1. Sự độc lập về mặt pháp lý của cơ quan lập pháp ở địa phương

Yếu tố thứ ba xác định mức độ phân tản quyền lập pháp là mức độ bảo vệ của hiến pháp đối với việc phân bổ quyền lực. Ở một số quốc gia, cơ quan lập pháp trung ương đã ủy quyền cho cơ quan lập pháp địa phương và do đó có thể đơn phương rút lại sự ủy quyền đó khi có đủ số đại biểu biểu quyết tán thành. Mặc dù việc rút lại sự ủy quyền lập pháp có thể dẫn đến sự phản kháng về chính trị, nhưng không có quy định luật nào ngăn cản việc rút lại sự ủy quyền. Ngay cả khi theo ngôn từ của hiến pháp, sự phân công quyền lập pháp theo chiều dọc giữa trung ương và địa phương được bảo vệ thì các quy định này cũng không có nhiều ý nghĩa nếu chỉ có các chủ thể cấp trung ương có quyền sửa đổi hiến pháp còn các đại diện của địa phương thì không. Để có sự bảo hộ thực chất về mặt pháp lý đối với việc phân cấp quyền lập pháp cho địa phương, cần có quy định cụ thể rằng việc tái cơ cấu quyền lực, giảm bớt thẩm quyền của cơ quan lập pháp cấp địa phương nhất thiết phải được sự đồng ý của địa phương. Ở một số quốc gia, ngay cả khi hiến pháp có quy định cụ thể chống lại việc đơn phương rút lại quyền lập pháp của địa phương, các thiết chế của trung ương vẫn có thể bãi bỏ luật của địa phương trong những trường hợp nhất định. Tuy vậy, vẫn có thể đặt ra giới hạn đối với quyền này của trung ương. Ví dụ, chính quyền trung ương ở Nam Phi chỉ có thể bãi bỏ luật của các tỉnh khi luật đó đe dọa sự thống nhất dân tộc hoặc các chuẩn mực của quốc gia.

2. Sự giám sát của lập pháp

Một thước đo độ mạnh yếu của quyền lập pháp là quyền giám sát các nhánh khác của chính quyền, đặc biệt là nhánh hành pháp. Ngoài sự kiểm soát mang tính chính trị của lập pháp đối với hành pháp, thể hiện ở quyền bổ nhiệm hoặc bỏ phiếu bất tín nhiệm đối với người đứng đầu hành pháp, còn có thể có sự kiểm soát mang tính pháp lý hoặc ít nhất là gần như có tính pháp lý: ví dụ, hiến pháp có thể trao quyền cho nghị viện tiến hành các cuộc điều tra, trong đó có quyền triệu tập các quan chức hành pháp và tham gia vào thủ tục luận tội. Các công cụ giám sát khác của lập pháp đối với hành pháp có thể là triệu hồi hoặc điều tra hoạt động của hành pháp; các công cụ này liên quan chặt chẽ hơn đến công việc hàng ngày của lập pháp. Quyền của nghị viện trong việc phê bình (censure) người đứng đầu chính phủ thông qua bỏ phiếu bất tín nhiệm và thông qua thủ tục luận tội được trình bày chi tiết ở chương 4, các mục 5.3.3 và 5.3.5. Hầu hết các hiến pháp đều quy định nghị viện có quyền chất vấn hành pháp và buộc hành pháp giải trình về các chính sách của mình. Một số hiến pháp quy định rõ khoảng thời gian cụ thể mà hành pháp phải trả lời các câu hỏi chất vấn của nghị viện (Albania). Hiến pháp nhiều nước quy định nghị viện có thể tiến hành điều tra độc lập đối với hành pháp. Ở một số quốc gia, hiến pháp quy định khi có một số lượng nghị sĩ nhất định yêu cầu (thông thường từ 10% đến 30%), nghị viện buộc phải thành lập ủy ban điều tra. Đảng đối lập trong nghị viện có quyền khởi xướng việc điều tra đối với hành pháp khi đạt được sự ủng hộ của một số lượng nghị sĩ nhất định, và ngưỡng này được quy định tương đối thấp. Đây có thể là một công cụ kiểm soát quan trọng ở các nước có sự hình thành và tồn tại của hành pháp phụ thuộc vào đảng chiếm đa số trong nghị viện, và do đó nghị viện thường có xu hướng ủng hộ và bảo vệ chính phủ “của đảng mình”. Ở một số nước khác lại áp dụng hình thức kiểm soát yếu hơn: nghị viện phải chuyển vụ việc sang một thiết chế khác (ví dụ: Ủy ban Thanh tra (Ombudsman Commission) được thành lập để thực hiện nhiệm vụ điều tra nhánh hành pháp khi có khiếu nại (Papua New Guinea).

3. Kiểm soát tính độc lập của lập pháp

Khác hẳn với nhánh hành pháp trong mô hình nghị viện, không có một mô hình nhà nước dân chủ nào trong đó nhánh lập pháp không được bầu trực tiếp từ nhân dân (ít nhất cũng phải có một viện là do dân bầu trực tiếp). Các mô hình chính quyền dựa toàn bộ (hoặc ít nhất là dựa một phần) vào việc bầu trực tiếp người đứng đầu hành pháp thường tăng quyền lực cho hành pháp và/hoặc tách hành pháp ra khỏi sự kiểm soát của lập pháp. Sự phụ thuộc về mặt tổ chức của lập pháp vào hành pháp xảy ra ở mức độ và quy mô nhỏ hơn và chỉ trong những lĩnh vực đặc biệt. Sau đây là bốn hình thức phụ thuộc/can thiệp về mặt tổ chức của hành pháp đối với lập pháp tương đối phổ biến: giải tán nghị viện (mục 3.3.3), bổ nhiệm thành viên nghị viện bởi các thiết chế ngoài nghị viện (mục 3.3.2), kiểm soát về tài chính phục vụ hoạt động của nghị viện (mục 3.3.3), và quyền miễn trừ đối với các hành vi được thực hiện trong phạm vi công việc thông thường của nghị viện (mục 3.3.4). Một số hiến pháp cho phép cử tri kiểm soát nghị viện ngoài thời gian bầu cử. Phần viết dưới đây sẽ không đề cập đến việc phân tản các quyền hạn của lập pháp về mặt nội dung như quyền soạn thảo luật và sửa đổi hiến pháp.

4. Giải tán nghị viện

Quyền giải tán nghị viện xâm phạm rõ ràng tính độc lập về mặt tổ chức của nghị viện. Giải tán nghị viện có ba hình thức (không kể việc nghị viện tự giải tán), phụ thuộc vào căn nguyên dẫn đến việc giải tán nghị viện. Thứ nhất, giải tán nghị viện có thể là một thủ tục bắt buộc của một quy trình đặc biệt. Ví dụ, ở Bỉ và Hà Lan, sửa đổi hiến pháp sẽ dẫn đến việc giải tán nghị viện ngay lập tức. Tuy nhiên, sau khi tiến hành bầu cử lại, nghị viện mới phải phê chuẩn hiến pháp sửa đổi với 2/3 số phiếu biểu quyết. Thứ hai, một thiết chế nhà nước, thường là hành pháp, khởi xướng việc giải tán nghị viện. Hành pháp có thể giải tán nghị viện sau khi nghị viện bỏ phiếu bất tín nhiệm đối với các bộ trưởng thuộc nhánh hành pháp (Peru) hoặc đối với Thủ tướng (Estonia), hoặc khi nghị viện không thể thành lập được chính phủ (Đức). Mặc dù trong trường hợp này, nhánh hành pháp thực hiện quyền giải tán nghị viện, nhưng trên thực tế, chính việc nghị viện hành động hoặc không hành động đã dẫn đến sự giải tán nghị viện. Để chống lại việc hành pháp lạm dụng quyền giải tán nghị viện như một công cụ mang tính cưỡng bức, các nhà soạn thảo hiến pháp phải quy định rõ ràng trong những trường hợp nào, việc giải tán nghị viện là thích hợp. Thứ ba, giải tán nghị viện thứ ba do các chủ thể khác tiến hành. Một số hiến pháp trao cho Tổng thống quyền giải tán nghị viện (ví dụ như ở Ấn Độ). Bằng việc quy định rõ ràng trong những trường hợp nào, việc giải tán nghị viện là thích hợp, các nhà soạn thảo hiến pháp có thể chống lại việc hành pháp lạm dụng quyền giải tán nghị viện như một công cụ mang tính cưỡng bức.

5. Bổ nhiệm thành viên nghị viện bởi các thiết chế ngoài nghị viện

Việc hiến pháp cho phép hành pháp (chứ không phải cử tri) có quyền bổ nhiệm thành viên của nghị viện sẽ làm giảm tính độc lập về mặt tổ chức nói riêng và tính độc lập nói chung của nghị viện. Có nhiều hình thức thực hiện quyền bổ nhiệm nói trên, và chúng có ảnh hưởng khác nhau tới các hoạt động của nghị viện. Hình thức thứ nhất chỉ có ảnh hưởng rất nhỏ không đáng kể, bởi người được bổ nhiệm không có quyền biểu quyết (ví dụ như các con của Nhà Vua Bỉ trong Thượng viện Bỉ), hoặc người được bổ nhiệm là thành viên của một thượng viện chủ yếu mang tính nghi thức và chỉ thực hiện chức năng tư vấn (Lesotho). Hình thức thứ hai có ảnh hưởng lớn hơn, vì người được bổ nhiệm là thành viên của một thượng viện có vai trò tác động nhất định đến chức năng lập pháp, mặc dù thượng viện chỉ mang tính chất phụ trợ cho hạ viện (Ailen, Malaysia). Ở hình thức thứ ba, hành pháp có quyền bổ nhiệm các thành viên của một thượng viện có ảnh hưởng lớn đến quy trình lập pháp thông qua việc thực hiện quyền phủ quyết tuyệt đối (Canada, Italia), hoặc bổ nhiệm một số thành viên của nghị viện đơn viện (Gambia). Hình thức bổ nhiệm thứ ba thể hiện mức độ xâm phạm lớn nhất tính độc lập về tổ chức của nghị viện. Việc hiến pháp cho phép hành pháp (chứ không phải cử tri) có quyền bổ nhiệm thành viên của nghị viện sẽ làm giảm tính độc lập về mặt tổ chức của nghị viện. Có nhiều hình thức thực hiện quyền bổ nhiệm nói trên.

6. Kiểm soát đối với các vấn đề tài chính của nghị viện

Quyền đánh thuế và quyết định chi ngân sách là một phần thiết yếu của quyền lập pháp. Ở những nước mà đề xuất về tài chính của nghị viện phải được hành pháp phê chuẩn (như Cameroon, Lào, Nga), hành pháp có thể có ảnh hưởng đáng kể đến hoạt động của nghị viện.

7. Quyền miễn trừ của nghị viện

Để bảo đảm tính độc lập về tổ chức của nghị viện, các thành viên của nghị viện phải được hưởng quyền miễn trừ. Nguy cơ phải chịu chế tài pháp lý có thể sẽ ngăn cản các nghị sĩ tự do phát ngôn, tranh luận và biểu quyết, và điều này gây tác hại đáng kể đến quy trình lập pháp. Ở nhiều nước, chỉ có bản thân nghị viện mới có thể tước quyền miễn trừ lập pháp (Estonia). Một số nước quy định nhánh tư pháp có quyền tước quyền miễn trừ lập pháp của nghị viện (ví dụ ở Guatemala), và đây cũng là một hình thức bảo vệ nghị viện khá mạnh. Cơ chế bãi nhiệm là một cơ chế khá cực đoan, gây ra sự phản ứng nghiêm trọng và cản trở đến hoạt động bình thường của các đại biểu dân cử. Theo quan điểm ủng hộ cơ chế này, thủ tục bãi nhiệm cung cấp một cơ chế giám sát chặt chẽ hơn của công dân đối với các nghị sĩ, do đó thiết lập một cơ chế chịu trách nhiệm hữu hiệu theo chiều dọc. Thủ tục bãi nhiệm cần phải đảm bảo sự cân bằng giữa nguyên tắc tham gia của nhân dân và nguyên tắc quản trị hiệu quả.

Luật Minh Khuê ( sưu tầm và biên tập )