Trao quyền hạn của nhánh lập pháp cho thượng viện trong Hiến pháp

1. Trao quyền hạn của nhánh lập pháp cho thượng viện

Một trong những lý do thành lập thượng viện là nhằm tăng tính đại diện trong nghị viện, do đó, vấn đề đặt ra là hiến pháp giải quyết các quan điểm và lợi ích khác nhau giữa hạ viện và thượng viện như thế nào. Liệu thượng viện có nên được thiết kế như một chủ thể có quyền phủ quyết tuyệt đối, theo đó mọi đạo luật đều phải được thượng viện thông qua, hay thượng viện chỉ nên có quyền phủ quyết đối với các đạo luật liên quan đến một số lợi ích cụ thể? Hay thượng viện chỉ nên đóng vai trò tư vấn, tạo một diễn đàn thảo luận rộng rãi hơn, đưa ra các quan điểm khác nhau, chứ không có quyền ngăn cản hay trì hoãn việc thông qua các quyết định của nghị viện? Hay thượng viện không nên có bất kỳ vai trò gì? Ở hầu hết các quốc gia, quy trình lập pháp thường có sự tham gia của thượng viện, dù là vai trò tư vấn, hay trì hoãn việc thông qua các đạo luật, hay phủ quyết các đạo luật. Một số nước cho phép thượng viện có quyền trình dự án luật, mặc dù quyền này thường chỉ giới hạn ở các đạo luật có ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích của các đơn vị hành chính cấp dưới (Nam Phi), và không có quyền trình các dự luật về ngân sách. Ngoài quyền phủ quyết tuyệt đối cho phép thượng viện ngăn cản quy trình thông qua luật, có nhiều cách kháctác động lên quy trình lập pháp. Khi thượng viện bác bỏ, không thông qua một dự luật, hạ viện phải biểu quyết lại về việc thông qua dự luật (Áo và Nam Phi, quy định này áp dụng đối với các dự luật không ảnh hưởng đến lợi ích của các bang). Một số bản hiến pháp khác cũng quy định việc biểu quyết lần thứ hai để thông qua dự luật, nhưng chỉ được tiến hành sau một khoảng thời gian nhất định (ví dụ ở Malaysia là 1 năm). Mục đích là nhằm tạo điều kiện cho việc thảo luận công khai dự luật và đưa ra các góc nhìn mới về dự luật. Quy định này chỉ làm chậm lại quá trình lập pháp chứ không đặt ra yêu cầu nào cao hơn buộc hạ viện phải vượt qua. Trưng cầu ý dân cũng đã giải quyết được tranh chấp ở nhiều nước. Ở Ailen, nếu thượng viện biểu quyết bác bỏ một dự luật, và điều này được 1/3 hạ viện ủng hộ với tư cách là một vấn đề có tầm quan trọng quốc gia, trưng cầu ý dân sẽ được tiến hành để quyết định dự luật có được thông qua và trở thành luật hay không. Mô hình thứ tư là cho phép hạ viện có quyền bác bỏ phủ quyết của thượng viện bằng đa số 2/3 (Nga), hoặc bằng một tỷ lệ phần trăm số phiếu ngang với tỷ lệ phần trăm số phiếu mà thượng viện đã đạt được để bác dự luật (ví dụ như ở Đức, đối với các dự luật không ảnh hưởng đến lợi ích của các bang). Cuối cùng, một số nước khác giải quyết sự phản đối của thượng viện thông qua phiên họp toàn thể cả hai viện, trong đó cho phép một số lượng nghị sĩ có mặt của thượng viện ít hơn quy định thông thường (ví dụ ở Ấn Độ và Nigeria (đối với các dự luật về tài chính)).

2. Thượng viện nắm quyền phủ quyết tuyệt đối

Trường hợp thượng viện nắm quyền phủ quyết tuyệt đối, có ba chiến thuật khác nhau để chấm dứt thế bế tắc trong nghị viện: Chuyển vấn đề đến một ủy ban hòa giải sau khi thượng viện thực hiện quyền phủ quyết tuyệt đối. Khi thượng viện bác bỏ một dự luật, một ủy ban hòa giải sẽ được thành lập, gồm thành viên của cả hai viện với số lượng ngang nhau. Ủy ban này sẽ cố gắng đi đến một thỏa thuận thỏa hiệp về dự luậtđể mỗi viện thông qua. Nếu ủy ban hòa giải không tìm ra được giải pháp cho thế bế tắc sau một khoảng thời gian nhất định hoặc sau một số lần họp nhất định, dự luật sẽ “chết” (như ở Đức và Nam Phi, đối với các dự luật ảnh hưởng đến lợi ích của các bang; ở Thụy Sĩ cũng tương tự như vậy). Sử dụng cơ chế “con thoi” (shuttle system) sau khi thượng viện thực hiện quyền phủ quyết tuyệt đối. Sau khi thượng viện bác một dự luật, dự luật sẽ được chuyển qua chuyển lại giữa hai viện cho tới khi mỗi viện thông qua dự luật với nội dung như nhau, hoặc dự luật sẽ “chết” (Canada, Italia, Nigeria, Hoa Kỳ). Giải tán hai viện sau khi thượng viện thực hiện quyền phủ quyết tuyệt đối. Sự bất đồng giữa hai viện có thể dẫn đến hậu quả nghiêm trọng như ở Australia: nếu một dự luật rơi vào bế tắc, và nếu thượng viện không thông qua được một dự luật do hạ viện chuyển sang sau hai lần biểu quyết, cả hai viện có thể bị dồn vào thế giải tán và một cuộc tổng tuyển cử sẽ được tổ chức để bầu lại nghị sĩ của cho hai viện.

3. Sự tham gia của thượng viện vào quy trình sửa đổi hiến pháp

Đối với việc sửa đổi hiến pháp, thượng viện thường có quyền hạn lớn hơn – dưới hình thức phủ quyết tuyệt đối – so với khi thông qua dự luật thông thường. Tuy nhiên, một số bản hiến pháp quy định dự thảo sửa đổi hiến pháp chỉ cần được sự tán thành của thượng viện trong trường hợp sửa đổi đó ảnh hưởng đến lợi ích của các bang (Áo, Nam Phi). Hiến pháp cũng có thể đặt ra các yêu cầu khác ngoài yêu cầu về sự tán thành của đa số trong cả hai viện (xem mục 4 về phân chia nhiệm vụ giữa hai viện).

4. Cơ quan lập pháp ở các cấp chính quyền địa phương

Các nhà soạn thảo hiến pháp có thể thiết lập nhiều hình thức đại diện khác nhau bằng nhiều cách, không chỉ bằng cách lập thêm viện thứ hai trong nghị viện ở cấp chính quyền trung ương, mà còn có thể lập ra cơ quan lập pháp ở các cấp chính quyền địa phương. Đặc biệt, ở quốc gia có thành phần dân cư đa dạng, lợi ích của các nhóm thiểu số có thể được bảo đảm tốt hơn thông qua việc tạo cho họ cơ hội có đại diện ở một cơ quan lập pháp địa phương và quyền ban hành các quy định luật phản ánh các tập quán hoặc lợi ích cụ thể của từng vùng miền. Hình 5 minh họa việc cơ quan lập pháp cấp địa phương có thể bảo đảm đại diện cho các lợi ích khác nhau như thế nào. Hình bên trái minh họa trường hợp quốc gia có các đạo luật về những vấn đề liên quan đến lợi ích của các nhóm thiểu số chỉ thuộc quyền ban hành của cơ quan lập pháp cấp trung ương. Mặc dù các vùng miền khác nhau có các quan điểm khác nhau, đạo luật của quốc gia áp dụng cho cả bốn vùng, bất kể sự khác biệt ý kiến đa số ở mỗi vùng miền. Do đó, quyết định được đưa ra gây bất lợi cho tới gần một nửa dân số (199/400). Ngược lại, nếu quyền lập pháp về cùng một vấn đề nêu trên được chuyển giao cho cơ quan lập pháp cấp địa phương (xem hình bên phải), quyết định được đưa ra chỉ gây bất lợi cho dưới 1/4 dân số (98/400). Xem xét ví dụ sau đây: Quốc gia X có hai nhóm tôn giáo, một nhóm chủ yếu hoạt động ở miền bắc, nhóm còn lại ở miền nam. Phù hợp với văn hóa của nhóm tôn giáo ở miền bắc, đa số dân cư miền bắc muốn hạn chế việc bày bán rượu trong các siêu thị. Ngược lại, đa số dân cư miền nam có quan điểm cởi mở hơn và muốn mua được rượu ở siêu thị. Nếu quyền lập pháp để điều chỉnh vấn đề này thuộc về cơ quan lập pháp cấp trung ương, lợi ích của một nhóm tôn giáo sẽ không được bảo đảm. Tuy nhiên, nếu cơ quan lập pháp ở mỗi vùng tương ứng có thẩm quyền quyết định vấn đề này, một lượng lớn dân cư ở mỗi vùng đều sẽ được thỏa mãn nhu cầu của họ. Có ba yếu tố xác định phạm vi và mức độ chuyển dịch quyền lập pháp từ cấp trung ương xuống các cấp chính quyền địa phương (xem thêm chương 7 về phi tập trung hóa): (a) các quyền hạn mà hiến pháp phân bổ cho cơ quan lập pháp ở cấp vùng hoặc địa phương; (b) mối quan hệ thứ bậc giữa quyền lập pháp của trung ương và của địa phương trong một số lĩnh vực cụ thể được luật điều chỉnh: lĩnh vực nào chỉ thuộc quyền điều chỉnh của trung ương hoặc của địa phương, lĩnh vực nào có thể đồng thời được điều chỉnh bởi cả trung ương và địa phương, luật nào có hiệu lực cao hơn trong trường hợp có mâu thuẫn, chồng chéo?; và (c) mức độ độc lập về mặt pháp lý của cơ quan lập pháp cấp vùng hoặc địa phương.

5. Phạm vi quyền hạn được chuyển giao

Việc phân bổ quyền lập pháp cho chính quyền cấp dưới phụ thuộc vào mức độ đa dạng của một quốc gia. Các yếu tố về địa lý, lịch sử, tôn giáo, kinh tế, nhân khẩu… có tác động mạnh mẽ đến việc thương lượng, thỏa hiệp và soạn thảo hiến pháp, quyết định mức độ phi tập trung hóa quyền lập pháp trên thực tế. Một số vấn đề - như quan hệ quốc tế, quốc phòng, tiền tệ, quốc tịch - thường thuộc đặc quyền lập pháp của cấp trung ương, nhưng việc phân cấp trong nhiều lĩnh vực chính sách phụ thuộc vào bối cảnh quốc gia và sự cân bằng lợi ích giữa các nhóm có liên quan. Ở Brazil, Ấn Độ và Nam Phi, hiến pháp phân bổ một số quyền lập pháp cụ thể xuống tới cấp chính quyền thứ ba ở địa phương.

6. Các biến thể về hình thức phân bổ quyền lập pháp

Hiến pháp có thể trao quyền lập pháp cho riêng chính quyền trung ương hoặc chính quyền địa phương. Tuy nhiên, việc trao đặc quyền lập pháp như vậy đặt ra hai thách thức. Thứ nhất, các phe cánh đối lập sẽ không đồng ý trao quyền lực cho riêng một cấp chính quyền nào, nhất là ở các quốc gia mới trải qua xung đột bạo lực phát sinh do một số vùng miền không được tham gia vào cơ cấu quyền lực nhà nước. Thách thức thứ hai còn thể hiện rõ hơn: trao quyền lực riêng cho một cơ quan sẽ dẫn đến việc bỏ qua một tất yếu là đối với nhiều lĩnh vực quan hệ xã hội cần điều chỉnh, luôn có sự chồng chéo về nội dung và thẩm quyền giữa các cơ quan ở các cấp chính quyền khác nhau. Để bảo đảm tính linh hoạt, nhiều bản hiến pháp đã lựa chọn phương án phân bổ quyền lập pháp đồng thời cho cả chính quyền trung ương và chính quyền địa phương. Việc phân bổ quyền lập pháp đồng thời cho cơ quan lập pháp ở các cấp chính quyền có thể thực hiện bằng nhiều cách khác nhau. Khi có sự chồng lấn về quyền lập pháp giữa cơ quan lập pháp ở cấp trung ương và địa phương, vấn đề đặt ra là luật của cấp chính quyền nào có hiệu lực cao hơn. Thông thường, hiến pháp quy định luật của cơ quan lập pháp cấp trung ương có hiệu lực cao hơn. Những người phê phán quan điểm cục bộ địa phương có thể lập luận rằng những lĩnh vực thuộc quyền lập pháp của cả trung ương và địa phương thường là những lĩnh vực mà luật của trung ương chiếm ưu thế và về lâu dài sẽ triệt tiêu luật của địa phương. Tuy nhiên, luật của trung ương chỉ có hiệu lực cao hơn trong một số điều kiện cụ thể, ví dụ như Hiến pháp Đức quy định luật của nhà nước liên bang có hiệu lực cao nhất chỉ trong trường hợp “cần thiết” và “vì lợi ích của quốc gia”: “…nếu và trong chừng mực việc thiết lập các quyan hệ đời sống công bằngtrong lãnh thổ liên bang hoặc việc duy trì sự thống nhất về pháp luật hoặc kinh tế vì lợi ích chung của toàn thể nhà nước đòi hỏi cần thiết phải có sự điều chỉnh của pháp luật liên bang”.108 Một số hiến pháp lại có quy định khác. Ví dụ, Canada quy định một ngoại lệ duy nhất đối với hiệu lực tối cao của pháp luật liên bang: khi có mẫu thuẫn giữa luật của liên bang và luật của các tỉnh bang - chẳng hạn như luật về lương hưu cho người già - thì luật của tỉnh bang sẽ được ưu tiên áp dụng.109 Một cách tiếp cận khác là trao cho nghị viện ở cấp trung ương quyền soạn thảo khung pháp luật và cho phép chính quyền địa phương quy định chi tiết phù hợp với điều kiện cụ thể của địa phương (đôi khi phương thức này được gọi là “ban hành luật khung” (framework legislation). Một số hiến pháp khác lựa chọn cách tiếp cận thứ ba, đó là về cơ bản cho phép chính quyền ở cả cấp trung ương và địa phương ban hành luật điều chỉnh cùng một vấn đề. Trường hợp luật của trung ương và địa phương trực tiếp mâu thuẫn với nhau thì các biện pháp giải quyết tranh chấp trên cơ sở hiến pháp được sử dụng và sẽ được thẩm phán áp dụng theo từng trường hợp cụ thể (như Sudan). Hiến pháp Nam Phi quy định rất cụ thể về việc giải quyết các mâu thuẫn có khả năng phát sinh trong những lĩnh vực thuộc quyền lập pháp của cả trung ương và địa phương.

Luật Minh Khuê ( sưu tầm và biên tập )