dân, nó tạo áp lực tích cực cho các chủ thể có thẩm quyền trong việc ban hành các quyết định của mình, cũng như góp phần làm cho các đối tượng bị quản lý thấy trước được những hậu quả mà mình phải gánh chịu khi thực hiện những hành vi vi phạm.

Xuất phát từ đặc trưng của các quan hệ pháp luật hành chính được pháp luật hành chính bảo vệ mà ngăn chặn hành chính chỉ được áp dụng để xử lý đối với vi phạm xảy ra trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước.

Nguyên tắc này đòi hỏi việc quy định, thực hiện các BPNC hành chính phải đảm bảo các nội dung sau:

Một là, không sử dụng các BPNC hành chính để giải quyết vi phạm pháp luật hình sự, bởi vì tính chất, mức độ nguy hiểm cũng như quan hệ xã hội bị xâm hại bởi tội phạm gây ra thường nguy hiểm hơn so với vi phạm trong quản lý HCNN.

Hai là, chỉ áp dụng các BPNC hành chính khi có căn cứ và cần thiết. Luật xử lý VPHC 2012 cũng đề cập đến vấn đề này như từng nguyên tắc cụ thể trong việc áp dụng BPNC hành chính. Theo đó, chủ thể có thẩm quyền có trách nhiệm phải kiểm tra sự hiện diện, chính xác và đầy đủ các căn cứ đó, từ đó xem xét áp dụng BPNC nào là cần thiết để đạt được mục đích của BPNC và những quy định về điều kiện áp dụng. Điều này nhằm hạn chế tình trạng lạm quyền, tùy tiện của các chủ thể có thẩm quyền trong quá trình áp dụng BPNC hành chính.

BPNC hành chính chỉ được áp dụng khi xuất hiện đồng thời cơ sở thực tế và cơ sở pháp lý cụ thể. Cơ sở pháp lý- là các quy phạm pháp luật tạo thành một hành lang, một giới hạn cho xử sự của các chủ thể. Cơ sở thực tế để áp dụng ngăn chặn hành chính là các quan hệ xã hội cụ thể xuất hiện trong đời sống, trong những hoàn cảnh mà cá nhân, tổ chức không thực hiện đúng hoặc thực hiện hành vi trái với quy tắc quản lý nhà nước. Trong trường hợp cơ sở thực tế không còn tồn tại, hoặc thay đổi hoặc trong trường hợp thấy không cần thiết thì việc áp dụng ngăn chặn hành chính phải được chấm dứt, hủy bỏ, hoặc thay thế bằng biện pháp khác phù hợp, bởi nếu vẫn tiếp tục áp dụng cưỡng chế thì sẽ không đảm bảo đúng mục đích áp dụng theo luật định.

Giải trình là việc cơ quan nhà nước cung cấp, giải thích, làm rõ các thông tin về thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao và trách nhiệm của mình trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đó. Như vậy, trách nhiệm giải trình không chỉ bao gồm trách nhiệm của các chủ thể khi công khai các nội dung theo yêu cầu mà bao gồm cả việc giải thích và làm rõ các nội dung đó. Nói cách khác, “trách nhiệm giải trình” là phương tiện để hướng tới sự “minh  bạch”. Nếu như công khai vừa là nhiệm vụ, vừa là hoạt động cụ thể, trong đó các cơ quan, chủ thể có thẩm quyền phải thông tin để chủ thể thực hiện hành vi vi phạm biết được các nội dung phải công khai thì minh bạch được xem như quá trình hoạt động công khai bao hàm trạng thái mà người vi phạm biết rõ, hiểu đúng bản chất nội dung đã được công khai.

Trách nhiệm giải trình là nhiệm vụ có vai trò ngày càng quan trọng đối với chính quyền trong quản lý hành chính nhà nước. Một khi nguyên tắc này được thực hiện đầy đủ và đúng đắn, biện pháp ngăn chặn hành chính được sử dụng sẽ có hiệu quả cao. Chính quyền thực hiện trách nhiệm giải trình áp dụng biện pháp ngăn chặn hành chính thông qua các cơ chế giải trình yêu cầu đội ngũ cán bộ, công chức chịu trách nhiệm diễn giải về quyết sách, hành động của mình trước các cá nhân, tổ chức bên trong và bên ngoài bộ máy chính quyền; đồng thời chịu trách nhiệm trước mọi quyết định của mình khi thực thi công vụ, chịu trách nhiệm trước pháp luật. Một chính quyền có trách nhiệm giải trình cao là khi cán bộ công chức cởi mở và minh bạch, khi cử tri thực hiện giám sát hay khi được các cơ quan có thẩm quyền của nhà nước thanh, kiểm tra.

Nguyên tắc này đặc biệt cần thiết bởi tính cưỡng chế cũng như việc tác động đến quyền con người, quyền công dân trong quá trình áp dụng các biện pháp ngăn chặn hành chính. Do đó, việc thực hiện giải trình trong quá trình thực hiện ngăn chặn hành chính phải đảm bảo công khai, minh bạch, đầy đủ, kịp thời và đúng thẩm quyền; bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước, tổ chức, cá nhân.

Thẩm quyền được hiểu là “quyền xem xét để kết luận và  định đoạt  một vấn đề theo pháp luật” [98, tr.1167]. Theo từ điển Luật học thì thẩm quyền được hiểu là “Tổng hợp các quyền và nghĩa vụ hành động, quyết định của các cơ quan,  tổ chức thuộc hệ thống bộ máy nhà nước do pháp luật quy định” [99, tr.459]. Như vậy, theo cách hiểu này thì “thẩm quyền” là sự thể hiện khả năng của chủ thể  trong việc xem xét và giải quyết hay định đoạt công việc nào đó trên cơ sở các chuẩn mực pháp luật đã định trước.

Thẩm quyền áp dụng BPNC hành chính là một trong những phương tiện pháp lý để thực hiện chức năng và nhiệm vụ của nhà nước, là tổng thể quyền và nghĩa vụ pháp luật quy định cho cơ quan nhà nước, người có chức vụ nhất định trong cơ quan đó áp dụng BPNC hành chính. Chủ thể có thẩm quyền phải thực thi pháp luật bằng cách áp dụng chính xác yêu cầu của nhà nước tới từng quan hệ xã hội cụ thể. Do đó các chủ thể có thẩm quyền không được tự ý thay đổi hay chấm  dứt việc áp dụng BPNC hành chính theo ý chí của mình hay của bất kỳ ai nếu  không được pháp luật quy định. Nói cách khác, mặc dù là chủ thể có thẩm quyền nhưng các chủ thể áp dụng BPNC hành chính không nhân danh ý chí chủ quan của mình mà nhân danh ý chí của Nhà nước đã được quy định trong pháp luật. Trong mối quan hệ này, pháp luật mang tính khách quan ngay cả đối với chủ thể có thẩm quyền áp dụng nó. Đứng trước nghĩa vụ pháp lý khách quan đó, quyền của chủ thể áp dụng BPNC hành chính bị giới hạn đến mức tối thiểu. Các chủ thể có thẩm quyền chỉ có một quyền duy nhất là phải chuyển hóa một cách chính xác, hợp lý các quy định của pháp luật về BPNC hành chính vào từng quan hệ xã hội cụ thể. Điều này hoàn toàn khác với áp dụng ngăn chặn trong tố tụng dân sự. Trong lĩnh vực này, ý chí chủ quan của các chủ thể có vai trò quan trọng, quyết định đến việc áp dụng biện pháp ngăn chặn. Việc áp dụng biện pháp ngăn chặn trong lĩnh vực dân sự được thực hiện theo yêu cầu của các chủ thể trong quan hệ pháp luật dân sự, đồng thời có thể chấm dứt bất cứ lúc nào khi các chủ thể tự giác thực hiện các nghĩa vụ của mình.

Thẩm quyền áp dụng BPNC hành chính được quy định cho cá nhân cụ thể được nhà nước trao quyền. Điều này hoàn toàn khác với thẩm quyền ngăn chặn trong tố tụng hình sự gồm: Những người có thẩm quyền trong các cơ quan tiến hành tố tụng và các cơ quan được giao tiến hành một số hoạt động điều tra. Ngoài ra, trong nhiều trường hợp thẩm quyền ngăn chặn tố tụng hình sự còn trao cho công dân trong trường hợp bắt quả tang. Sự khác biệt về thẩm quyền xuất phát từ sự khác nhau về đối tượng tác động của từng biện pháp, theo đó, chủ thể có thẩm quyền ngăn chặn trong tố tụng hình sự gồm cá nhân, tổ chức, công dân áp dụng ngăn chặn hình sự đối với các vi phạm nghiêm trọng, mang tính chất nguy hiểm cho xã hội nhiều hơn so với các VPHC.

Các cá nhân có thẩm quyền áp dụng BPNC hành chính gồm: Cấp trưởng, cấp phó hoặc một số nhân viên đang thi hành công vụ của các cơ quan như: Cơ quan có thẩm quyền chung, lực lượng công an nhân dân, cơ quan kiểm lâm, hải quan, biên phòng, tòa án… Cấp trưởng được quyền áp dụng BPNC hành chính gồm: Chủ tịch UBND cấp xã; Trưởng công an phường; Trưởng công an cấp huyện; Đội trưởng đội quản lý thị trường; Thẩm phán chủ tọa phiên tòa… Trong những điều kiện nhất định, thẩm quyền áp dụng BPNC hành chính có thể được giao cho cấp phó thực hiện. Ngoài ra, thẩm quyền áp dụng BPNC hành chính còn thuộc về người có thẩm quyền đang thi hành công vụ trong trường hợp cần phải áp dụng BPNC hành chính ngay như: Chiến sĩ Công an nhân dân; Chiến sĩ Bộ đội biên phòng; Công chức Hải quan; Chiến sỹ Cảnh sát biển; Kiểm soát viên thị trường… Tùy thuộc vào từng BPNC hành chính mà thẩm quyền áp dụng được pháp luật quy định cụ thể để phù hợp với tính chất, nhiệm vụ, chức năng của từng chủ thể nhằm thực hiện hoạt động quản lý một cách hiệu quả nhất.

Thẩm quyền áp dụng BPNC hành chính là một trong các bảo đảm pháp lý quan trọng cho việc thực hiện các BPNC hành chính. Tùy thuộc vào bản chất của từng loại vụ việc mà người được nhà nước trao quyền ngăn chặn hành chính có thể thực hiện các biện pháp như: Tạm giữ người, áp giải người vi phạm; Tạm giữ tang vật, phương tiện, giấy phép, chứng chỉ hành nghề; Khám người; Khám phương tiện, vận tải, đồ vật; Khám nơi cất giấu tang vật, phương tiện VPHC; Quản lý đối với người nước ngoài vi phạm pháp luật trong thời gian làm thủ tục trục xuất. Người có thẩm quyền được pháp luật trao cho quyền quyết định áp dụng các BPNC hành chính khi việc áp dụng là phù hợp với mục đích và điều kiện theo quy định pháp luật, đồng thời chủ thể có thẩm quyền được quyết định hủy bỏ việc áp dụng BPNC hành chính khi thấy không còn cần thiết hoặc thay thế bằng một biện pháp khác.

Việc phân định thẩm quyền ngăn chặn hành chính là một trong những yêu cầu nhằm bảo đảm cho hoạt động của các cơ quan có thẩm quyền diễn ra một cách bình thường, không chồng chéo, đồng thời nhằm mục đích bảo đảm quyền con người, quyền công dân trong quá trình áp dụng biện pháp cưỡng chế này. Trong phạm vi ngành, lĩnh vực quản lý các quy định về thẩm quyền giúp cho người có thẩm quyền xác định được vụ việc cụ thể có thuộc thẩm quyền của cấp mình hay không và giúp cấp trên của họ dễ dàng hơn trong đánh giá kết quả hoạt động áp dụng BPNC, cũng như xác định trách nhiệm của cấp dưới.

“Thủ tục” được hiểu là: “những việc cụ thể phải làm theo một trật tự quy định để tiến hành một công việc có tính chất chính thức” [98, tr.1215]. Như vậy, thủ tục áp dụng BPNC hành chính là một loạt các hành động nối tiếp nhau theo một trình tự nhất định do pháp luật quy định để thực hiện các BPNC hành chính.

Các quy phạm thủ tục ngăn chặn hành chính là phương tiện để thực hiện các quy phạm về nội dung của ngăn chặn hành chính, đảm bảo cho nội dung của các BPNC hành chính được thực hiện đúng với mục đích, vai trò của nó. Hoạt động của nhà nước nói chung hay hoạt động áp dụng BPNC hành chính nói riêng đều phải tuân theo thủ tục nhất định nhằm xác định nội dung và quy trình thực hiện các công việc một cách hợp lí, đạt hiệu quả. Việc thực hiện không đúng, không đầy đủ thủ tục ngăn chặn hành chính theo quy định sẽ làm cho hoạt động đó trở nên vô hiệu, hoặc chấm dứt và khả năng ảnh hưởng đến quyền, lợi ích chính đáng của con người. Tùy thuộc vào từng loại BPNC hành chính mà có thủ tục áp dụng khác nhau, tuy nhiên các thủ tục được xây dựng đều phải đảm bảo nguyên tắc: mức độ cưỡng chế tác động đến quyền tự do cá nhân càng lớn thì thủ tục áp dụng càng phải được chặt chẽ.

Việc áp dụng các BPNC hành chính sẽ làm tước bỏ hoặc hạn chế quyền, lợi ích của những người bị áp dụng, vì vậy việc quy định chặt chẽ cách thức, trình tự áp dụng là điều hết sức cần thiết để giới hạn đặc quyền cưỡng chế của nhà nước, bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Việc đặt ra những thủ tục không hợp lí hoặc thực hiện không đúng thủ tục quy định sẽ làm hạn chế hiệu quả áp dụng các BPNC hành chính, làm sai lệch nội dung, bản chất, mục đích mà ngăn chặn hành chính hướng đến, đồng thời xâm hại tới quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức. Chính vì vậy, thủ tục ngăn chặn hành chính khi xây dựng và thực hiện cần đảm bảo các nguyên tắc như: nguyên tắc pháp chế, khách quan, công khai,  minh bạch; đơn giản, tiết kiệm, nhanh chóng, kịp thời và đảm bảo sự bình đẳng trước pháp luật của các bên tham gia trong thủ tục ngăn chặn hành chính.

Thủ tục áp dụng BPNC hành chính được pháp luật quy định cụ thể theo từng biện pháp riêng. Nhìn chung, trình tự các bước trong thủ tục áp dụng biện pháp này được quy định trên cơ sở căn cứ, thẩm quyền, mục đích áp dụng của mỗi BPNC hành chính cụ thể, đồng thời trải qua các giai đoạn của thủ tục hành chính nói chung như: Khởi xướng vụ việc, xem xét và ra quyết định giải quyết vụ việc, thi hành quyết định, khiếu nại, giải quyết khiếu nại, xem xét lại quyết định đã ban hành. Cụ thể:

Giai đoạn thứ nhất, khởi xướng việc áp dụng BPNC hành chính. Khi có căn cứ làm phát sinh thủ tục ngăn chặn hành chính, cụ thể là có hành vi vi phạm hoặc có tin tố giác từ chủ thể khác về hành vi vi phạm…chủ thể có thẩm quyền ngăn chặn hành chính phải thực hiện một số hoạt động như: lập biên bản, thu thập chứng cứ, gặp gỡ, tiếp xúc bên liên quan… nhằm mục đích xem xét các điều kiện, căn cứ để xác định chính xác nhu cầu cần tiến hành thủ tục ngăn chặn hành chính.

Giai đoạn thứ hai, xem xét và ra quyết định ngăn chặn hành chính. Sau khi xem xét, thu thập, nghiên cứu, đánh giá các thông tin có liên quan và khẳng định sự cần thiết phải tiến hành BPNC hành chính thì chủ thể có thẩm quyền sẽ ban hành quyết định ngăn chặn hành chính, ví dụ: Quyết định tạm giữ người, Quyết định tạm giữ tang vật, phương tiện, giấy phép chứng chỉ hành nghề...Việc ban hành quyết định ngăn chặn hành chính bằng văn bản là cơ sở để thực hiện giai đoạn tiếp theo: thi hành quyết định.

Giai đoạn thứ ba, thi hành quyết định ngăn chặn hành chính. Trong giai đoạn này các đối tượng có liên quan phải tổ chức thực hiện các quyền, nghĩa vụ được nêu trong quyết định ngăn chặn hành chính. Do bản chất của ngăn chặn hành chính là biện pháp cưỡng chế nhằm mục đích hỗ trợ cho việc xử lý các VPHC, nên trong quá trình thi hành quyết định ngăn chặn hành chính có những thời hạn nghiêm ngặt mà các chủ thể của thủ tục phải tuân theo, bởi sự vi phạm những thời hạn nhất định ở giai đoạn này có thể làm chủ thể của thủ tục mất quyền tiến hành những hoạt động tiếp theo, từ đó không đảm bảo được mục đích cuối cùng là hiệu quả của việc xử lý VPHC.

Giai đoạn thứ tư, khiếu nại và giải quyết khiếu nại. Sau khi quyết định ngăn chặn hành chính được ban hành, các đối tượng có quyền, lợi ích liên quan trực tiếp tới quyết định ngăn chặn hành chính có thể thực hiện quyền khiếu nại khi cho rằng quyết định đó xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ. Giai đoạn này có thể xảy ra hoặc không xảy ra trên thực tế bởi tất nhiên không phải mọi quyết định ngăn chặn hành chính của chủ thể có thẩm quyền đều bị khiếu nại. Tuy nhiên có thể nói, đây là một khâu trong quy trình thủ tục ngăn chặn hành chính nhằm đảm bảo tính chính xác, đúng đắn trong các quyết định hành chính của chủ thể có thẩm quyền, đồng thời đảm bảo mục đích bảo vệ quyền con người, quyền công dân bị xâm hại bởi các quyết định ngăn chặn hành chính.