Tìm hiểu về quá trình xem xét dự luật của Nghị viện trong chế độ đại nghị

Ý tưởng lập pháp có thể có rất nhiều nhưng để được trình ra Nghị viện thì các ý tưởng đó phải được cụ thể hoá thành văn bản. Pháp luật hầu hết các nước quy định các dự án luật được đệ trình trước Nghị viện phải là các văn bản được thiết kế cụ thể thành chương, điều và theo một hình thức thống nhất chung. Việc chuẩn bị các dự án luật trước khi trình ra Nghị viện của từng chủ thể có sáng quyền lập pháp được thực hiện theo những con đường khác nhau.

1. Đối với các dự án của Chính phủ

Công đoạn chuẩn bị các dự án luật được xem là một công đoạn rất quan trọng và làm mất nhiều thời gian cùng với sự tham gia của nhiều cơ quan thuộc Chính phủ. Luật về Chính phủ nhiều nước quy định rất cụ thể về quy trình chuẩn bị các dự án luật ở Chính phủ. Lấy Canada làm ví dụ. Xuất phát từ các nguồn sáng kiến khác nhau, bộ phận phân tích chính sách của các bộ chuyên môn ở nước này sẽ tập hợp và chuẩn bị dự thảo hoặc chuẩn bị một kế hoạch cụ thể bao gồm những nội dung như sự miêu tả về ý tưởng lập pháp, tính hợp lý của ý tưởng đó, các tác động dự kiến của sáng kiến đó tới xã hội, kế hoạch xin ý kiến rộng rãi về dự án, kinh phí để thực hiện dự án v..v. Sau khi trao đổi ý kiến với các Bộ có liên quan, Bộ chủ quản sẽ chuẩn bị một tài liệu như một bản ghi nhớ (Memorandum) trong đó có ghi rõ nội dung và các phần chính của dự luật để trình ra Chính phủ.

Tại phiên họp của Chính phủ, các báo cáo có liên quan của Bộ sẽ được cho ý kiến và được tập hợp lại thành một tài liệu hoàn chỉnh để gửi cho Bộ Tư pháp để Bộ này dự thảo thành một dự án luật hoàn chỉnh. Trên thực tế, việc soạn thảo các dự án luật được tiến hành dựa trên sự phối hợp chặt chẽ giữa chuyên gia của các Bộ chuyên ngành và các chuyên gia pháp lý của Bộ Tư pháp để nhằm bảo đảm dự án luật phản ánh đúng đắn chính sách Chính phủ đề ra và cũng đảm bảo được tính chính xác và thống nhất về mặt pháp lý của dự thảo. Các dự thảo sau khi soạn thảo xong sẽ được thông qua tại phiên họp Chính phủ và được trình lên Nghị viện cùng với biên bản thông qua tại phiên họp Chính phủ. Quy trình này cũng được áp dụng với ít nhiều điểm tương tự ở một số nước khác.

2. Đối với các dự án luật của cá nhân các nghị sĩ

Thẩm quyền trình dự án luật của nghị sĩ được Hiến pháp hầu hết các nước ghi nhận. Tuy nhiên, để bảo đảm quyền đó được thực hiện một cách đầy đủ, Nghị viện các nước thường đề ra quy trình cụ thể và hiệu năng để trợ giúp cho nghị sĩ trong việc soạn thảo các dự luật. Pháp luật của nhiều nước thường yêu cầu các dự án luật khi trình ra Nghị viện phải được thể hiện thành văn bản dưới dạng chương, điều cụ thể chứ không phải chỉ là các ý tưởng lập pháp chung chung. Nhưng bên cạnh đó, không thể đòi hỏi các nghị sĩ có sáng kiến lập pháp phải am hiểu một cách tường tận về các vấn đề pháp lý để có thể tự mình soạn thảo một cách hoàn chỉnh các dự án luật. Theo kinh nghiệm của nhiều nước, khi có sáng kiến lập pháp, các nghị sĩ sẽ có nhiều lựa chọn để thể hiện ý tưởng lập pháp của mình.

Các nghị sĩ có thể nhờ cậy các chuyên viên thuộc đảng mình đang làm việc ở các bộ chuyên ngành thể hiện ý tưởng đó thành văn bản. Hoặc họ cũng có thể tìm đến các bộ phận giúp việc để thực hiện công việc này. Đó có thể là bộ phận giúp việc của riêng nghị sĩ đó, của khối đảng trong Nghị viện, bộ phận giúp việc chung của Nghị viện v..v. Thông thường, trong Văn phòng Nghị viện các nước có một bộ phận được gọi là Văn phòng Cố vấn Lập pháp (như ở Hoa Kỳ, Canada…) hoặc Cục pháp chế (như ở Nhật Bản) gồm nhiều chuyên gia có trình độ chuyên môn về pháp luật, thực hiện chức năng giúp việc chung cho các nghị sĩ trong Nghị viện. Phần lớn các ý tưởng lập pháp của các nghị sĩ được bộ phận này giúp đỡ để thể hiện thành văn bản. Nghị sĩ trước hết phải cung cấp cho những chuyên gia những thông tin cần thiết về ý tưởng của mình, nhất là về định hướng chính trị mà nghị sĩ theo đuổi, về nguồn gốc của vấn đề và kèm theo đó là các tài liệu cơ sở để tạo điều kiện thuận lợi cho công việc soạn thảo. Nhìn chung, việc chuẩn bị một dự án luật cho các nghị sĩ luôn luôn đòi hỏi sự tham gia của một nhóm các nhà soạn thảo với sự trợ giúp của các nhà nghiên cứu, các chuyên gia mà nghị sĩ có thể nhờ cậy được. Kinh nghiệm ở Nhật Bản cho thấy sau khi thành lập Cục Pháp chế theo mô hình Văn phòng Cố vấn lập pháp của Hoa Kỳ thì số lượng các dự án luật của cá nhân các nghị sĩ được thông qua đã tăng vọt.

3. Khái quát về thủ tục đệ trình và rút các dự án luật

Khi các dự án luật đã được chuẩn bị xong, chúng sẽ được trình lên Nghị viện. Đối với các nước khác nhau, thủ tục đệ trình các dự án luật cũng khác nhau nhưng nhìn chung các thủ tục đó đều hướng đến sự thuận lợi cho những người trình dự án. Đối với dự án của Chính phủ, thông thường các dự án này được trình ra Nghị viện thông qua Văn phòng Nghị viện. Ngoài ra, để tạo thuận lợi cho quá trình xem xét thông qua dự luật của Nghị viện, Nghị viện các nước thường có quy định các dự luật của Chính phủ cần phải được gửi kèm theo biên bản thông qua dự luật ở Chính phủ cùng các tài liệu cơ sở của dự luật. Đối với những dự án luật của các nghị sĩ, thủ tục trình dự án luật cũng có nhiều nét tương tự.

Ở một số nước, các dự án luật của nghị sĩ trước khi trình ra Nghị viện cần phải được kiểm tra một số điều kiện cần thiết như về số lượng đại biểu ủng hộ dự luật, về nội dung của dự luật có phù hợp với thẩm quyền của Nghị viện hay không, có liên quan đến việc tăng hay giảm ngân sách hay không. Chẳng hạn như ở Cộng hoà Pháp, trước khi các dự án luật của nghị sĩ được trình ra Nghị viện thì các dự án đó phải được chuyển cho Đoàn Chủ tịch (Bureau of the Assembly)192 để kiểm tra về các vấn đề dự luật đề cập có thuộc các phạm vi Nghị viện được phép ban hành các đạo luật theo Điều 34 của Hiến pháp Đệ ngũ cộng hoà hay không. Bên cạnh đó, cũng có những nước như Hoa Kỳ, thủ tục đệ trình dự án luật của nghị sĩ lại chỉ đơn giản là việc bỏ dự luật vào một hộp được đặt ở bên cạnh bục phát biểu tại Nghị viện. Đối với các Nghị viện được thiết kế theo mô hình lưỡng viện thì thủ tục đệ trình các dự án luật có một số điểm phức tạp hơn. Ở một số nước, các dự luật chỉ được phép trình ra Hạ viện, sau đó khi Hạ viện đã thông qua thì dự luật mới được chuyển lên Thượng viện. Trong trường hợp này, các dự luật của Thượng nghị sĩ cũng được gửi đến Văn phòng Thượng viện nhưng sau đó Văn phòng Thượng viện sẽ chuyển dự luật cho Văn phòng Hạ viện. Một số nước khác thì vai trò của hai viện là như nhau trong quy trình lập pháp, các dự án luật đều có thể được bắt đầu cả từ Thượng viện lẫn Hạ viện (ngoại trừ một số trường hợp có liên quan đến ngân sách). Sự khác nhau như vậy xuất phát từ quan niệm về vai trò của Thượng viện ở mỗi nước. Thông thường ở những quốc gia mà các nhà lập hiến của nước đó coi vai trò của viện thứ hai như viện xét lại thì các dự luật hầu hết phải trình trước ở Hạ viện để Viện này xem xét và sau đó Thượng viện đóng vai trò tái xét. Các dự án luật chính thức được đệ trình lên Nghị viện khi chúng được Văn phòng Nghị viện đánh số và đưa vào chương trình làm việc của Nghị viện và thông thường chúng sẽ được thông báo trên các phương tiện thông tin của Nghị viện (Công báo của Nghị viện).

Cùng với quyền trình các dự án luật, các dự án luật cũng có thể được rút lại theo yêu cầu của người trình. Tuy nhiên, việc rút lại dự án luật không phải được chấp thuận ở mọi công đoạn của quy trình lập pháp mà bị hạn chế ở một số công đoạn nhất định để đòi hỏi tính nghiêm túc trong việc đệ trình các dự án luật và thể hiện sự độc lập của Nghị viện trong việc xem xét thông qua các dự án luật. Một số nước chỉ cho phép rút lại các dự án luật trước khi Uỷ ban được giao thẩm tra dự án luật trình các báo cáo thẩm tra của mình trước Nghị viện như Nhật Bản, Thụy Điển.... Trong khi một số nước khác như Cộng hoà Pháp lại cho phép các dự án luật của Chính phủ có thể được rút lại vào bất cứ lúc nào miễn là trước khi Nghị viện thông qua dự luật đó, còn đối với dự luật do các nghị sĩ đệ trình lại chỉ được rút lại khi nó chưa được Nghị viện thông qua ở lần đọc thứ nhất. Ngoài ra, Nội quy về Thủ tục của Hạ viện Pháp cũng quy định trong trường hợp nghị sĩ bảo trợ cho dự luật rút lại dự luật tại một phiên họp công khai nhưng lại có nghị sĩ khác tiếp tục theo đuổi dự luật ở phiên họp đó thì Nghị viện vẫn tiếp tục xem xét các dự luật này.

4. Lần đọc thứ nhất

Thủ tục lần đọc thứ nhất hầu như chỉ có ở các nước theo chế độ đại nghị, đặc biệt là ở những nước theo mô hình Nghị viện Anh. Theo truyền thống ở các nước theo mô hình Nghị viện Anh, lần đọc thứ nhất được tiến hành để chính thức đưa dự luật vào xem xét. Thủ tục đọc lần thứ nhất thường mang tính hình thức và cũng rất đơn giản. Ở Nghị viện Anh, đọc lần thứ nhất đối với các dự luật của Chính phủ chỉ là việc giới thiệu dự luật và ấn định ngày cho lần đọc thứ hai mà không có các tranh luận hay sửa đổi gì. Qua lần đọc này dự luật cũng chính thức được in ra và được công khai cho công chúng. Ở các nước theo chế độ cộng hoà Tổng thống như Hoa Kỳ, các dự luật thông thường chỉ do nghị sĩ đệ trình và thủ tục đọc lần một không nhất thiết phải diễn ra mà dự luật được chuyển ngay cho uỷ ban có thẩm quyền xem xét. Trong giai đoạn này, để thông báo sự tồn tại của dự luật, ngoài việc được nhận một bản sao của dự luật, các nghị sĩ còn được biết về dự luật thông qua thông báo ở một phiên họp toàn thể nào đó hoặc qua các phương tiện thông tin khác trong Nghị viện.

5. Thủ tục đọc lần hai

Đối với các nước theo chế độ đại nghị, nhất là các nước theo mô hình Nghị viện Anh, lần đọc thứ hai được thực hiện với mục đích để Nghị viện tranh luận về những nguyên tắc cơ bản của dự luật và chuyển các dự luật đó đến các uỷ ban có liên quan.

Khác với lần đọc thứ nhất, nội dung của lần đọc thứ hai rất quan trọng. Trong lần đọc này Nghị viện sẽ tranh luận về những nguyên tắc cơ bản của nội dung của dự luật mà không đi vào chi tiết câu chữ. Có thể coi đây là giai đoạn Nghị viện quyết định về nội dung chính sách của dự luật. Kết quả của lần đọc này, về nguyên tắc, không được thay đổi trong những lần đọc sau. Sau khi thảo luận, Nghị viện sẽ có những quyết định khác nhau đối với dự luật trong lần đọc này. Thông thường, Nghị viện có ba giải pháp để lựa chọn:

Thứ nhất: Chuyển dự luật đến các Uỷ ban của Nghị viện để có những thẩm tra sâu hơn với những nguyên tắc mà Nghị viện đã quyết định.

Thứ hai: Nghị viện bác bỏ dự luật (có thể xuất phát từ nhiều lý do khác nhau như nội dung của dự luật không thuộc thẩm quyền của Nghị viện, hoặc nội dung của dự luật vi phạm những nguyên tắc pháp luật hiện hành v..v).

Thứ ba: Dự luật sẽ bị “treo”, tức là dự luật sẽ bị tạm hoãn trong một thời gian nhất định. Thực ra, đối với nhiều nước đây là giải pháp để Nghị viện từ chối xem xét dự luật một cách kín đáo.

Chẳng hạn như ở Nghị viện Canada, với quyết định tạm hoãn dự luật trong thời gian 6 tháng thì cho tới khi hết thời hạn này Nghị viện cũng đã gần hết kỳ họp, do vậy việc xem xét dự luật vào thời điểm đó không còn được Nghị viện chấp nhận nữa. Các dự án luật được chuyển sang giai đoạn kế tiếp khi được chuyển đến các Uỷ ban của Nghị viện xem xét về những vấn đề chi tiết hơn. Đối với các nước theo chế độ cộng hoà Tổng thống, như đã nói ở trên, việc phân chia thành các lần đọc thứ nhất và thứ hai không được thực hiện. Ở các nước này, sau khi được trình lên Nghị viện, các dự luật sẽ được chuyển thẳng đến các uỷ ban thường trực có thẩm quyền tương ứng để thẩm tra dự luật.

6. Việc chuyển dự luật đến các uỷ ban

Thông thường, Nghị viện các nước đều có hệ thống uỷ ban thường trực để thực hiện việc xem xét các dự luật trong những phạm vi thẩm quyền đã được xác định trước (thường được quy định trong Luật về Nghị viện hoặc Nội quy hoạt động của Nghị viện). Một dự luật có nội dung thuộc phạm vi thẩm quyền tương ứng sẽ được chuyển đến uỷ ban đó xem xét. Ngoài ra, việc chuyển dự luật đến các uỷ ban còn phụ thuộc vào các quyết định có tính tiền lệ của Nghị viện.

Tuy nhiên, trong trường hợp dự án luật có nội dung thuộc phạm vi xem xét của nhiều uỷ ban hoặc khó xác định được uỷ ban chịu trách nhiệm xem xét thì các nước có thể có nhiều cách giải quyết khác nhau. Thường có hai cách lựa chọn điển hình là thành lập uỷ ban có tính chất đặc biệt hoặc gửi dự luật đến xem xét ở hai hoặc nhiều uỷ ban. Ở Hoa Kỳ, có hai cách thức gửi các dự luật trong trường hợp dự luật đó thuộc thẩm quyền xem xét của hai hoặc nhiều uỷ ban như sau:

Thứ nhất, cách gửi liên lục: Theo phương thức này, dự luật sẽ được xem xét trước ở một uỷ ban rồi chuyển sang uỷ ban khác để xem xét tiếp các vấn đề thuộc thẩm quyền của mình;

Thứ hai, cách gửi phân chia: Theo phương thức này, những nội dung của dự luật liên quan đến thẩm quyền của uỷ ban nào sẽ được xem xét ở uỷ ban đó. Ngoài ra, ở một số nước theo hệ thống Nghị viện Anh, tuỳ từng nội dung đặc biệt của dự luật, chúng có thể được xem xét theo trình tự đặc biệt ở các uỷ ban. Chẳng hạn như ở Anh, đối với các dự luật có liên quan đến ngân sách quốc gia thì giai đoạn xem xét ở Uỷ ban bao giờ cũng phải tiến hành qua hai bước: xem xét ở uỷ ban có thẩm quyền và xem xét ở cuộc họp của Uỷ ban toàn viện