1. Dẫn nhập và tổng quan

Sự phân công quyền lực và mối quan hệ qua lại giữa ba nhánh quyền lực – hành pháp, lập pháp, tư pháp – là những yếu tố căn bản của việc thiết kế tổ chức quyền lực trong một bản hiến pháp. Cũng giống như nhánh hành pháp, việc thiết kế nhánh lập pháp không thể được xem xét một cách biệt lập, mà cần có hiểu biết tổng thể về cấu trúc bộ máy nhà nước mà trong đó nhánh lập pháp vận hành. Chương 4 bàn về thiết kế nhánh hành pháp trong một bản hiến pháp, đã đề cập các vấn đề về chính thể nhà nước, với các mô hình tổng thống, mô hình nghị viện và mô hình hỗn hợp. Đặc trưng của các mô hình này được khái quát ở hình 1-3 và các hộp 1-3 ở chương 4, cũng như các ưu điểm và hạn chế của từng mô hình được thể hiện ở bảng 1 trong chương 4. Chương này sẽ bàn luận về nhánh lập pháp. Ba chức năng cơ bản của nhánh lập pháp là đại diện, xây dựng pháp luật và giám sát. Là thiết chế mang tính đại diện rõ nét nhất, khi thực hiện tốt nhất chức năng đại diện, nhánh lập pháp cung cấp một đấu trường chính trị mà ở đó có sự cọ xát giữa các luồng chính kiến khác nhau trong xã hội. Trong bối cảnh một quốc gia thời kỳ hậu xung đột, các nhóm trước đây có xung đột nay đấu tranh để thay thế bạo lực và hận thù bằng đấu tranh chính trị. Trong bối cảnh đó, thiết lập cơ quan lập pháp có thể giúp cho quá trình đổi mới này thông qua việc tạo ra một diễn đàn để bày tỏ, xem xét và chấp nhận các quan điểm khác nhau. Nói một cách thực tế hơn thì các định hướng xây dựng hiến pháp thường thể hiện sự thỏa hiệp giữa các chủ thể có những lợi ích và nguyện vọng khác nhau. Một số chủ thể còn lại sau các cuộc xung đột như phiến quân hoặc những nhóm bạo lực sẽ đòi hỏi lợi ích của họ được phản ánh trong hiến pháp. Vì vậy, các nhà soạn thảo hiến pháp có thể sẽ không xây dựng được một bản hiến pháp tốt nhất về mặt kỹ thuật, nhưng lại thành công trong việc đạt được một sự thỏa hiệp tối ưu nhất về hiến pháp.

2. Các đảng phái chính trị thường chiếm tuyệt đại đa số

Do các đảng phái chính trị thường chiếm tuyệt đại đa số trong cơ quan lập pháp, không chỉ có quan điểm của người lãnh đạo đảng mà cả lợi ích của các đảng này cũng thường chiếm ưu thế trong quá trình thành lập cơ quan lập pháp. Các đảng chiếm đa số có thể thỏa thuận với nhau về nguyên tắc “được ăn cả, ngã về không” (winner takes all) không chỉ trong bầu cử, mà cả trong việc thiết kế nhánh lập pháp – tập trung quyền lập pháp bằng việc cho phép các quyền hạn lớn có thể được thực thi chỉ với đa số quá bán. Các đảng đại diện cho một nhóm thiểu số, như nhóm tôn giáo hoặc văn hóa, có thể muốn một phương án thiết kế khác. Thông thường, các nhóm lợi ích đều đặt kỳ vọng lớn vào nghị viện và vai trò của cơ quan này trong cấu trúc bộ máy nhà nước. Đặc biệt, trong bối cảnh người dân vừa phải trải qua chế độ độc tài cai trị đất nước trên cơ sở một nền hành pháp tập trung cao độ thì nghị viện mạnh là điều họ mong đợi. Những người trung thành với chế độ dân chủ có thể sẽ cho rằng một nghị viện mạnh với quyền lực tập trung là không có gì bất cập. Nghị viện, cơ quan làm việc theo chế độ hội nghị, thực hiện mọi hoạt động theo trình tự: thương lượng, thỏa hiệp và biểu quyết thông qua. Tuy nhiên, thiết kế nhánh lập pháp của nhà nước cũng có khá nhiều thách thức. Các nhà soạn thảo hiến pháp có lẽ nên cân nhắc khả năng rằngquyền lập pháp nếu không bị hạn chế với nguyên tắc quyết định theo đa số thì cũng có thể dẫn đến nguy cơ các nhóm thiểu số không được đại diện đầy đủ sẽ bị áp chế. Chương này tìm hiểu các phương án khác nhau thiết kế nhánh lập pháp trong hiến pháp và được kết cấu dựa theo ba chức năng cơ bản của lập pháp: đại diện, giám sát, và xây dựng luật.

3. Mức độ độc lập của lập pháp và các nhiệm vụ khác của lập pháp

Chương này bổ sung hai yếu tố nữa, đó là: mức độ độc lập của lập pháp và các nhiệm vụ khác của lập pháp bên cạnh chức năng làm luật. Hình 1 thể hiện cấu trúc của chương một cách chi tiết hơn. Mục 3 của chương này xem xét việc thiết kế nhánh lập pháp và giải quyết ba vấn đề: (a) các cách tổ chức bộ máy cơ quanlập pháp khác nhau cho phép các hình thức đại diện khác nhau, (b) tổ chức bộ máy cơ quan lập pháp nhằm thực hiện chức năng giám sát/kiểm soát đối với nhánh hành pháp, và (c) các hình thức kiểm soát đối với nhánh lập pháp. (a) Để thiết kế cấu trúc nhánh lập pháp nhằm bảo đảm tính đại diện nhân dân rộng rãi, có thể xem xét dưới nhiều góc độ khác nhau. Một là nhìn dưới góc độ thành phần của nghị viện, phụ thuộc vào chế độ bầu cử chuyển lá phiếu của công dân thành ghế trong nghị viện. Hai là vấn đề liệu có nên quy định cứng về hạn mức ứng cử viên hoặc về việc bảo lưu một số ghế nghị viện nhất định hay không. Ba là liệu nghị viện có nên áp dụng công cụ bảo vệ thiểu số trong quy trình biểu quyết của nghị viện bằng cách cho phép sử dụng các phương thức kiểm phiếu khác nhau (biểu quyết hai lần). Bốn là liệu nghị viện nên được cấu trúc theo một viện hay hai viện. Việc có viện thứ hai sẽ cho phép thiết lập một hình thức đại diện khác viện thứ nhất. Ngoài việc tăng tính đại diện của nghị viện bằng việc thiết lập viện thứ hai trong cơ quan lập pháp ở trung ương, các nhà soạn thảo hiến pháp cũng có thể xem xét việc thiết lập cơ quan lập pháp ở các cấp chính quyền khác (cấp tỉnh, cấp địa phương), mỗi cơ quan này được trao những quyền hạn riêng biệt. (b) Giám sát/kiểm soát là một nhiệm vụ khác của nghị viện, dưới nhiều dạng thức thể hiện khác nhau: (i) mối quan hệ đặc biệt giữa lập pháp và hành pháp trong đó nguồn gốc hình thành và sự tồn tại của hành pháp phụ thuộc vào lập pháp; (ii) một phần của cơ chế có tích chất tư pháp: cơ chế xử lý các hành vi trái pháp luật của hành pháp (thủ tục luận tội); hoặc (iii) một phần của cơ chế kiểm tra trách nhiệm giải trình thường nhật của hành pháp. (c) Mặt khác, cũng cần xác định rõ mức độ độc lập của nghị viện. Có nhiều phương pháp và cách thức khác nhau để kiểm soát hoặc gây ảnh hưởng đối với cơ quan lập pháp trong tổng thể hệ thống kiềm chế đối trọng. Mục 4 sẽ tập trung vào các quyền hạn cụ thể mang tính thực chất của cơ quan lập pháp, trong đó chủ yếu là quyền xây dựng luật, bao gồm cả quyền sửa đổi hiến pháp. Quyền này có thể là đặc quyền của riêng cơ quan lập pháp, hoặc có thể được chia sẻ với các thiết chế khác. Tuy nhiên, quyền của cơ quan lập pháp không chỉ giới hạn ở quyền làm luật. Do đó, các quyền hạn của nghị viện trong các lĩnh vực khác cũng sẽ được đề cập trong chương này.

4. Cơ quan lập pháp

“Nếu như mọi người đều thừa nhận rằng một cá nhân nắm trong tay quyền lực tuyệt đối có thể lạm dụng quyền lực đó bằng cách chơi xấu các đối thủ của anh ta, vậy tại sao một nhóm đa số lại không phải chịu trách nhiệm về một hành vi như thế? Con người không thay đổi bản chất khi họ liên kết lại với nhau; và sự kiên nhẫn của con người khi thấy chướng ngại vật cản đường họ cũng không hề tăng lên cùng với sự gia tăng sức mạnh nhờ liên kết giữa người với người. Về phần mình, tôi không thể tin là điều đó xảy ra; quyền được làm tất cả những gì mình muốn, một khi tôi đã từ chối trao cho một trong số những người ngang hàng với mình, thì tôi sẽ không bao giờ trao cho một nhóm người trong số họ”. Nguồn: Alexis de Tocqueville, ‘Tyranny of the Majority’ (Sự chuyên chế của đa số), chương XV, Quyển 1, Democracy in America (Dân chủ ở Hoa Kỳ). Thông thường, nhân dân đặt kỳ vọng lớn vào cơ quan lập pháp, nhất là trong bối cảnh họ vừa phải trải qua chế độ độc tài cai trị đất nước. Tuy nhiên, quyền lập pháp nếu không bị hạn chế với nguyên tắc quyết định theo đa số thì cũng có thể dẫn đến nguy cơ các nhóm thiểu số không được đại diện đầy đủ sẽ bị áp chế. Các định hướng xây dựng hiến pháp thường thể hiện sự thỏa hiệp giữa các chủ thể có những lợi ích và nguyện vọng khác nhau. Một số chủ thể còn lại sau các cuộc xung đột như phiến quân hoặc những nhóm bạo lực sẽ đòi hỏi lợi ích của họ được phản ánh trong hiến pháp. Vì vậy, các nhà soạn thảo hiến pháp có thể sẽ không xây dựng được một bản hiến pháp tốt nhất về mặt kỹ thuật, nhưng lại thành công trong việc đạt được một sự thỏa hiệp tối ưu nhất về hiến pháp.

5. Bối cảnh quốc gia

Có nhiều thách thức đặt ra khi muốn thiết kế một nghị viện hoạt động hiệu quả trong bối cảnh quốc gia thời kỳ hậu xung đột. Nếu chỉ tập trung tiếp cận dưới góc độ tổ chức bộ máy, theo đó xác định các dạng cấu trúc của cơ quan lập pháp và các nhánh khác của chính quyền và mối liên hệ về mặt hiến pháp giữa chúng với nhau, chúng ta sẽ không xem xét được các nhân tố khác ngoài hiến pháp, chẳng hạn như kỷ luật đảng và vai trò của thủ lĩnh đảng. Thí dụ, mô hình nghị viện trên lý thuyết cho phép nghị viện trực tiếp lựa chọn và bãi nhiệm người đứng đầu hành pháp. Tuy nhiên, trên thực tế, bên cạnh rất nhiều yếu tố khác, tổ chức và hoạt động của hệ thống đảng phái chính trị thường định hướng đường lối quản trị của nghị viện. Ở nhiều quốc gia, các đảng phái chính trị có kỷ luật cao đã làm giảm bớt “tính tối cao của nghị viện” –bởi thủ lĩnh của đảng chiếm đa số tron g nghị viện đặt ra chính sách, dựa trên cơ sở sự ủng hộ của các thành viên đảng mình để thông qua các đạo luật thay vì chất vấn chương trình chính sách của hành pháp. Thông thường, không phải cương lĩnh đảng của người sẽ làm Thủ tướng mà chính tính cách và thái độ ứng xử của cá nhân người đó có vai trò quyết định đối với kết quả bầu cử nghị viện,. Các chiến dịch vận động tranh cử nghị viện quảng bá hình ảnh của người đứng đầu hành pháp trong tương lai nếu đảng này giành được đa số ghế trong nghị viện có thể phản ánh sự cân bằng quyền lực trên thực tế giữa hành pháp và lập pháp. Ngay cả trong mô hình tổng thống, nếu một vị Tổng thống được hiến pháp trao cho các quyền hạn rất lớn nhưng lại ở trong một hệ thống đảng phái chính trị phân tán, rời rạc và không có được sự ủng hộ vững chắc của nghị viện thì có ít thực quyền hơn so với một vị Tổng thống dù có ít quyền hạn hiến định nhưng lại có sự ủng hộ của đảng chiếm đa số trong nghị viện với kỷ luật đảng chặt chẽ. Hơn nữa, không thể cho rằng một quy định hiến pháp tự thân nó có thể “hô biến” ra được các điều kiện xã hội tiên quyết đảm bảo cho sự thành công dù quy định đó là đúng đắn, phù hợp. Các chuẩn mực văn hóa và tập quán không chính thức có thể gây ảnh hưởng đáng kể đến phương thức sử dụng quyền lực của nghị viện. Chẳng hạn, Hiến pháp Canada trao cho thượng viện quyền phủ quyết tuyệt đối, nhưng theo tập quán, thượng viện hầu như không sử dụng quyền phủ quyết này trên thực tế. 100 Nói tóm lại, các nhà soạn thảo hiến pháp cần lưu ý rằng một giải pháp thiết kế tổ chức quyền lực vay mượn từ một quốc gia nào đó có thể dẫn đến những chuyển biến và hệ quả chính trị khác biệt so với kết quả mà thiết kế tổ chức quyền lực đó mang lại cho quốc gia gốc. Ngược lại, những giải pháp không đem lại hiệu quả ở một quốc gia này lại có thể rất phù hợp trong bối cảnh của một quốc gia khác. Vì vậy, phân tích và hiểu rõ bối cảnh của quốc gia gốc và so sánh với bối cảnh của quốc gia vay mượn là một bước không thể thiếu trong quá trình soạn thảo hiến pháp. “Vì có sự kết hợp của yếu tố các đảng phái có kỷ luật cao, chế độ bầu cử theo đó đơn vị bầu cử bỏ phiếu chọn một người trúng cử trên nguyên tắc đa số (single member plurality electoral districts) và thủ tướng có quyền giải tán nghị viện nên ở mô hình Westminster, sự kiểm soát của nghị viện đối với thủ tướng là rất yếu. Về nguyên tắc, các nghị sĩ của đảng chiếm đa số sẽ kiểm soát nội các nhưng trên thực tế, họ thường ủng hộ các sáng kiến lập pháp của đảng mình bất kể nội dung của đề xuất lập pháp đó, bởi số phận chính trị của họ có liên hệ chặt chẽ với số phận chính trị của thủ lĩnh đảng”. Nguồn: Mainwaring, Scott and Shugart, Matthew J., “Juan Linz, Presidentialism,and Democracy: A Critical Appraisal” (Juan Linz, Chế độ tổng thống và Dân chủ: đánh giá dưới góc nhìn phê phán), Tạp chí Comparative Politics (Chính trị học so sánh), 29/4 (tháng 7/1997).

Luật Minh Khuê ( sưu tầm và biên tập )