Sự tham gia của hành pháp vào quy trình xây dựng luật trong Hiến pháp

1. Sự tham gia của hành pháp vào quy trình xây dựng luật

Quy trình lập pháp bao gồm nhiều giai đoạn, khởi đầu là giai đoạn sáng kiến lập pháp và kết thúc bằng việc một dự luật được ban hành thành luật. Sự tham gia của hành pháp vào quy trình này có thể diễn ra ở hai giai đoạn: (a) ở giai đoạn đầu tiên và (b) sau khi cơ quan lập pháp thông qua dự luật. Sáng kiến lập pháp Hầu hết các bản hiến pháp quy định cơ quan lập pháp có quyền không hạn chế trong việc khởi xướng quy trình xây dựng luật trong tất cả các lĩnh vực, và đôi khi quyền này mang tính chất đặc quyền của cơ quan lập pháp (ví dụ ở Hoa Kỳ). Tuy nhiên, ở nhiều nước, quyền trình dự luật ít nhất là được chia sẻ một phần với hành pháp. Theo một số bản hiến pháp, hành pháp thậm chí có đặc quyền trình các dự luật về ngân sách, điều ước quốc tế, các dự luật về thương mại và thuế quan. Quyền này của nhánh hành pháp cũng có thể mở rộng sang các lĩnh vực chính sách khác (như ở Brazil, Chile và Columbia). Chức năng “gác cổng” như vậy cho phép cơ quan hành pháp có thể duy trì được trật tự trong những lĩnh vực chính sách nhất định. Một Tổng thống có thể ngăn chặn nghị viện do đảng đối lập chiếm đa số thay đổi luật pháp trong một lĩnh vực nào đó bằng việc từ chối trình dự luật ra nghị viện.

2. Quyền phủ quyết của Tổng thống

Như quy định của nhiều bản hiến pháp, sau khi cơ quan lập pháp thông qua một dự luật, Tổng thống có thể gây ảnh hưởng, gây khó khăn, hoặc thậm chí ngăn cản không cho dự luật đó trở thành luật. Do đó, việc hiến pháp quy định quyền phủ quyết như thế nào cũng có tác dụng tập trung hoặc phân tản quyền lực. Có hai hình thức can thiệp của Tổng thống: Tổng thống có thể (a) bác bỏ hoàn toàn một dự luật vì lý do chính trị, hoặc (b) đề nghị xem xét lại tính hợp hiến của dự luật. Hình thức thứ nhất được gọi là phủ quyết mang tính chính trị, còn hình thức thứ hai được gọi là phủ quyết dựa trên tính hợp hiến của dự luật. Phủ quyết chính trị thường được áp dụng phổ biến hơn trong mô hình tổng thống và mô hình tổng thống bán phần, vì trong các mô hình này, cử tri chứ không phải nghị viện trực tiếp bầu ra Tổng thống. Nếu nghị viện có thể bác lại phủ quyết của Tổng thống với đa số phiếu bằng hoặc lớn hơn số phiếu tán thành thông qua dự luật (ví dụ ở Botswana, Ấn Độ, Thổ Nhĩ Kỳ), thì khi đó quyền phủ quyết của Tổng thống yếu và chỉ có tác dụng như quyền trì hoãn việc ban hành luật. Phủ quyết của tổng thống có thể yêu cầu nghị viện chỉ được xem xét lại một dự luật sau một khoảng thời gian nhất định. Trong khoảng thời gian này, dự luật có thể được thảo luận thêm hoặc đưa ra truyền thông (ví dụ Uruguay). Tiêu chí để nghị viện bác phủ quyết của Tổng thống càng ngặt nghèo thì quyền phủ quyết của Tổng thống càng có ý nghĩa quan trọng. Tiêu chí này ở mỗi nước cũng khác nhau, biến thiên từ đa số tuyệt đối (Peru), tới chỉ đòi hỏi 60% (Ba Lan), hoặc 67% (Chile) tổng số thành viên có mặt của nghị viện, hoặc 67% tổng số thành viên của nghị viện (Ai Cập). Tùy thuộc vào thành phần của nghị viện và thực lực của đảng đối lập, quyền phủ quyết của Tổng thống có thể tương đương với quyền phủ quyết tuyệt đối thực tế (de facto absolute veto), tức là có thể ngăn cản mọi đề xuất lập pháp. Hiếm khi có quyền phủ quyết tuyệt đối luật định(de jure absolute veto); nếu có, nó chỉ được áp dụng hạn chế trong một số lĩnh vực (ví dụ ở đảo Síp). Sự tham gia của hành pháp vào quy trình làm luật có thể là quyền trình dự án luật hoặc quyền phủ quyết. Ở nhiều nước, quyền trình dự án luật có thể được chia sẻ một phần với hành pháp, hoặc phủ quyết có thể bị bác bỏ trong những điều kiện nhất định.

3. Quyền của Tổng thống được phép phản đối một phần dự luật

Ngoài quyền “phủ quyết toàn thể” (package veto), tức là quyền của Tổng thống được ghi ý kiến “có” hoặc “không” đối với toàn bộ dự luật, còn có quyền “phủ quyết bộ phận” (partial veto), tức là quyền của Tổng thống được phép phản đối một phần dự luật (Uruguay). Quyền phủ quyết bộ phận cho phép Tổng thống tham gia sâu sát hơn vào quy trình làm luật bằng việc can thiệp, dù hạn chế, vào từng phần chi tiết của dự luật. Sự can thiệp hạn chế này nếu cộng dồn lại có thể có ảnh hưởng lớn đến bản dự thảo cuối cùng của đạo luật. Một lựa chọn khác cho phép Tổng thống can thiệp sâu vào quá trình xây dựng pháp luật là đặt ra điều kiện cao hơn để dự luật được phê chuẩn. Nhánh hành pháp có thể gây ảnh hưởng đến quy trình lập pháp bằng việc đưa dự luật ra trưng cầu ý dân để thông qua hoặc bác bỏ bằng đa số phiếu trực tiếp của cử tri (Pháp, Peru). Quyền trưng cầu ý dân có thể là một công cụ quan trọng mà Tổng thống sử dụng để gây áp lực đối với nghị viện nhằm buộc nghị viện đồng ý với các đề xuất chính sách của Tổng thống. Ngoài ý nghĩa tạo cơ hội thảo luận kỹ hơn về nội dung của dự luật, quyền trưng cầu ý dân còn có thể được các tổng thống sử dụng với ý nghĩa tái khẳng định vị thế được nhân dân ủy quyền trực tiếp cũng như tính chính danh của Tổng thống. Hiến pháp có thể trao cho Tổng thống quyền đề nghị xem xét tính hợp hiến của dự luật bằng việc đưa vấn đề này ra một tòa án thích hợp để phán xét (Croatia, Nam Phi). Khi đó, việc Tổng thống nêu ra vấn đề tính hợp hiến của đạo luật sẽ làm trì hoãn, và thậm chí chấm dứt quy trình lập pháp dựa trên cơ sở pháp lý chứ không phải do những lý lẽ chính trị, nếu tòa án có thẩm quyền phán xét rằng dự luật đó là vi hiến. Việc Tổng thống có quyền phủ quyết dự luật chỉ dựa trên tính hợp hiến của dự luật cho phép việc kiểm soát về mặt pháp lý ngay từ sớm.

4. Kết luận

Có rất nhiều cách khác nhau để thiết kế nhánh hành pháp; các phương án được trình bày trên đây chỉ là một vài trong số rất nhiều sự lựa chọn đa dạng. Các đề xuất khác nhau về cách thiết kế mô hình phân tản quyền hành pháp sẽ giúp ích trong quá trình thảo luận nhằm chuyển hóa các ý tưởng chính trị vào bối cảnh pháp lý. Tuy nhiên, thiết lập mối quan hệ giữa các định chế hiến pháp nhằm bảo đảm cân bằng quyền lực trong nội bộ nhánh hành pháp và giữa ba nhánh quyền lực với nhau mới chỉ là bước đầu. Các động lực chính trị và chủ thể chính trị luôn tìm cách lách các quy định của hiến pháp và đưa tới các kết quả trái ngược với ý định ban đầu của các nhà soạn thảo hiến pháp. Đôi khi, cần có sự ủng hộ thường xuyên và sự cẩn trọng cần thiết của các chủ thể chính trị có liên quan nhằm tránh việc giải thích luật quá rộng của hành pháp. Thí dụ, Hiến pháp Brazil quy định Tổng thống có quyền ban hành “các biện pháp tạm thời” trong các trường hợp “xác đáng và cấp bách”. Theo quy định của Hiến pháp năm 1988, các biện pháp này hết hiệu lực sau 30 ngày, trừ trường hợp được thông qua theo quy định của luật. Tuy nhiên, quy định này đã được giải thích theo hướng tổng thống có quyền gia hạn các biện pháp tạm thời với thời hạn không xác định. Lần sửa đổi hiến pháp năm 2001 đã tăng khoảng thời gian có hiệu lực lên 60 ngày, nhưng quy định rõ các biện pháp tạm thời chỉ được gia hạn một lần. Tuy nhiên, đôi khi các nguyên tắc phân quyền, kiềm chế đối trọng được thiết kế nhằm kiểm soát nhánh hành pháp có thể trở nên bất cập nếu Thủ tướng là người có vai trò chi phối thực tế đối với đảng của ông ta. Vấn đề khó xử của hiến pháp là làm sao ngăn chặn được tình trạng người đứng đầu hành pháp kéo dài nhiệm kỳ vượt quá quy định của hiến pháp. Điều này cũng cho thấy tác động hạn chế của các quy định hiến pháp khi thiếu sự ủng hộ về mặt chính trị: mặc dù hiếm khi tham gia vào quá trình sửa đổi hiến pháp, người đứng đầu hành pháp thường xuyên khởi xướng và định hướng quá trình này nhằm kéo dài nhiệm kỳ của mình (Burkina Faso, Bờ biển Ngà, Gabon, Uganda). Để tránh tình trạng này, Hiến pháp một số nước đã tuyên bố quy định về nhiệm kỳ tổng thống trong Hiến pháp không thể bị sửa đổi (El Salvador, Honduras, Niger), Hiến pháp Honduras thậm chí còn trao cho quân đội quyền thực thi quy định nói trên (xem phần trình bày ở trên). Có thể không đơn thuần là sự trùng hợp khi các tổng thống ở Honduras và Niger thất bại và bị bãi nhiệm khi tìm cách kéo dài nhiệm kỳ tổng thống. Việc vi phạm trắng trợn quy định này và phớt lờ sự can thiệp nhằm bảo đảm thực hiện quy định này của các nhánh quyền lực khác chỉ dẫn đến sự phản kháng và chống đối. Cuối cùng, hành động liều lĩnh của các tổng thống ở hai nước này đều bị dập tắt ở các giai đoạn khác nhau bằng sự can thiệp của quân đội.

5. Quyền thứ phát do được cơ quan lập pháp ủy quyền

Lập pháp dưới hình thức sắc lệnh có thể là quyền thứ phát do được cơ quan lập pháp ủy quyền, hoặc là quyền được quy định trong hiến pháp. Ở những quốc gia mới trải qua chiến tranh, các quy phạm hiến pháp về ân xá có ý nghĩa tối quan trọng và thường là điều kiện tiên quyết để bắt đầu một thời kỳ mới hòa bình. Quyền quyết định ân xá/đặc xá cũng là một quyền mang tính nhạy cảm và chứa đựng nguy cơ ảnh hưởng đến nền tư pháp trên quy mô lớn nếu quyền này được sử dụng không đúng đắn. Việc ban bố tình trạng khẩn cấp có khả năng tập trung quyền lực hơn bất kỳ hành vi nào khác của hành pháp. Nhiều nhà soạn thảo hiến pháp đã cố gắng sửa chữa, nhưng đi quá xa, khi quy định các điều kiện tiên quyết để một quyết định ban bố tình trạng khẩn cấp có hiệu lực ngặt nghèo quá mức. Quyền lực của nhánh hành pháp có thể được kiểm soát thông qua việc đưa các chủ thể khác tham gia vào quy trình ra quyết định (ví dụ, quyền ban bố tình trạng khẩn cấp), hoặc bằng việc hạn chế ảnh hưởng của hành pháp vào các lĩnh vực hoạt động của các nhánh khác của chính quyền (chẳng hạn như quyền xây dựng luật).

Luật Minh Khuê ( sưu tầm và biên tập )