Vai trò của các nhân tố phi nhà nước trong công cuộc cải cách thủ tục và những cải cách trọng yếu của WTO

1. Sự tham gia của các nhân tố phi nhà nước

Dưới cái nhìn của nhiều nhóm, chính sách thương mại đã trở nên quan trọng đến mức không thể chỉ giao cho các chính phủ. Thế là trong khi các chính phủ thảo luận và thương thuyết các vấn đề như là sự thiếu quyền lực, những quy trình không công bằng, những kết quả không thuận lợi mà định chế GATT/WTO dành cho các nước đang phát triển thì những nhà hoạt động phi nhà nước - cụ thể là các nhà hoạt động môi trường, các nghiệp đoàn, và các nhà hoạt động chống toàn cầu hóa - cũng phát biểu những lời than phiền tương tự về tình trạng thiếu ảnh hưởng của họ. Một số quốc gia đang phát triển nhấn mạnh rằng các quy trình về cơ bản là “thiếu dân chủ”. Và thế là các tổ chức phi chính phủ (NGO) và các quốc gia đang phát triển thường hỗ trợ nhau cùng than phiền về WTO.

Tất nhiên là những nhà hoạt động phi nhà nước (nonstate actor) này không phải là những tổ chức phi chính phủ duy nhất trong hệ thống - các doanh nghiệp luôn luôn đóng vai trò có ý nghĩa trong công cuộc xác lập chương trình nghị sự thương mại quốc tế. Chương sách này nghiên cứu các nhà hoạt động phi nhà nước cũ và mới, tháo gỡ cái mạng nhện rối rắm những lời than phiền về WTO do những người này đưa ra và nhân danh họ. Chúng tôi sẽ xem xét nhu cầu cải tổ các thể chế đại diện, ở cấp độ quốc gia và cấp độ WTO, sao cho tiếng nói của những nhà hoạt động này được thể hiện và trung hòa trong đường lối chính trị về thương mại mà không xói mòn cái logic chính trị của những dàn xếp mang tính thể chế đang tồn tại.

Cái logic chính trị đó được giả lập trên cơ sở quan niệm rằng trong một tương lai có thể thấy trước được WTO vẫn là thể chế lấy nhà nước làm trung tâm. Hệ thống hai cấp trong việc hoạch định chính sách thương mại - những quyền lợi cạnh tranh nhau được trung hòa ở cấp độ quốc gia túy vào lập trường thương thuyết của quốc gia đó, còn những quyền lợi quốc gia cạnh tranh nhau thì được trung hòa ở cấp độ WTO - sẽ còn tồn tại rất lâu. Hơn thế nữa, việc ủy quyền cho nhà nước là cấp thiết cho thành công của công cuộc tự do hóa thương mại trong suốt bảy mươi năm qua (Bailey, Goldstein, và Weingast 1997). Trong hệ thống này, nhà nước đóng vai trò trung tâm, là người gác cổng thông tin, ý tưởng, đề xuất và chính sách.

Các quy trình mang tính thể chế đối nội của việc hoạch định chính sách thương mại có thể khổ vì thiếu tính dân chủ và có thể được cải thiện bằng cách thể chế hóa những con đường mới dẫn tới sự nối kết quyền lợi thông qua các nhà hoạt động phi nhà nước mới nổi lên. Tuy nhiên ở cấp độ quốc tế, hoàn thành công cuộc dân chủ hóa là chuyện không khả thi. Trong bối cảnh quốc tế, cải thiện sự thể hiện các ý tưởng và thông tin do các nhà hoạt động phi nhà nước mới đề xuất lại có thể củng cố sức mạnh của WTO miễn rằng sự thay đổi có ý nghĩa chuẩn bị không xói mòn tính chất kín đáo trong bối cảnh mà sự kín đáo thực hiện những chức năng quan trọng. Do vậy, thách thức mà WTO phải đối mặt là phải sửa đổi các định chế thương mại sao cho hỗ trợ được những nhà hoạt động phi nhà nước mới trình bày các quyền lợi, ý tưởng và thông tin, và những thông tin liên quan theo một cách thức dân chủ hơn ở cấp độ quốc nội và thiết thực hơn ở cấp độ quốc tế.

2. Vai trò của các nhân tố phi nhà nước

Tất nhiên là các doanh nghiệp từ lâu đã rất tích cực trong việc định hình chính sách ngoại giao thương mại. Nhưng bắt đầu từ cuối thập niên 1980, và được tăng tốc suốt thập niên 1990, có ba nhóm hoạt động phi nhà nước mới đã trở nên rất năng động trong chính sách thương mại: các nhóm bảo vệ môi trường, các tổ chức nghiệp đoàn và phong trào chống toàn cầu hóa. Sự nổi lên gần như đồng thời của họ không phải là sự trùng hợp ngẫu nhiên. Những vấn đề mà mỗi nhóm nêu lên có thể được coi như là “sự tràn bờ” của công cuộc tự do hóa thương mại: những lợi ích liên quan tới thương mại của mỗi nhóm trong các nhóm này tăng lên rõ ràng khi các rào cản thương mại hạ xuống mức thấp nhất kể từ đầu thế kỷ XX. Ở mức độ mà quyền lợi của người lao động trong các tổ chức công đoàn và những người bảo vệ môi trường được thể hiện trong WTO, họ được các quốc gia công nghiệp tiên tiến bênh vực.

Có sự khác nhau quan trọng giữa quyền lợi của các nhóm hoạt động phi nhà nước khác nhau này. Ví dụ, các nhà bảo vệ môi trường và các nghiệp đoàn nói chung thường đưa ra các đề nghị cụ thể cho công cuộc cải cách thủ tục và cải cách trọng yếu của WTO trong khi các nhà hoạt động chống toàn cầu hóa thường chống đối toàn bộ sự di chuyển tự do hơn của cả hàng hóa và tư bản. Hơn thế nữa, xét về bản chất, những vấn đề do các nhà hoạt động môi trường nêu lên có gốc rễ trong những vấn đề hợp tác toàn cầu, đòi hỏi các giải pháp mang tính quốc tế trong khi những vấn đề mà các tổ chức nghiệp đoàn đưa ra thì không cần thiết phải có những giải pháp quốc tế. Do đó sẽ rất hữu ích nếu xem xét riêng rẽ các mối quan tâm chủ yếu của từng nhóm và mức độ mà hiện nay WTO xử lý những mối quan tâm này, sau đó sẽ xem xét những lời than phiền có tính thủ tục của các nhóm. Nhưng trước khi tìm hiểu các nhà hoạt động mới này, nhất thiết phải nhìn lại vai trò của doanh nghiệp.

1. Doanh nghiệp - Nhà hoạt động phi Nhà nước truyền thống

Theo truyền, thống, doanh nghiệp là nhà hoạt động phi nhà nước trong lĩnh vực ngoại giao thương mại, từ các cuộc tranh cãi trước thời Nội chiến, giữa ngành công nghiệp mang tính bảo hộ ở vùng New England và ngành nông nghiệp mang tính thương mại tự do ở miền Nam. Những mối quan tâm của cuộc xung đột này được phản ánh qua hàng loạt các cơ chế khác nhau: hệ thống chính trị đầu phiếu chính thức, đóng góp vào chiến dịch tranh cử, vận động hành lang và nhận thức của chính phủ về quyền lợi kinh tế quốc gia. Tất nhiên doanh nghiệp cũng là mục tiêu chính của những người phê phán WTO - những người thấy tổ chức này bị thống trị bởi các tập đoàn đa quốc gia. Tuy nhiên, các nhóm lợi ích của doanh nghiệp không nói cùng một thứ tiếng. Mỗi một cộng đồng doanh nghiệp đặc thù luôn luôn vận động cho những dàn xếp thương mại có tác dụng hỗ trợ hoạt động xuất khẩu của họ và bảo vệ họ trước làn sóng nhập khẩu. Từ lâu đã có những liên minh tầm quốc gia ủng hộ cho hoạt động xuất khẩu cụ thể nào đó, chẳng hạn như ở Mỹ là xuất khẩu hàng công nghiệp và chống lại sự nhập khẩu, cũng ở Mỹ, các nhóm lợi ích trong ngành thép ủng hộ hoạt động chống bán phá giá. Tới một mức độ lớn lao hơn, các nhóm doanh nghiệp ở Hoa Kỳ đã làm việc với các nhóm doanh nghiệp ở châu Âu để tự do hóa thương mại trong những địa hạt mà họ có lợi ích hỗ tương nhau, ở cấp độ lớn hơn nữa, thành công của công cuộc tự do hóa thương mại của GATT/WTO có thể được coi là nhờ quy thành công thức những giải pháp trọn gói tạo nên một liên minh ủng hộ sự xuất khẩu đặc thù có quyền lực mạnh mẽ hơn liên minh chống lại nhập khẩu. Tuy nhiên, thành công của thương mại tự do trong các ngành như xe hơi và hàng điện tử lại thoát thai từ một nhóm các ngành công nghiệp có khả năng tìm được nền sản xuất quy mô lớn bằng cách tự tái tổ chức trên cấp độ toàn cầu trong suốt nửa sau của thế kỷ XX (và không phải ngẫu nhiên mà thương mại giữa các doanh nghiệp trong cùng một tập đoàn đã gia tăng nhanh hơn rất nhiều so với thương mại giữa các tập đoàn). Ngay cả những ngành dịch vụ mới, chẳng hạn như ngân hàng và viễn thông, phần lớn doanh nghiệp cũng đang tìm kiếm nền kinh tế quy mô toàn cầu. ở những ngành mà điều này không khả thi, chẳng hạn như ngành thép hoặc nông nghiệp, hoặc những ngành mà người hưởng lợi nằm ở các nước đang phát triển, như ngành dệt may, động thái mở cửa thị trường tỏ ra ít có hiệu lực hơn. Một phần có ý nghĩa của cái động lực kinh tế nằm sau sự thành công của GATT/WTO được sản sinh từ một tập hợp nhỏ đặc thù các ngành công nghiệp trong thế giới phát triển.

2. Các doanh nghiệp toàn cầu

Nhưng vẫn có thể có một sự thay đổi lớn từ các liên minh đã đánh dấu những năm tháng đầu tiên của tổ chức GATT. Phải công nhận rằng, tiên đoán những liên minh đàm phán quốc tế thì cũng khó như tiên đoán các liên minh chính trị tương lai - các nghị trình và thành phần ủng hộ chúng cùng nhau tiến hóa và cuộc cạnh tranh giữa các vấn đề khác nhau với các thành phần ủng hộ khác nhau thường gây cho ta nhiều nỗi ngạc nhiên. Nhưng vẫn có nhiều lý do để mong chờ một sự thay đổi. Một phần của sự thay đổi sẽ đến từ bản chất của doanh nghiệp - hiện nay ngày càng có nhiều doanh nghiệp trở thành doanh nghiệp toàn cầu, trái với những doanh nghiệp nội địa trong những năm tháng đầu tiên của GATT. Nói chung những doanh nghiệp toàn cầu này không chỉ tìm kiếm các biện pháp thương mại nhằm mở cửa thị trường cho sản phẩm của họ mà còn tìm kiếm những biện pháp làm giảm nhẹ chi phí bằng cách cho phép hiu chuyển tự do hơn các yếu tố đầu vào - không chỉ có nguyên vật liệu mà cả tư bản và lao động nữa.

5. Các doanh nghiệp với những lĩnh vực mới trong WTO

Những vấn đề mới (tất nhiên có một phần tiến hóa nội sinh), cũng liên quan tới những liên minh mới; chẳng hạn vai trò của dịch vụ và của thông tin (như sở hữu trí tuệ, sản phẩm thông tin như phùn ảnh, Internet và công nghiệp máy điện toán) đã làm nảy sinh một liên minh phương Bắc trong các ngành công nghiệp dựa trên thông tin và tài sản vô hình. Một số vấn đề khác có thể sẽ khó tìm được thành phần ủng hộ thích hợp; chẳng hạn như các cuộc thương thảo về chống độc quyền được một số quốc gia hình dung như là một phần của Vòng Doha có thể sẽ bị một số ngành công nghiệp quan tâm tới thương mại toàn cầu coi là mối đe dọa chứ không phải là lợi ích. Tương tự như vậy, những nỗ lực đưa các mối quan tâm về môi trường vào WTO có thể tỏ ra không hấp dẫn đối với một số ngành công nghiệp mà theo truyền thống đã ủng hộ GATT/WTO. Người tiêu thụ chia sẻ những lợi ích của việc hạ thấp các rào cản thương mại truyền thống vì nói chung giá cả đã hạ xuống và do đó các phong trào bảo vệ người tiêu dùng (ở mức độ mà người tiêu dùng được tổ chức lại) ủng hộ các cuộc đàm phán thương mại. Song tác động đến người tiêu dùng của hiệp định TRIPS thì lại khác hẳn vì thỏa thuận này có xu hướng làm cho giá cả tăng lên (Drache và Ostry 2002).

Cơ cấu của sự liên minh mới dường như sẽ được định hình bởi mối quan hệ đang trở nên quan trọng hơn giữa thế giới đang phát triển và thế giới đã phát triển trong tổ chức WTO. Sở dĩ như vậy là vĩ một số các chủ đề được thảo luận trong nghị trình của Vòng Doha, chẳng hạn như sở hữu trí tuệ, chống bán phá giá, bảo vệ môi trường... liên quan tới những khác biệt mang tính hệ thống giữa quyền lợi của các nước đã phát triển và các nước đang phát triển. Từ đó WTO đã gọi Vòng Doha là Chương trình nghị sự Phát triển. Các mục tiêu thương mại của Hoa Kỳ, như được thể hiện trong Luật Thương mại 2002 - bao gồm cả những mục tiêu sâu xa hơn liên quan tới tham nhũng và cải cách hành pháp - và nhiều mục tiêu trong số này phản ánh mong muốn của các doanh nghiệp có trụ sở tại Hoa Kỳ.

LUẬT MINH KHUÊ (Sưu tầm & Biên tập)