Mục lục bài viết
1. Tập trung và phân tản quyền lực
Một mặt, nền dân chủ cần có sự đa nguyên về ý kiến chính trị, cơ chế kiểm soát và cân bằng giữa các thiết chế chính quyền. Điều làm tổn hại đến nền dân chủ chính là việc quyền lực tập trung trong tay số ít người. Do đó, trong một hệ thống dân chủ, việc xây dựng thể chế cần hỗ trợ thiết lập nhiều trung tâm quyền lực ở cấp quốc gia, và thậm chí theo chiều dọc giữa cấp quốc gia và cấp địa phương. Phân tán quyền lực là thuật ngữ dùng để chỉ hệ quả của việc trao quyền đưa ra các quyết định ở tầm hiến pháp cho tay các cơ quan hiến định độc lập với nhau. Trong trường hợp cần thiết, quyền lực sẽ được chia sẻ theo chiều ngang (phân chia quyền lực, tăng số lượng các cơ quan giám sát hiến định) hoặc theo chiều dọc (các hình thức phi tập trung hóa từ phân quyền cho đến cơ chế liên bang). Quyền lực cũng có thể bị phân chia, đồng thời vẫn thiết lập các thiết chế quốc gia mạnh, nơi mà những nhà lập pháp, hành pháp, tư pháp và các cơ quan giám sát khác kiểm soát được lẫn nhau. Quyền lực cũng có thể được phân chia trong nội bộ hành pháp, cụ thể nó được chia sẻ giữa tổng thống và thủ tướng cùng với chính phủ, và thông qua hội đồng hiến pháp để tác động đến nhánh hành pháp. Mặt khác, một quốc gia ban đầu theo xu hướng dân chủ cũng có thể tiến đến sự tập trung quyền lực trong tay nhánh hành pháp do xung đột hoặc khủng hoảng liên quan đến vai trò của tổng thống, ví dụ như sau một thời gian dài duy trì tình trạng khẩn cấp. Các hiệp ước hòa bình cần phải được kí kết trước khi quyền lực được tái tập trung trong tay nhánh hành pháp.
2. Sự tập trung quyền lực
Sự tập trung quyền lực là thuật ngữ dùng để chỉ hệ quả của việc giảm số lượng các nhân tố hoặc chức danh độc lập có thẩm quyền đưa ra các quyết định liên quan đến xu hướng hiện nay thiên về cách tiếp cận mang tính pháp lý, thể hiện qua tính chất quy định cụ thể trong hiến pháp, coi trọng vị thế tối thượng của tư pháp trong việc giải quyết nhiều vấn đề, và việc thiết lập các tòa án hiến pháp. Nhiều vấn đề hơn thuộc quyền xem xét của tư pháp, mở rộng hơn thẩm quyền xét xử của tòa về các vấn đề trong hiến pháp. Tính rõ ràng và chi tiết trong hiến pháp tăng khả năng thực thi. Mở rộng các quyền và khả năng hưởng quyền. Hiến pháp quy định nhiều về các quyền, do vậy, hiến pháp dài hơn. Hiến pháp và tòa án giải quyết ngày càng nhiều các vấn đề thay cho chính trị. Các quy tắc ngặt nghèo trong sửa đổi hiến pháp; trưng cầu dân ý được sử dụng nhằm làm cho thủ tục sửa đổi khó khăn hơn. Các nguyên tắc chung hơn là chi tiết trong hiến pháp; ngôn ngữ trừu tượng. Việc thực thi các quyền phân biệt các quyền tự do căn bản với các quyền cần phải có biện pháp chính trị. Hiến pháp ngắn gọn súc tích, bao gồm khung hiến pháp và cấu trúc hiến pháp căn bản. Dân chủ trực tiếp và các đề xuất của người dân cũng sẽ giải quyết các vấn đề trong hiến pháp. Đó cũng được xem như là việc cho phép một số cơ quan hiến định có quyền đơn phương hành động mà không gặp sự phản đối đáng kế nào từ bất kỳ nhánh quyền lực khác. Các nhà lập hiến cũng có thể đặt mục tiêu tối đa hóa việc sử dụng quyền lực nhằm đạt được sự thịnh vượng chung trong hoàn cảnh xã hội còn nhiều chia rẽ. Muốn thế, các lựa chọn trong hiến pháp cần tạo điều kiện cho chính phủ có được quyền lực và sự ủy thác hợp lệ để hành động. Tập trung quyền lực được xem xét chủ yếu về phạm vi và trong một nhóm hoặc thể chế nhất định nào đó. Hệ quả rõ ràng là các cơ quan cao nhất sẽ có thẩm quyền hành động rộng lớn hơn liên quan đến rất nhiều vấn đề, và quyền lực được tập trung vào những nhóm thu hẹp có nhiều quyền lực bởi sự liên kết hơn là khi chúng đứng tách biệt. Nghị viện Westminster của Anh là ví dụ cho việc tập trung quyền lực.
3. Quyền lực được thu hẹp dần trong tay một chủ thể chính trị duy nhất
Trên bình diện các nhóm, quyền lực được thu hẹp dần trong tay một chủ thể chính trị duy nhất; còn về phạm vi quyền lực của Nghị viện gồm Nữ hoàng, Nội các và cơ quan lập pháp, cơ quan này có vị trí tối cao trong mọi lĩnh vực. Có những nhà vận động thay đổi hiến pháp đã lập luận rằng nhà nước hiện đại phải đối mặt với những vấn đề đòi hỏi chính phủ phải có khả năng tốt hơn trong giải quyết các tình huống phức tạp, mang tính quốc tế và kĩ thuật cao. Điều đó bao gồm những nội dung được đưa ra trước đây về xây dựng hiến pháp vì mục tiêu dân chủ hóa – đó là tạo ra sự bình đẳng giữa các nhóm, cung cấp một cơ chế phù hợp để giảm thiểu tổn thương, để đảm bảo rằng không có mối quan hệ quyền lực quan trọng nào tách rời khỏi chính trị hiến pháp. Người dân chủ yếu kì vọng chính phủ chấm dứt những vấn đề hậu xung đột, bao gồm cả những tội phạm hình sự nghiêm trọng, những quan chức chính phủ không tuân thủ pháp luật, và trong những trường hợp đó, chính phủ càng phải có nhiều năng lực để giải quyết hơn. Tập trung quyền lực sẽ được chấp nhận hơn hơn nếu trong nhân dân có sự kết nối về xã hội, văn hóa và kinh tế để thậm chí các nhóm người khác biệt trong xã hội như phụ nữ, dân tộc thiểu số, thiểu số tôn giáo muốn được đối xử công bằng sẽ được tạo cơ hội bình đẳng ngay trong hệ thống, chứ không phải ngoài hệ thống. Lúc đó, sự tập trung quyền lực cũng dễ thực hiện hơn vì quyền lực không chỉ trở nên hiệu quả trong việc dẫn dắt lộ trình cải cách vì lợi ích chung, mà còn phù hợp với những tính toán hợp lý, có tính hiệu năng cao hơn. Các phương án tập trung quyền lực trong điều kiện các mối ràng buộc còn chưa mạnh có thể dẫn đến nguy cơ lạm quyền của một số nhóm; họ hưởng lợi từ việc nắm quyền lực, nhưng lại tổn hại quyền lợi các nhóm khác. Tập trung quyền lực cũng có thể được thúc đẩy bởi chính các nhà lập hiến, thường là trong trường hợp nhận thức chính trị và hiểu biết của người dân còn thấp.
4. Định hướng xây dựng năng lực của nhà nước
Đó cũng là cách để định hướng xây dựng năng lực của nhà nước bằng các biện pháp chính sách cụ thể được thông qua nhằm tăng cường năng lực của chính phủ trong việc đáp ứng nhu cầu của người dân. Các chính trị gia thường có xu hướng muốn có các chức vụ nhiều quyền và Dân chủ cần sự đa dạng về tư tưởng chính trị, kiểm soát và cân bằng trong quan hệ giữa các thiết chế chính quyền. Sự tập trung quyền lực trong tay của một nhóm nhỏ sẽ làm tổn hại dân chủ. Những hướng dẫn thiết thực về xây dựng Hiến Pháp danh tiếng hơn. Họ thường viện dẫn sự xung đột trước hết như là nguyên nhân cần phải tập trung quyền lực nhà nước trong hiến pháp và sau đó cần phải trao quyền cho chính phủ để vượt qua khủng hoảng và quản lý rủi ro tốt hơn. Tập trung và phân tản quyền lực thể hiện tính động chứ không tĩnh. Ở những quốc gia với sự đa dạng về văn hóa, sắc tộc nhưng chung sống trong hòa bình, ví dụ như Tây Ban Nha, có xu hướng ghi nhận sự phân tán quyền lực trong hiến pháp. Còn kinh nghiệm từ những xung đột hoặc các khủng hoảng dân tộc tại các quốc gia đa sắc tộc, ví dụ như Ecuador, lại thúc đẩy xu hướng tập trung quyền lực trong tay nhánh hành pháp. Việc toàn cầu hóa các điều kiện tiếp nhận hay loại bỏ đã thúc đẩy lựa chọn cơ chế phân chia quyền lực. Các quy định về quốc tịch kép đã cụ thể hóa yếu tố này ở mức độ cá nhân. Bên cạnh đó, toàn cầu hóa cũng cho thấy Nhà nước yếu đi, nhưng việc tập trung quyền lực là thực tế, trừ khi quyền lực được tập trung trong tay tư nhân - các nhóm kinh tế, những gia đình giầu có, nhóm tôn giáo hoặc giới truyền thông quốc tế. Để đáp lại, tại một số quốc gia có xu hướng đưa quyền lực trở lại với khu vực công và làm cho nó hiệu quả hơn, dẫn đến sự tập trung quyền lực. Tất cả tạo nên một vòng tròn năng động.
5. Hệ thống chính quyền
Trong quá trình xây dựng hiến pháp, một xu thế chung trong một vài thập kỷ gần đây là thành lập chính phủ thống nhất quốc gia hoặc liên minh lớn để giám sát toàn bộ quá trình. Theo cách tiếp cận này, đại diện thành phần của nhánh hành pháp không chỉ dựa trên đa số giản đơn, hơn thế, sự thống nhất của quốc gia đòi hỏi rằng mọi lợi ích phải được tính đến. Kết quả là nhánh hành pháp bao gồm các đảng khác nhau với trách nhiệm được chia sẻ. Mặc dù cách tiếp cận này rất phổ biến bởi vì nó tạo không gian cho các nhà lãnh đạo cấp cao, nhưng lại đạt được thành tựu rất khiêm tốn theo các nghiên cứu khảo sát. Nếu đạt được thiết kế kiểu này trong hiến pháp, có thể dẫn đến kết quả nhánh hành pháp sẽ là nơi cho những cuộc đấu đá chính trị không có hồi kết và điều đó có thể làm phương hại đến một chính phủ vận hành tốt. Theo một cách tiếp cận khác, đa số lãnh đạo quốc gia có thể tập trung trong một cơ quan lập pháp mở rộng. Nếu cơ quan lập pháp theo dạng này dẫn dắt quá trình xây dựng hiến pháp, có thể dẫn đến thỏa thuận chính trị về một chính thể nghị viện thể hiện tính đại diện cao nhất. Cơ cấu đại diện theo tỉ lệ với ngưỡng thấp có thể được áp dụng cho phép các đảng phái tham gia nghị viện. Tuy nhiên, nguy cơ ở đây là cơ cấu đại diện của các đảng phái tại nghị viện làm phương hại đến khả năng và năng lực của nghị viện trong việc thực hiện các chức năng chính, trong đó có làm luật. Trong hệ thống này, nhánh hành pháp có thể trở thành con tin cho nền chính trị đảng phái trong nghị viện. Một cách tiếp cận phổ biến trong vài thập kỷ gần đây là thành lập chính phủ dân tộc thống nhất hoặc liên minh trong quá trình xây dựng hiến pháp. Cách tiếp cận này đạt được mức thành công rất hạn chế. 46 Các nhà lập hiến cũng cần phải cân nhắc đến hậu quả của việc xây dựng hệ thống chính phủ trong mối quan hệ với quy mô của chính phủ đó, và theo đó là vấn đề chi phí. Hậu quả dễ thấy nhất là một chính phủ càng lớn thì chi phí càng cao. Tuy nhiên, chính phủ lớn cũng có nghĩa là nhiều lợi ích sẽ được ra hơn.
Luật Minh Khuê ( sưu tầm và biên tập )