Thiết kế nhánh hành pháp trong Hiến pháp

1. Dẫn nhập

Nhánh hành pháp là một trong ba nhánh của chính quyền. Việc thiết kế ba nhánh cơ quan này là trọng tâm của việc thiết kế mô hình tổ chức chính quyền trong hiến pháp. Sự phân công quyền lực và mối quan hệ qua lại giữa ba nhánh hành pháp, lập pháp và tư pháp là các yếu tố căn bản của cấu trúc đó. Để thiết kế sự cân bằng hợp lý giữa ba nhánh chính quyền, ngoài điểm khác biệt chung và tổng quát là cơ quan lập pháp làm luật và thông qua ngân sách, cơ quan hành pháp thi hành pháp luật, và cơ quan tư pháp xét xử và giải thích luật, còn có rất nhiều vấn đề cần được xem xét và giải đáp một cách thỏa đáng. Mức độ phân chia quyền lực giữa ba nhánh cơ quan cũng như mức độ kiểm soát và đối trọng lẫn nhau giữa ba nhánh là vấn đề luôn luôn gây tranh luận trong quá trình soạn thảo hiến pháp hoặc sửa đổi hiến pháp. Do đó, việc thiết kế nhánh hành pháp không thể được xem xét một cách biệt lập, mà đòi hỏi sự hiểu biết tổng thể về cấu trúc bộ máy nhà nước mà nhánh hành pháp là một bộ phận. Trước khi đi vào trình bày chi tiết các phương án thiết kế nhánh hành pháp, cần có một cái nhìn tổng quan về mối quan hệ qua lại giữa ba nhánh quyền lực. Đặc biệt, sự cân bằng về cấu trúc giữa nhánh hành pháp và nhánh lập pháp đặt ra rất nhiều phương án sắp xếp và thiết kế tổ chức khác nhau. Những học giả nghiên cứu và tranh luận về hiến pháp thường phân loại các mô hình tổ chức quyền lực vốn rất đa dạng thành ba nhóm chủ yếu: mô hình tổng thống, mô hình nghị viện và mô hình hỗn hợp. Sự khác biệt dễ nhận thấy giữa mô hình tổng thống và mô hình nghị viện là ở chỗ: trong mô hình tổng thống, cả nghị viện và người đứng đầu chính phủ đều được bầu trực tiếp theo một nhiệm kỳ xác định, trong khi đó, ở mô hình nghị viện, chỉ có nghị viện được bầu trực tiếp còn người đứng đầu chính phủ được lựa chọn hoặc được bầu ra bởi nghị viện và cần có sự ủng hộ của nghị viện. Giữa các mô hình này còn có nhiều điểm khác biệt, nhưng các quan điểm hiện nay không thống nhất là liệu những điểm khác biệt đó có phải là đặc trưng thuộc về một mô hình nhất định là mô hình tổng thống, mô hình nghị viện, hoặc mô hình hỗn hợp hay không.

2. Các mô hình tổ chức quyền lực nhà nước và ảnh hưởng của chúng

Vấn đề trọng tâm của việc xây dựng một hiến pháp dân chủ là thiết kế tổ chức quyền lực nhà nước. Nhìn chung, các bản hiến pháp thường không tuyên bố một cách rõ ràng rằng mô hình tổ chức quyền lực nào được áp dụng: mô hình tổng thống, mô hình nghị viện, hay mô hình hỗn hợp. Mỗi bản hiến pháp thiết kế mối quan hệ giữa hai nhánh lập pháp và hành pháp theo cách thức riêng và phù hợp với điều kiện cụ thể của mỗi quốc gia, và sau này, các nhà khoa học chính trị xếp cách thức tổ chức theo hiến pháp đó vào một mô hình nhất định. Do mỗi học giả dựa vào các tiêu chí khác nhau để xác định các mô hình tổ chức quyền lực, nên xảy ra trường hợp cùng một quốc gia được xếp vào các mô hình khác nhau bởi các học giả khác nhau. Sự không rõ ràng này khiến cho việc đánh giá các điểm mạnh và điểm yếu của mỗi mô hình là rất khó khăn, thậm chí là không thể thực hiện được. Vì vậy, phần viết dưới đây sẽ giới thiệu vắn tắt về các mô hình và cung cấp một cái nhìn tổng quan. Các đặc điểm được một số nhà nghiên cứu đề cập nhưng bị một số khác cho là không điển hình cũng sẽ được trình bày dưới đây, mặc dù những đặc điểm này không được coi là yếu tố có tính định nghĩa một mô hình nhất định.

3. Các đặc trưng của mô hình tổng thống

Đặc trưng cơ bản của mô hình tổng thống là: cơ quan hành pháp và cơ quan lập pháp là những đại diện độc lập của cử tri, do đó, nguồn gốc hình thành và sự tồn tại của các cơ quan này độc lập với nhau (điều này có khả năng gây ra sự bế tắc giữa hai nhánh cơ quan này nếu thiếu đi một công cụ hiến pháp để giải tỏa thế bế tắc). Tổng thống vừa là nguyên thủ quốc gia, vừa là người đứng đầu chính phủ. Tổng thổng được bầu thông qua bỏ phiếu phổ thông (hoặc bằng một định chế trung gian có tính chất phổ thông). Tổng thống có nhiệm kỳ xác định (không có cơ chế bỏ phiếu bất tín nhiệm). Tổng thống không chịu trách nhiệm chính trị trước cơ quan lập pháp, và cũng không phụ thuộc vào sự ủng hộ của đảng mình để duy trì địa vị Tổng thống. Thông thường, quyền lực Nội các chỉ bắt nguồn từ Tổng thống. Tổng thống thường có ảnh hưởng mang tính chính trị đối với quy trình xây dựng luật.

4. Các đặc trưng của mô hình nghị viện

Đặc trưng cơ bản là sự thống nhất về mặt quyền lực: cơ quan hành pháp là cấp dưới của cơ quan lập pháp theo thứ bậc, do đó, sự hình thành và tồn tại của hành pháp phụ thuộc vào cơ quan lập pháp. Người đứng đầu chính phủ do cơ quan lập pháp bầu ra. Người đứng đầu chính phủ chịu trách nhiệm trước Nghị viện (thông qua cơ chế bỏ phiếu bất tín nhiệm) và phụ thuộc vào sự ủng hộ của đảng mình. Thông thường, nguyên thủ quốc gia không đồng thời là người đứng đầu chính phủ.

5. Các đặc trưng của mô hình hỗn hợp

Đặc trưng cơ bản của mô hình hỗn hợp là chế độ hành pháp lưỡng đầu. Nó là sự kết hợp mối quan hệ phối hợp theo chiều ngang giữa hành pháp và lập pháp với mối quan hệ thứ bậc theo chiều dọc giữa hai nhánh cơ quan này. Tổng thống là nguyên thủ quốc gia, được bầu trực tiếp thông qua bỏ phiếu phổ thông. Cả Tổng thống và nghị viện đều không nắm quyền kiểm soát toàn bộ việc lựa chọn/ bổ nhiệm và cách chức Thủ tướng. Thủ tướng là người đứng đầu chính phủ, chịu trách nhiệm trước Nghị viện (thông qua cơ chế bỏ phiếu bất tín nhiệm). Thông thường, Tổng thống nắm giữ quyền hành pháp khá lớn.

6. Những ưu điểm và hạn chế có thể có của các mô hình tổ chức nhà nước

Các nhà soạn thảo hiến pháp luôn được kỳ vọng là sẽ thiết kế một bản hiến pháp đem lại hòa bình, ổn định, hòa hợp dân tộc và (thường là) đem lại sự chuyển giao dân chủ, cũng như tạo ra một chính quyền có đủ năng lực, hoạt động có hiệu quả và không lạm dụng quyền lực. Việc tìm kiếm một mô hình tổ chức nhà nước phù hợp thường đi đôi với việc đánh giá những điểm mạnh và điểm yếu của mỗi mô hình nhằm đạt được những mục tiêu trên. Thật vậy, đã có rất nhiều công trình nghiên cứu về vấn đề này. Bảng 1 minh họa những ưu điểm và những hạn chế của các mô hình tổ chức nhà nước. Những ưu điểm: Mô hình tổng thống Ủy quyền trực tiếp. Cơ chế ủy quyền trực tiếp cung cấp cho người dân nhiều lựa chọn hơn, cho phép họ có thể lựa chọn người đứng đầu chính phủ và các thành viên của nghị viện những người do gần dân hơn nên có thể đại diện tốt hơn cho những lợi ích và nguyện vọng cụ thể của người dân; hơn nữa, mô hình này cung cấp cho người dân một cơ chế trực tiếp buộc nhánh hành pháp chịu trách nhiệm trước dân chúng. Tính ổn định. Do Tổng thống có nhiệm kỳ xác định nên quy trình hoạch định chính sách đảm bảo tính có thể dự đoán trước và tính ổn định hơn so với mô hình nghị viện, vì trong mô hình nghị viện, việc giải tán và tái lập Chính phủ diễn ra thường xuyên hoặc sự bất ổn của Nội các có thể gây phương hại đến việc thực thi các chương trình chính phủ, gây bất ổn cho hệ thống chính trị. Phân chia quyền lực. Nhánh hành pháp và lập pháp độc lập với nhau và kiểm soát lẫn nhau. Mô hình này bảo đảm sự tranh luận, phản biện về chính sách tự do hơn so với mô hình nghị viện, bởi lẽ sự phản đối với chính phủ không gây nguy hiểm đến sự tồn tại của chính phủ cũng như không dẫn đến việc kêu gọi bầu cử để thành lập chính phủ mới. Mô hình nghị viên: Tính chất rộng rãi. Mô hình nghị viện thường đem lại khả năng thiết lập một chính phủ rộng rãi trong một xã hội phân hóa sâu sắc. Tính linh hoạt. Người đứng đầu chính phủ có thể bị bãi nhiệm bất kỳ lúc nào nếu các chương trình, chính sách của người đó đưa ra không còn phản ánh được ý chí của đa số. Người đứng đầu chính phủ có thể kêu gọi tiến hành một cuộc bầu cử mới nếu người đó thiếu sự ủng hộ của Nghị viện. Tính hiệu quả. Quy trình lập pháp có thể được đẩy nhanh hơn do không có cơ chế phủ quyết của hành pháp cản trở quy trình này. Mô hình hỗn hợp: Tính chất rộng rãi. Mô hình hỗn hợp có thể cho phép một mức độ chia sẻ quyền lực nhất định giữa các lực lượng đối lập. Một đảng có thể nắm giữ ghế tổng thống, đảng khác nắm giữ ghế thủ tướng, và do đó, cả hai đảng đều có phần trong hệ thống tổ chức quyền lực nhà nước. Trong trường hợp mô hình hỗn hợp được vận dụng thành công nhất, nó có thể kết hợp những điểm mạnh của cả hai mô hình còn lại. Những hạn chế: Mô hình tổng thống: Xu hướng độc đoán chuyên quyền. Do tính chất “được ăn cả, ngã về không” (winner-takes-all) của cuộc bầu cử tổng thống, tổng thống thường chỉ đắc cử với đa số phiếu xuýt sao, nhưng lại giành được quyền nắm giữ cương vị chính trị danh giá nhất và quyền lực nhất của đất nước trong một khoảng thời gian xác định. Mặc dù đôi khi đắc cử với số phiếu xuýt sao, việc trở thành người đại diện cho toàn quốc gia có thể khiến cho Tổng thống trở nên không khoan nhượng đối với sự chống đối, có xu hướng lạm dụng quyền hành pháp nhằm được tái đắc cử, hoặc thậm chí tạo cảm giác đứng trên cả luật pháp. Bế tắc về chính sách. Sự phân quyền cứng rắn thường dẫn đến bế tắc về chính sách khi Tổng thống không thể đạt được đa số phiếu cần thiết để các chương trình nghị sự của Tổng thống được Nghị viện thông qua. Mô hình nghị viện: Sự bất ổn. Chính phủ có thể bị đánh đổ khi có đa số phiếu; đặc biệt, các chính phủ liên minh có thể gặp khó khăn trong việc duy trì sự tồn tại của nội các. Thiếu sự phân chia quyền lực. Do mối quan hệ gần gũi giữa nghị viện và chính phủ, nghị viện thường không chỉ trích chính phủ; tuy nhiên, có nguy cơ là chính phủ không đưa ra được các chương trình và chính sách mạnh mẽ do lo sợ bị nghị viện đánh đổ. Mô hình hỗn hợp: Bế tắc về chính sách. Trong mô hình hỗn hợp, có khả năng xảy ra xung đột trong nội bộ nhánh hành pháp giữa Tổng thống và Thủ tướng, đặc biệt trong các thời kỳ họ phải “cùng chung sống” khi Tổng thống và Thủ tướng là người của các đảng khác nhau. Trong thời kỳ “cùng chung sống” này, cả Tổng thống và Thủ tướng đều có quyền tuyên bố rằng họ có đủ thẩm quyền phát ngôn nhân danh dân chúng (tương tự như mô hình tổng thống). Trong trường hợp xấu nhất, mô hình hỗn hợp có thể chứa đựng những hạn chế của cả hai mô hình còn lại.

Luật Minh Khuê ( sưu tầm và biên tập )