Quy định về trưng dụng đất theo Luật đất đai 2024

Trong dòng chảy của quá trình phát triển kinh tế - xã hội, mối quan hệ giữa quyền sở hữu cá nhân và lợi ích công cộng luôn là bài toán đòi hỏi sự điều tiết khéo léo của pháp luật. Nếu như thu hồi đất là một quyết định có tính vĩnh viễn, thì trưng dụng đất lại hiện diện như một biện pháp hành chính đặc biệt, mang tính cấp bách và tạm thời của Nhà nước. Với sự ra đời của Luật Đất đai 2024, chế định trưng dụng đất đã được hoàn thiện hóa, không chỉ nhằm đảm bảo quyền lực nhà nước trong các tình huống khẩn cấp như thiên tai, dịch họa hay quốc phòng, an ninh, mà còn là thước đo cho sự văn minh pháp lý trong việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất.

Luật Đất đai 2024 đã kế thừa những giá trị cốt lõi từ các thời kỳ trước, đồng thời khắc phục những nút thắt về thẩm quyền, thời hạn và cơ chế bồi thường thiệt hại. Việc nghiên cứu sâu sắc các quy định về trưng dụng đất không chỉ giúp chúng ta hiểu rõ giới hạn của quyền lực hành chính mà còn khẳng định nguyên tắc thượng tôn pháp luật: Mọi sự can thiệp vào quyền tài sản của dân, dù trong tình trạng khẩn thiết nhất, cũng phải dựa trên nền tảng của sự công bằng, minh bạch và trách nhiệm giải trình. 

1. Trưng dụng đất là gì?

Trong khoa học pháp lý và thực tiễn quản lý đất đai, việc phân định rạch ròi giữa "trưng dụng đất" và "thu hồi đất" là nền tảng cốt lõi để xác định quyền và nghĩa vụ của các bên liên quan. Mặc dù cả hai đều là hành vi hành chính thể hiện quyền lực của Nhà nước đối với đất đai (quyền định đoạt của đại diện chủ sở hữu toàn dân), bản chất pháp lý, mục đích và hậu quả của chúng hoàn toàn khác biệt. Sự nhầm lẫn giữa hai khái niệm này có thể dẫn đến những rủi ro pháp lý nghiêm trọng cho cả cơ quan quản lý và người sử dụng đất.

Theo quy định tại Điều 90 Luật Đất đai 2024, trưng dụng đất là biện pháp hành chính nhà nước có tính chất tạm thời. Khác với việc chuyển dịch quyền sở hữu hay quyền sử dụng vĩnh viễn, trưng dụng đất chỉ là việc Nhà nước tạm thời chiếm hữu và sử dụng quyền sử dụng đất của tổ chức, cá nhân trong một khoảng thời gian nhất định để giải quyết các yêu cầu cấp bách, không thể trì hoãn.

Đặc điểm nổi bật nhất của trưng dụng đất là tính chất "có thời hạn" và "phải hoàn trả". Quyền sử dụng đất của người dân không bị chấm dứt; nó chỉ bị tạm ngưng thực hiện bởi chủ sở hữu để phục vụ cho mục đích công cộng cấp thiết. Sau khi sự kiện pháp lý làm phát sinh nhu cầu trưng dụng kết thúc (ví dụ: hết thiên tai, hết chiến tranh), hoặc khi thời hạn trưng dụng đã mãn, Nhà nước có nghĩa vụ bắt buộc phải hoàn trả lại đất cho người sử dụng.

2. Sự khác biệt giữa trưng dụng đất với thu hồi đất

Thu hồi đất là quyết định hành chính nhằm chấm dứt hoàn toàn và vĩnh viễn quyền sử dụng đất của người đang sử dụng. Việc thu hồi có thể nhằm mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng, hoặc do vi phạm pháp luật đất đai. Hậu quả của thu hồi là người sử dụng đất mất đi quyền đối với thửa đất đó và Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất sẽ bị hủy bỏ hoặc chỉnh lý biến động.

Sự khác biệt giữa trưng dụng đất với thu hồi đất được hệ thống hóa chi tiết qua các tiêu chí pháp lý sau đây, giúp làm rõ ranh giới áp dụng trong thực tiễn:

Sự khác biệt nằm ở triết lý chi trả. Đối với thu hồi đất, Nhà nước "mua lại" (theo nghĩa rộng) quyền sử dụng đất của người dân, do đó phải thanh toán giá trị của quyền đó (giá đất). Đối với trưng dụng đất, Nhà nước chỉ "mượn" quyền sử dụng, do đó Nhà nước không bồi thường giá trị đất (vì đất vẫn thuộc về dân) mà chỉ bồi thường những thiệt hại do việc "mượn" đó gây ra (ví dụ: không thể kinh doanh, hoa màu bị xe quân sự đè nát, nhà xưởng bị hư hại khi làm nơi trú ẩn).

3. Trường hợp Nhà nước được phép trưng dụng đất

Quyền tài sản và quyền sử dụng đất là những quyền hiến định được Nhà nước bảo hộ. Do đó, việc áp dụng biện pháp trưng dụng đất – một sự can thiệp thô bạo vào quyền quản lý tài sản của công dân – bị giới hạn nghiêm ngặt trong một số trường hợp cụ thể.

Điều 90 Luật Đất đai 2024 sử dụng cụm từ "trong trường hợp thật cần thiết" để nhấn mạnh tính chất ngoại lệ và cấp bách của biện pháp này. Pháp luật liệt kê 04 nhóm trường hợp chính mà cơ quan nhà nước có thẩm quyền được phép ra quyết định trưng dụng đất:

Thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, an ninh: Đây là nhóm trường hợp phổ biến nhất liên quan đến chủ quyền quốc gia và trật tự an toàn xã hội. Tuy nhiên, không phải mọi hoạt động quốc phòng, an ninh đều cho phép trưng dụng đất. Chỉ những nhiệm vụ mang tính "thật cần thiết" và cấp bách mới được áp dụng. Ví dụ, việc xây dựng doanh trại quân đội dài hạn sẽ thuộc diện thu hồi đất, nhưng việc cần một bãi đất trống để tập kết vũ khí khí tài khẩn cấp nhằm ngăn chặn một cuộc xâm nhập biên giới sẽ thuộc diện trưng dụng đất. Sự phân định này đòi hỏi người có thẩm quyền phải đánh giá kỹ lưỡng tính chất của nhiệm vụ trước khi ra quyết định.

Tình trạng chiến tranh: Khi đất nước hoặc một khu vực địa lý được ban bố tình trạng chiến tranh theo quy định của Hiến pháp và Luật Quốc phòng, các quy định về trưng dụng đất được kích hoạt ở mức độ cao nhất. Trong bối cảnh này, nhu cầu sử dụng đất để xây dựng công sự, hầm hào, bệnh viện dã chiến, hoặc khu vực sơ tán dân cư trở thành ưu tiên hàng đầu. Quyền sử dụng đất của cá nhân trong tình trạng chiến tranh phải nhượng bộ trước lợi ích sinh tồn của quốc gia. Các quy định của Luật Đất đai 2024 về trưng dụng trong tình trạng chiến tranh cũng thống nhất với các quy định trong Luật Quốc phòng và Luật Trưng mua, trưng dụng tài sản.

Tình trạng khẩn cấp: Tình trạng khẩn cấp là trạng thái xã hội đặc biệt khi có nguy cơ đe dọa nghiêm trọng đến an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội hoặc sự tồn vong của chế độ, được Ủy ban Thường vụ Quốc hội hoặc Chủ tịch nước ban bố. Các tình huống này có thể bao gồm thảm họa cháy nổ lớn, sự cố hạt nhân, dịch bệnh truyền nhiễm nguy hiểm lây lan nhanh trên diện rộng (như đại dịch COVID-19). Trong các trường hợp này, Nhà nước có thể trưng dụng đất để làm khu cách ly, khu xử lý chất thải độc hại, hoặc các trạm kiểm soát dịch bệnh khẩn cấp. Yếu tố "thời gian" là then chốt ở đây; quy trình thu hồi đất thông thường mất hàng tháng hoặc hàng năm sẽ không thể đáp ứng được yêu cầu dập tắt tình trạng khẩn cấp.

Phòng, chống thiên tai: Việt Nam là quốc gia chịu ảnh hưởng nặng nề của biến đổi khí hậu và thiên tai (bão, lũ, sạt lở đất). Luật Đất đai 2024 cho phép trưng dụng đất để phục vụ công tác ứng phó và khắc phục hậu quả thiên tai. Ví dụ điển hình là việc trưng dụng đất của các hộ dân để đắp đê ngăn lũ khẩn cấp, tạo đường thoát lũ, hoặc làm nơi sơ tán tạm thời cho người dân vùng bị ngập lụt, sạt lở. Quy định này liên kết chặt chẽ với Luật Phòng, chống thiên tai, tạo hành lang pháp lý để chính quyền địa phương có thể hành động ngay lập tức nhằm bảo vệ tính mạng và tài sản của cộng đồng mà không vướng mắc về thủ tục đất đai. Trong văn bản luật không chỉ là một lời văn mô tả mà là một điều kiện pháp lý (legal requirement). Nó đặt gánh nặng chứng minh lên vai cơ quan quản lý nhà nước. Nếu một quyết định trưng dụng đất bị khiếu nại hoặc khởi kiện ra Tòa án, cơ quan ra quyết định phải chứng minh được rằng tại thời điểm đó, tình huống là cấp bách và không có giải pháp nào khác khả thi hơn (như thỏa thuận thuê đất) để giải quyết vấn đề. Nếu không chứng minh được tính "thật cần thiết", quyết định trưng dụng có thể bị tuyên là trái pháp luật và Nhà nước phải bồi thường thiệt hại cho người dân.

4. Thẩm quyền quyết định trưng dụng đất thuộc về ai?

Một trong những điểm cải cách quan trọng của Luật Đất đai 2024 nhằm nâng cao trách nhiệm giải trình là việc quy định cụ thể, đích danh các chức danh có thẩm quyền ra quyết định trưng dụng đất. Việc tập trung thẩm quyền vào người đứng đầu các cơ quan quan trọng nhằm đảm bảo sự cân nhắc kỹ lưỡng trước khi ban hành một quyết định ảnh hưởng lớn đến quyền dân sự của người dân.

Theo quy định tại Điều 90 Luật Đất đai 2024, thẩm quyền quyết định trưng dụng đất được phân cấp cho hai nhóm chủ thể chính: Lãnh đạo các Bộ ngành Trung ương và Lãnh đạo chính quyền địa phương.

Nhóm 1: Các Bộ trưởng (Cấp Trung ương): Thẩm quyền được trao cho các Bộ trưởng đứng đầu các lĩnh vực trọng yếu liên quan đến quốc phòng, an ninh, kinh tế và an sinh xã hội:

• Bộ trưởng Bộ Quốc phòng.
• Bộ trưởng Bộ Công an.
• Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải (phục vụ việc khắc phục sự cố giao thông, vận chuyển khẩn cấp).
• Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (liên quan đến đê điều, thiên tai).
• Bộ trưởng Bộ Y tế (liên quan đến dịch bệnh, thảm họa y tế).
• Bộ trưởng Bộ Công Thương (liên quan đến an ninh năng lượng, hàng hóa thiết yếu).
• Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường.
• Bộ trưởng Bộ Tài chính.

Nhóm 2: Chủ tịch Ủy ban nhân dân (Cấp Địa phương): Để đảm bảo tính kịp thời trong xử lý các tình huống tại chỗ theo phương châm "4 tại chỗ", Luật trao quyền cho:

• Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.
• Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã.

Luật Đất đai 2024 thiết lập hai nguyên tắc vàng trong việc thực hiện thẩm quyền trưng dụng đất để ngăn ngừa lạm quyền:

Nghiêm cấm ủy quyền: Người có thẩm quyền (Bộ trưởng, Chủ tịch tỉnh/huyện) phải trực tiếp xem xét và ra quyết định. Họ không được phép ủy quyền cho cấp phó hoặc cơ quan chuyên môn cấp dưới thực hiện thay. Quy định này buộc người đứng đầu phải chịu trách nhiệm cá nhân trực tiếp và toàn diện đối với quyết định trưng dụng của mình. Nếu quyết định sai trái gây thiệt hại, người đứng đầu không thể đổ lỗi cho cấp dưới.

Cơ chế quyết định linh hoạt (Văn bản và Lời nói):

• Nguyên tắc chung: Quyết định trưng dụng đất phải được thể hiện bằng văn bản. Quyết định này có hiệu lực thi hành kể từ thời điểm ban hành.
• Ngoại lệ khẩn cấp: Trong trường hợp tình huống quá khẩn cấp (ví dụ: đê sắp vỡ, địch sắp tấn công) mà không thể chờ soạn thảo và ký văn bản, người có thẩm quyền được phép ra quyết định trưng dụng đất bằng lời nói. Quyết định bằng lời nói có hiệu lực thi hành ngay lập tức để đáp ứng yêu cầu cấp bách.
• Quy trình hậu kiểm đối với quyết định lời nói: Để đảm bảo tính pháp lý, người ra quyết định bằng lời nói phải viết giấy xác nhận việc trưng dụng tại thời điểm đó và trao cho người có đất. Chậm nhất là 48 giờ kể từ thời điểm quyết định bằng lời nói, cơ quan của người có thẩm quyền phải có trách nhiệm xác nhận bằng văn bản chính thức và gửi cho người có đất.

Quy định về thời hạn 48 giờ này là một "chốt chặn" an toàn quan trọng. Nó vừa cho phép sự linh hoạt cần thiết trong tình huống sinh tử, vừa buộc cơ quan công quyền phải nhanh chóng hợp thức hóa hành vi hành chính của mình, tạo cơ sở pháp lý cho việc bồi thường và giải quyết khiếu nại sau này.

5. Thời hạn trưng dụng đất tối đa

Vì trưng dụng đất là biện pháp tạm thời, Luật Đất đai 2024 kiểm soát rất chặt chẽ khung thời gian áp dụng để ngăn chặn tình trạng "trưng dụng treo" – nơi đất bị nhà nước giữ quá lâu gây thiệt hại cho người dân mà không chuyển sang cơ chế thu hồi (có bồi thường giá trị đất). Theo quy định tại Điều 90, thời hạn trưng dụng đất được chia làm hai giai đoạn:

• Thời hạn gốc: Không quá 30 ngày kể từ khi quyết định trưng dụng có hiệu lực thi hành. Đây là khung thời gian tiêu chuẩn để giải quyết các sự cố ngắn hạn.
• Thời hạn gia hạn: Trong trường hợp hết 30 ngày mà mục đích của việc trưng dụng chưa hoàn thành (ví dụ: lũ lụt kéo dài hơn dự kiến), cơ quan nhà nước được phép gia hạn. Thời gian gia hạn cũng không quá 30 ngày. Quyết định gia hạn phải được ban hành bằng văn bản và gửi cho người có đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất trước khi kết thúc thời hạn trưng dụng lần đầu. Việc gia hạn âm thầm hoặc hồi tố sau khi đã hết hạn là trái luật.

Như vậy, trong điều kiện thông thường (thiên tai, dịch bệnh cục bộ), tổng thời gian một thửa đất bị trưng dụng tối đa là 60 ngày.

Đối với các sự kiện vĩ mô như chiến tranh hoặc tình trạng khẩn cấp quốc gia, thời hạn 30-60 ngày có thể là không đủ. Luật Đất đai 2024 quy định cơ chế tính thời hạn mở cho các trường hợp thời hạn trưng dụng được tính từ ngày ra quyết định đến không quá 30 ngày kể từ ngày bãi bỏ tình trạng chiến tranh, tình trạng khẩn cấp.

Quy định này có nghĩa là nếu cuộc chiến tranh kéo dài 1 năm, đất có thể bị trưng dụng trong suốt 1 năm đó cộng thêm tối đa 30 ngày sau khi hòa bình lập lại. Điều này phù hợp với logic thực tế, vì trong chiến tranh, nhu cầu quốc phòng là liên tục và không thể đoán định trước thời điểm kết thúc.

6. Quy trình hoàn trả đất và bồi thường thiệt hại

Đây là nội dung được người dân và các tổ chức kinh tế quan tâm hàng đầu, vì nó liên quan trực tiếp đến lợi ích vật chất và khả năng phục hồi sinh kế sau khi đất bị trưng dụng. Luật Đất đai 2024 và Nghị định 102/2024/NĐ-CP đã xây dựng một quy trình chi tiết nhằm đảm bảo công bằng và minh bạch. Việc hoàn trả đất là nghĩa vụ bắt buộc của Nhà nước trừ khi người dân tự nguyện hiến tặng hoặc đất bị trưng dụng đã bị hủy hoại hoàn toàn (chuyển sang bồi thường bằng tiền).

Ra quyết định hoàn trả: Người có thẩm quyền quyết định trưng dụng phải ban hành quyết định hoàn trả đất khi hết thời hạn hoặc khi nhiệm vụ đã hoàn thành.

Ghi nhận hiện trạng: Quyết định hoàn trả phải ghi rõ hiện trạng đất và tài sản tại thời điểm bàn giao lại. Đây là cơ sở quan trọng để so sánh với hiện trạng ban đầu (khi bắt đầu trưng dụng) nhằm xác định mức độ thiệt hại.

Bàn giao thực địa: Đất được giao lại cho người sử dụng để họ tiếp tục khai thác, sử dụng theo mục đích ban đầu.

Trường hợp tặng cho: Nếu người sử dụng đất tự nguyện tặng cho quyền sử dụng đất cho Nhà nước, thì thực hiện thủ tục tặng cho theo quy định của pháp luật dân sự và đất đai, không thực hiện thủ tục hoàn trả.

Luật Đất đai 2024 xác lập nguyên tắc bồi thường thiệt hại thực tế, tính theo giá thị trường và chi trả một lần. Cụ thể tại khoản 7 Điều 90 Luật Đất đai 2024 và hướng dẫn tại Nghị định 102/2024/NĐ-CP. Các loại thiệt hại được bồi thường:

Trường hợp đất bị hủy hoại: Nếu quá trình trưng dụng làm đất bị biến dạng, ô nhiễm, sạt lở không thể khôi phục mục đích sử dụng ban đầu, Nhà nước bồi thường bằng tiền. Tính theo giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất trên thị trường tại thời điểm thanh toán. Đây là quy định tiến bộ vượt bậc so với việc áp dụng bảng giá đất nhà nước (thường thấp hơn thị trường) trong các luật cũ.

Trường hợp thu nhập bị thiệt hại: Đây là khoản bồi thường cho lợi nhuận bị mất. Căn cứ vào mức thiệt hại thu nhập thực tế tính từ ngày giao đất trưng dụng đến ngày hoàn trả đất. Mức thu nhập này được xác định dựa trên thu nhập bình thường mà thửa đất mang lại trước khi bị trưng dụng (ví dụ: năng suất lúa bình quân 3 vụ trước đó, hoặc doanh thu kinh doanh trung bình của cửa hàng trên đất).

Trường hợp tài sản bị thiệt hại: Đối với nhà cửa, công trình, cây trồng, vật nuôi bị phá dỡ, hư hỏng hoặc chặt bỏ. Tính theo giá chuyển nhượng tài sản trên thị trường tại thời điểm thanh toán.

Để tránh sự áp đặt chủ quan từ phía cơ quan hành chính, Luật yêu cầu thành lập Hội đồng để xác định mức bồi thường.

Thẩm quyền thành lập: Chủ tịch UBND cấp tỉnh hoặc cấp xã nơi có đất trưng dụng.

Thành phần Hội đồng (theo Nghị định 102/2024/NĐ-CP): Cơ cấu Hội đồng thể hiện tính đại diện đa chiều :

• Chủ tịch Hội đồng: Chủ tịch hoặc Phó Chủ tịch UBND.
• Các thành viên chuyên môn: Tài nguyên môi trường, Tài chính.
• Đại diện cơ quan ra quyết định trưng dụng (bên gây thiệt hại).
• Đại diện cơ quan tư pháp: Đại diện Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cấp huyện. Sự tham gia này nhằm đảm bảo tính pháp lý và giám sát khách quan.
• Đại diện xã hội: Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã.
• Đại diện người bị thiệt hại: Người có đất trưng dụng hoặc người đại diện hợp pháp của họ. Đây là quyền quan trọng cho phép người dân trực tiếp tham gia vào quá trình đàm phán và định giá thiệt hại của chính mình.

Thời hạn chi trả: Tiền bồi thường phải được ngân sách nhà nước chi trả một lần, trực tiếp cho người có đất trong thời hạn không quá 30 ngày kể từ ngày hoàn trả đất. Quy định một lần và 30 ngày nhằm đảm bảo người dân có ngay nguồn lực tài chính để khôi phục sản xuất, ổn định đời sống, tránh tình trạng nợ đọng kéo dài.

Kết luận

Tổng kết lại, có thể khẳng định rằng các quy định về trưng dụng đất trong Luật Đất đai 2024 đã tạo lập một hành lang pháp lý vững chắc, vừa đảm bảo tính hiệu lực, hiệu quả trong quản lý điều hành quốc gia, vừa thể hiện sự nhân văn sâu sắc đối với người dân. Bằng việc quy định chặt chẽ về thẩm quyền (chỉ dành cho những chức danh cao nhất), giới hạn nghiêm ngặt về thời gian sử dụng, và đặc biệt là cơ chế bồi thường thiệt hại được chi tiết hóa, đạo luật này đã hạn chế tối đa nguy cơ lạm quyền, đồng thời giảm thiểu những tổn thất về kinh tế và tinh thần cho chủ thể bị trưng dụng.

Tuy nhiên, pháp luật dù hoàn thiện đến đâu cũng chỉ phát huy giá trị tối ưu khi đi đôi với tinh thần thực thi nghiêm túc và sự giám sát chặt chẽ từ cộng đồng. Trong bối cảnh Việt Nam đang nỗ lực xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, chế định trưng dụng đất theo Luật Đất đai 2024 không chỉ đơn thuần là công cụ giải quyết tình thế khẩn cấp, mà còn là minh chứng cho nỗ lực hài hòa hóa lợi ích: "Lợi ích Nhà nước được bảo đảm, quyền lợi của Nhân dân được trân trọng". Đây chính là tiền đề quan trọng để củng cố niềm tin của xã hội, tạo động lực cho sự phát triển bền vững và giữ vững ổn định chính trị - xã hội trong mọi tình huống của đất nước.

Mọi vướng mắc pháp lý vui lòng liên hệ Luật sư tư vấn pháp luật trực tuyến qua điện thoại gọi: 1900.6162 để được đội ngũ luật sư giàu kinh nghiệm của Công ty luật Minh Khuê tư vấn, giải đáp chi tiết.Chúng tôi rất hân hạnh khi nhận được sự hợp tác của quý khách hàng. Xin chân thành cảm ơn!