Tổ chức Toà án hành chính và thực tiễn áp dụng mô hình tài phán hành chính trong hệ thống Toà án nhân dân

1. Tổ chức Toà án hành chính

Trong quá trình ra đời và phát triển của tài phán hành chính ở Việt Nam diễn ra không hoàn toàn thuận lợi.

Tại vì ngay từ đầu, việc xác lập tài phán hành chính đã vấp phải sự không đồng thuận. Vào những năm 90 của thế kỷ trước, Quốc hội nước ta đã phải thể hiện sự lựa chọn giữa nhiều mô hình tổ chức cơ quan xét xử tranh chấp hành chính để tìm ra mô hình tài phán hành chính hợp lý nhất.

Khi đó, Ban dự thảo Luật Tổ chức toà án hành chính dưới sự chủ trì soạn thảo của Thanh tra nhà nước đã đề xuất ra 4 phương án tổ chức Toà án hành chính.

- Toà án hành chính là một hệ thống riêng thuộc Quốc hội, song song với hệ thông Toà án nhân dân đang có;

- Toà án hành chính là hệ thống độc lập với các cơ quan hành pháp do Thủ tướng Chính phủ đứng đầu;

- Toà án hành chính được tổ chức gần như Toà án quân sự. Đó là hệ thống toà án độc lập ở địa phương, nhưng đến cấp trung ương thì nằm trong cơ cấu của Toà án nhân dân;

- Tổ chức Toà án hành chính thành các phân toà như các phân Toà hình sự, dân sự nằm trong Toà án nhân dân. Phương án này được xác định là có ưu điểm trong việc thống nhất việc tổ chức các cơ quan xét xử, thu gọn đầu mối. Toà án hành chính chuyên trách sẽ được tổ chức ở cả 3 cấp huyện, tỉnh, trung ương.

Qua 4 phương án trên, khi lấy ý kiến của các đại biểu Quốc hội khoá IX về việc lựa chọn một trong bốn mô hình tổ chức Toà án hành chính nói trên thì điều không bất ngờ đã xảy ra. Đó là có 276 trong số 322 đại biểu trả lời, chiếm 85,7% tổng số đại biểu được hỏi tán thành mô hình tổ chức Toà án hành chính theo phương án 4, tức là Toà án hành chính là một bộ phận nằm trong hệ thống Toà án nhân dân. Như đã thấy, việc lựa chọn phương án thứ tư trong điều kiện thực tế ở Việt Nam là thực tế và hợp lý, đáp ứng được nhiều yêu cầu khác nhau: phù hợp với quan điểm phân công chức năng lập pháp với chức năng hành pháp trong bộ máy nhà nước, góp phần tinh giản bộ máy nhà nước, trực tiếp kế thừa các thành quả, kinh nghiệm xét xử của hệ thống tư pháp, đáp ứng được các đòi hỏi về tính đặc thù của việc xét xử tranh chấp hành chính... Và, trong văn bản pháp luật đã nêu ở trên, Quốc hội đã thông qua phương án này.

2. Thực tiễn áp dụng mô hình tài phán hành chính trong hệ thống Toà án nhân dân

Nhưng từ khi mô hình tài phán hành chính trong hệ thống Toà án nhân dân được xác lập đến nay, vẫn có ý kiến đề nghị tổ chức lại cơ quan tài phán hành chính mà một trong các mục đích là tăng hiệu suất công tác của nó. Một trong những lý do được nêu là Toà án hành chính thuộc hệ thống Toà án nhân dân không thu hút được các khiếu nại hành chính.

Theo một báo cáo kết quả giám sát của uỷ ban Thường vụ Quốc hội năm 2008 thì tại 28 tỉnh, trong số 56.788 vụ việc khiếu nại hành chính đã giải quyết thì chỉ có 310 vụ việc công dân khỏi kiện ra toà án. Chính điều này đã được ngành Toà án xác nhận theo: Báo cáo số 103-BC/BCS ngày 28 tháng 9 năm 2005 của Ban Cán sự Đảng Toà án nhân dân tôi cao về tình hình công tác giải quyết các vụ án hành chính và giải quyết các khiếu nại, tố cáo trong công tác xét xử của ngành Toà án nhân dân. Trong khi đó, mỗi năm, cơ quan hành chính nhà nước các cấp phải tiếp nhận và giải quyết hàng chục nghìn vụ khiếu nại.

Chỉ tính riêng 3 năm là từ năm 2006 đến năm 2008, các cơ quan hành chính đã nhận được 303.026 đơn khiếu nại về 234.888 vụ việc. Trong đó, uỷ ban nhân dân các cấp đã tiếp nhận 214.295 đơn về 182.014 vụ việc; các Bộ tiếp nhận 88.731 đơn về 52.874 vụ việc - Dẫn theo Đinh Văn Minh. Cơ sở của việc xây dựng cơ quan tài phán hành chính trực thuộc Thủ tướng Chính phủ. Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 12/2009.

Trước một thực tế như vậy, người ta đã nghĩ cách tăng cường hiệu quả của công tác giải quyết khiếu nại hành chính. Dẫn chứng về hiệu suất hoạt động của Toà hành chính trong hệ thông Toà án nhân dân khiến người ta phải đặt vấn đề về sự hiện diện hợp lý và hiệu quả hay không của mô hình tài phán hành chính hiện tồn này.

Trong khi đó, hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, hệ thống chính trị nói chung đang phải chịu đựng sức ép lón lao của khiếu nại hành chính, đó là: sự gia tăng về số lượng, tình trạng khiếu kiện đông người, tạo ra các điểm nóng, khiếu kiện vượt cấp, việc giải quyết khiếu nại vòng vo, đùn đẩy trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước. Từ đó, Chính phủ đã đặt vấn đề cần thiết phải thành lập thêm loại tài phán hành chính (mới) trong hệ thống cơ quan hành pháp.

3. Đề án thành lập tài phán hành chính trong hệ thống hành pháp

Vào năm 2006, Đề án thành lập tài phán hành chính trong hệ thống hành pháp (trong trường hợp này, tài phán có tính cách hành pháp chứ không phải tư pháp) được khởi động với kỳ vọng làm cho hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính có kết quả cao hơn bằng việc tách hoạt động hành chính ra khỏi hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính ngay trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nưốc. Đề án này được soạn thảo trong một thời gian dài và kết quả là đã tạo ra mô hình được gọi là tài phán hành chính trong hệ thống hành chính được tổ chức như sau:

Hệ thống cơ quan tài phán hành chính được tổ chức độc lập với các Bộ và uỷ ban nhân dân các cấp dưối sự chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ, gồm:

- Cơ quan tài phán hành chính trung ương;

- Cơ quan tài phán vùng thành lập ỏ ba miền Bắc, Trung, Nam;

- Cơ quan tài phán hành chính khu vực (từ 3-5 huyện lập một cơ quan này).

Về đại thể, với ý tưởng này, người ta hình dung rằng, ngay trong hệ thống hành chính nhà nước sẽ có một bộ phận cơ quan chuyên làm công tác giải quyết khiếu nại bên cạnh các cơ quan quản lý hành chính nhà nưốc và để các cơ quan bị khiếu nại cứ làm công việc quản lý của mình không phải "bận" vào các việc giải quyết khiếu nại nữa.

Mặt khác, việc giải quyết khiếu nại sẽ khách quan hơn. Dường như mô hình tổ chức cơ quan giải quyết khiếu nại hành chính như vậy vẫn chưa được quan niệm một cách tổng thể, rõ ràng. Nhưng chắc chắn rằng nó không thể hoạt động như một cơ quan tư pháp trong lòng hệ thông cơ quan hành chính nhà nước.

Bởi vì nếu như vậy, đây sẽ là cơ quan hoạt động có tính chất xét xử, mà đã xét xử thì theo quy định của Hiến pháp hiện hành chỉ thuộc thẩm quyền của Toà án. Do đó, mô hình cơ qụan tài phán hành chính trong hệ thống cơ quan hành chính chỉ có thể là cơ quan hoạt động mang tính chất hành pháp, với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước, về thực chất, đây chính là mô hình đã được đề xuất trong phương án 3 được nêu ở trên từ cách nay gần 10 năm. Mô hình này cũng được một số nhà nghiên cứu tán đồng, phần còn lại phản đối hoặc nghi ngờ về tính chính đáng và hiệu quả của nó.

4 Ưu thế của toà án giải quyết tranh chấp hành chính

Trên nguyên tắc, khoa học pháp lý thừa nhận chung rằng giải quyết tranh chấp pháp luật bằng con đường toà án là trật tự, cách thức bảo vệ quyền của công dân cao hơn so với con đường hành chính, đồng thời cũng là cách thức bảo vệ quyền công dân cao nhất. Điều đó xuất phát từ hai ưu thế chủ yếu và nổi bật của con đường toà án giải quyết tranh chấp hành chính là:

- Thứ nhất, xét xử tranh chấp hành chính theo con đường toà án là xét xử bằng một cơ chế có tính độc lập, đứng ngoài tranh chấp với nguyên tắc thẩm phán xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật; do đó, việc giải quyết vụ việc khách quan hơn.

Ưu thế này rõ ràng là hơn trội so với việc tranh chấp hành chính được giải quyết bởi chính cơ quan hoặc hệ thống cơ quan hành chính với tư cách là bên bị khiếu nại, đồng thời lại được là người giải quyết khiếu nại theo cách thức được sách báo pháp lý gọi là cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính "Bộ trưởng - quan toà" với những hạn chế vốh có.

- Thứ hai, trình tự - thủ tục giải quyết tranh chấp hành chính bởi toà án là trình tự - thủ tục tư pháp. Trên nguyên tắc, thủ tục tư pháp bảo đảm dân chủ và pháp chế ỏ cấp độ cao hơn về chất so với thủ tục hành chính giải quyết khiếu nại trong quan hệ quản lý. Nét rất đáng chú ý ở trình tự - thủ tục tư pháp là sự hiện diện rõ rệt và đầy đủ nguyên tắc tranh tụng, là điều mà thủ tục hành chính không có được.

Tuy nhiên cũng cần thấy rằng sự vận hành của thủ tục tố" tụng bao giờ cũng phức tạp hơn so với thủ tục hành chính. Đó vừa là ưu điểm, vừa có thể là nhược điểm. Nó có thể đưa lại sự bảo đảm tốt quyền công dân, nhưng có thể gây cho họ những phiền phức nhất định, chẳng hạn, thời hạn xem xét khiếu kiện (hoặc khiếu nại) hành chính thường là dài hơn, đòi hỏi ở họ khả năng nhất định khi tranh tụng, tốn kém trong việc mời người bào chữa v.v...

5. Mô hình tài phán hành chính trên thế giới hiện nay

Ta có thể thấy, hiện nay trên thế giới bao gồm có bốn mô hình tài phán hành chính, cụ thể bốn mô hình tài phán hành chính như sau:

- Mô hình thứ nhất, thành lập hệ thống Toà án hành chính riêng biệt bên cạnh các hệ thông Toà án khác để xét xử các tranh chấp hành chính xét xử theo thủ tục tố tụng hành chính;

Ví dụ, Cộng hoà Liên bang Đức.

- Mô hình thứ hai, thành lập hệ thông Toà án hành chính trong hệ thống hành chính nhà nước xét xử theo thủ tục tố tụng hành chính;

Ví dụ: Cộng hoà Pháp, Italia.

Với mô hình này, người ta quan niệm rằng phân quyền phải được hiểu là việc hành chính phải do hành chính giải quyết, không thể là do tư pháp thực hiện.

- Mô hình thứ ba, tranh chấp hành chính do Toà án thường, cụ thể là Toà án dân sự thực hiện theo thủ tục tố tụng dân sự;

Ví dụ: Hoa Kỳ, ốtxtrâylia.

Tài phán hành chính theo mô hình này xuất phát quan niệm cho rằng pháp luật hiện hành có đủ khả năng xét xử tranh chấp hành chính.

- Mô hình thứ tư, thành lập Toà án hành chính thành toà chuyên trách trong một hệ thông Toà án duy nhất trong cả nước.

Ví dụ: Việt Nam, Trung Quốc…