1. Vị trí, vai trò của cơ quan giúp việc Nghị viện

Trong bất kỳ tổ chức nào thì đội ngũ giúp việc đều đóng vai trò quan trọng và Nghị viện cũng không phải là một ngoại lệ. Không một cơ quan lập pháp nào trên thế giới có thể thực hiện hiệu quả nhiệm vụ của mình mà không có sự trợ giúp từ các nhân viên hỗ trợ hành chính cũng như chuyên môn. Về vị trí, vai trò của cơ quan giúp việc Nghị viện, hiện còn tồn tại nhiều quan niệm khác nhau. Một số quan điểm cho rằng đây đơn thuần là bộ phận phục vụ của Nghị viện. Bên cạnh đó, có quan điểm nhận định rằng cơ quan giúp việc Nghị viện là cơ quan tham mưu giúp việc cho Nghị viện. Nghiên cứu hoạt động của một số Văn phòng Nghị viện cho thấy khía cạnh chủ yếu và cơ bản nhất của bộ máy giúp việc Nghị viện là trợ giúp (về kỹ thuật, thông tin, nghiên cứu...) nhằm bảo đảm sự vận hành của Nghị viện và lưu giữ truyền thống của Nghị viện(1).

Mặc dù cho đến nay chưa có sự thống nhất trong quan niệm về vai trò của cơ quan giúp việc Nghị viện, song chưa một nghiên cứu nào phủ định vai trò không thể thiếu của cơ quan giúp việc đối với quá trình vận hành của Nghị viện. Các nghiên cứu cũng như các cuộc tranh luận về tổ chức Nghị viện hầu như đều đi đến một nhận định chung là khả năng thực hiện các nhiệm vụ của Nghị viện không chỉ phụ thuộc vào năng lực và hiệu quả của các nghị sĩ mà còn phụ thuộc vào năng lực của bộ máy giúp việc. Bên cạnh các hoạt động hỗ trợ về mặt hành chính, kỹ thuật, quy trình và thủ tục hoạt động, cơ quan giúp việc còn có vai trò tham mưu, tư vấn. Với bổn phận tham mưu về quy trình lập pháp, quản trị tiến trình công việc và phụng sự như một bộ nhớ thể chế của Nghị viện, thậm chí bộ máy giúp việc Nghị viện còn được cho là có khả năng làm cho Nghị viện trở nên công khai, cởi mở hơn(2).

2. Các đặc trưng cơ bản của cơ quan giúp việc Nghị viện

Thứ nhất, tổ chức và hoạt động của bộ máy giúp việc Nghị viện phụ thuộc vào cấu trúc Nghị viện Cơ quan giúp việc Nghị viện được thành lập và vận hành xuất phát từ nhu cầu tăng cường năng lực và chất lượng hoạt động của Nghị viện. Các nghiên cứu về Nghị viện chỉ ra rằng, sự thiếu ổn định về mặt cấu trúc luôn xuất hiện như là vấn đề cơ bản do sự phức tạp về mặt tổ chức của Nghị viện. Sự tồn tại của đội ngũ giúp việc phản ánh nỗ lực để giảm thiểu sự thiếu ổn định trong quá trình vận hành của Nghị viện. Cơ quan giúp việc được cơ quan lập pháp sử dụng như là đơn vị hỗ trợ để kiểm soát hoặc tránh những ảnh hưởng từ bên ngoài tác động đến quá trình hoạt động của Nghị viện230. Đội ngũ nhân viên giúp việc phải được gia tăng về quy mô và mức độ chuyên sâu để ứng phó với sự gia tăng tính phức tạp trong quá trình vận hành Nghị viện.

Thứ hai, cơ quan giúp việc của Nghị viện được tổ chức dựa trên sự pha trộn giữa yếu tố chính trị và quản trị hành chính Cơ quan giúp việc Nghị viện là cơ quan quản trị hành chính đặc biệt, được hình thành dựa trên mối quan hệ giữa lĩnh vực chính trị và lĩnh vực hành chính. Điều này xuất phát từ yêu cầu đảm bảo hiệu quả hoạt động của Nghị viện và tính cân xứng giữa các đảng phái trong Nghị viện. Các nghiên cứu về chiến lược và cấu trúc chỉ ra rằng, chiến lược quyết định cấu trúc và tổ chức không phù hợp có thể làm trì hoãn việc thông qua chiến lược mới phù hợp hơn. Do vậy, thiết kế tổ chức của bộ máy hành chính Nghị viện luôn là kết quả của cả yếu tố chính trị, lịch sử và thái độ chiến lược của cơ quan lập pháp về quyền hành pháp.

Thứ ba, cơ quan giúp việc Nghị viện thực hiện nhiệm vụ trên nguyên tắc khách quan, chuyên nghiệp và không đảng phái Các quyết định của Nghị viện là kết quả của mối tương tác giữa các lợi ích và quyền lực khác nhau trong Nghị viện, do vậy để đảm bảo tính thông suốt trong quá trình vận hành, cơ quan giúp việc Nghị viện luôn đề cao nguyên tắc hoạt động khách quan, chuyên nghiệp và không đảng phái.

Như đã đề cập ở trên, đội ngũ giúp việc được cơ quan lập pháp sử dụng để hỗ trợ Nghị viện nhằm tránh hoặc kiểm soát các tác động từ bên ngoài. Vì vậy, hoạt động của cơ quan giúp việc luôn phải đảm bảo rằng việc thực hiện nhiệm vụ không phụ thuộc vào nguồn thông tin từ quyền lực của nhóm hành pháp. Các tiêu chuẩn về một Nghị viện dân chủ thường nhấn mạnh về tầm quan trọng của bộ máy hành chính Nghị viện bằng việc dẫn ra sự cần thiết của các nhân viên hỗ trợ chuyên nghiệp và không đảng phái(3). Họ cũng dẫn ra tầm quan trọng của quyền kiểm soát độc lập của Nghị viện đối với cơ quan giúp việc của mình và lợi ích của việc tuyển dụng một đội ngũ nhân viên có đủ năng lực và trình độ làm việc. Theo các mẫu về bộ quy tắc ứng xử được phát triển bởi Hội nghị quốc gia về cơ quan lập pháp Hoa Kỳ (Hội nghị Quốc gia về Lập pháp bang (NCSL) thì “nhân viên lập pháp là công chức… có nhiệm vụ hỗ trợ các cơ quan lập pháp nhà nước trong việc thúc đẩy lợi ích chung của công dân và nhà nước”(4). Ngoài ra, NCSL cũng nhấn mạnh rằng “là nhân viên công quyền (nhân viên Nhà nước), nhân viên Nghị viện sẽ (phải) quan tâm đến nhu cầu của công chúng, báo chí, các thành viên thuộc các cơ quan khác của Chính phủ và những người vận động hành lang để cung cấp thông tin về lập pháp”(5).

Để đảm bảo nhân viên tiến hành công việc của mình một cách liêm chính và chuyên nghiệp, rất nhiều Nghị viện thông qua các bộ quy tắc ứng xử để đề ra những bổn phận của nhân viên Nghị viện liên quan đến hành vi, thái độ, đạo đức, nhận quà tặng và các vấn đề khác có thể ảnh hưởng đến sự liêm chính trong công việc của họ. Thông thường, nhân viên Nghị viện và trong một số trường hợp vợ hoặc chồng của họ bị giới hạn bởi các quy định này. Ví dụ như tại Bồ Đào Nha, nhân viên Nghị viện bị giới hạn bởi một số quy định của pháp luật và các yêu cầu của người đứng đầu, bao gồm những quy định tại bộ quy tắc ứng xử về dịch vụ công cộng, luật tổ chức Nghị viện, nội quy nhân viên và một điều lệ về lao động công cộng(6).

3. Mô hình cơ quan giúp việc cho Nghị viện

Sự đa dạng về mô hình tổ chức Nghị viện đã đem đến sự đa dạng trong thiết kế cấu trúc tổ chức và hoạt động của bộ máy giúp việc Nghị viện các nước trên thế giới. Dựa trên các nguyên lý về cấu trúc tổ chức Nghị viện, bộ máy giúp việc có thể được phân loại thành mô hình cơ bản sau: Thứ nhất, mô hình thừa hành về mặt hành chính là cơ quan giúp việc trong mô hình Nghị viện phê chuẩn. Nghị viện phê chuẩn thường không tác động tới quá trình hoạch định chính sách mà chỉ đóng vai trò thụ động và không cạnh tranh trong các hành xử về chính trị. Điển hình cho mô hình này là Nghị viện của Vương quốc Anh. Tại Anh, Nghị viện không được đánh giá cao trong hệ thống các cơ quan chính trị về tác động độc lập của mình đối với các chính sách. Hay như ở Italia, trong suốt thời kỳ giữ vai trò chính trị ôn hòa (những năm 1950), các hoạt động của Nghị viện Italia chủ yếu là phê duyệt. Hạ viện chỉ bỏ phiếu phê chuẩn các chính sách hoặc đôi khi thể hiện thái độ không tín nhiệm đối với Nội các nhưng không tác động nhiều đến chính sách.

Nhiệm vụ chính của bộ máy giúp việc cho Nghị viện phê chuẩn chủ yếu quản trị hành chính về việc triệu tập và đăng ký dự hội nghị, xử lý tài liệu, tốc ký tại các cuộc thảo luận của Nghị viện và chứng thực các quyết định được thông qua theo đúng trình tự, thủ tục. Thứ hai, mô hình hỗ trợ tham vấn chuyên nghiệp là cơ quan giúp việc cho các mô hình Nghị viện quyết định. Chiến lược hành động của Nghị viện quyết định là chủ động và cạnh tranh với nhánh hành pháp trong hoạch định chính sách. Điển hình là ở Mỹ, Nghị viện Hoa Kỳ hầu như là cơ quan lập pháp có quyền đối trọng với nhánh hành pháp vượt trội so với hầu hết cơ quan lập pháp của các nước khác. Nghị viện không đơn thuần thực hiện việc phê chuẩn đề nghị từ nhánh hành pháp, các nhóm lợi ích, dư luận xã hội, các đảng phái chính trị… mà còn sáng tạo ra các phương án chính sách trong quá trình thẩm tra, xem xét của mình. Hoạt động của Nghị viện quyết định được hỗ trợ một cách nhất quán bởi một bộ máy giúp việc chuyên nghiệp. Bộ máy này sẽ thực hiện các nhiệm vụ hỗ trợ đặc biệt bao gồm cả về mặt kỹ thuật lẫn tư vấn về pháp lý, dịch vụ nghiên cứu, xử lý dữ liệu, kiến tạo thông tin, tạo lập tri thức. Thứ ba, mô hình bộ máy giúp việc phức hợp là kết quả của sự pha trộn giữa các mô hình cơ quan giúp việc nói trên. Mô hình tổ chức này dựa trên quan điểm phức hợp chiến lược và hoạt động phụ thuộc vào môi trường, hoàn cảnh và các nhiệm vụ, các quy trình làm việc, sự chuyên nghiệp và chuyên môn hóa về nhân lực, sự đa dạng về người sử dụng và các bên liên quan, các tiêu chuẩn và các quy tắc.

4. Cấu trúc cơ bản của cơ quan giúp việc cho Nghị viện

Các công trình nghiên cứu về mô hình tổ chức Nghị viện và cơ quan giúp việc Nghị viện cho thấy, thiết kế tổ chức của bộ máy hành chính Nghị viện là kết quả của các yếu tố: chính trị; lịch sử; và quan điểm chiến lược của cơ quan lập pháp đối với cơ quan hành pháp. Do vậy, việc sắp xếp cơ cấu tổ chức luôn không tuân theo một con đường nhất quán. Yếu tố linh hoạt về mặt cấu trúc luôn xuất hiện như là vấn đề cơ bản đối với sự phức tạp về mặt tổ chức của Nghị viện. Dựa trên những tiêu chí khác nhau, có nhiều cách thức cấu trúc bộ máy cơ quan giúp việc của Nghị viện khác nhau. - Dựa trên tiêu chí các lĩnh vực hỗ trợ, bộ máy giúp việc của Nghị viện có thể được thiết kế bao gồm: bộ phận hỗ trợ về mặt hành chính; bộ phận hỗ trợ về hậu cần, kỹ thuật và bộ phận nghiên cứu hỗ trợ về thông tin chính sách.

Bộ phận hỗ trợ về mặt hành chính thực hiện hoạt động trợ giúp hành chính thuần túy bao gồm: ghi chép biên bản, chuẩn bị tài liệu cho các phiên họp; thực hiện hỗ trợ về mặt quy trình, thủ tục như gửi giấy mời, thông báo triệu tập…. Bộ phận hỗ trợ hậu cần, kỹ thuật đảm nhiệm các trợ giúp về mặt tài chính, máy móc, kỹ thuật… đảm bảo sự vận hành thông suốt và hiệu quả cho các hoạt động của Nghị viện. Bộ phận hỗ trợ nghiên cứu thông thường là đội ngũ giúp việc có chuyên môn cao của Nghị viện. Đội ngũ này thực hiện các hoạt động chuyên môn như tìm kiếm thông tin, nghiên cứu tài liệu, chuẩn bị và xây dựng các báo cáo… - Dựa trên cơ cấu tổ chức của Nghị viện, cơ quan giúp việc được cấu trúc thành: bộ phận giúp việc cho lãnh đạo Nghị viện, bộ phận giúp việc chung cho Nghị viện, bộ phận giúp việc cho các ủy ban của Nghị viện và bộ phận giúp việc cho các cá nhân nghị sĩ.

Bộ phận giúp việc chung cho toàn thể Nghị viện thường đảm nhiệm vai trò trợ giúp trong các lĩnh vực hành chính và các vấn đề về kỹ thuật, đảm bảo các điều kiện cơ bản cho sự vận hành chung của Nghị viện. Bộ phận giúp việc cho lãnh đạo Nghị viện thường thực hiện các nhiệm vụ hỗ trợ để đảm bảo trách nhiệm của lãnh đạo Nghị viện trong việc điều hành các phiên họp và tổ chức các hoạt động của Nghị viện cũng như giải trình về những vấn đề có liên quan. Bộ phận giúp việc cho các Ủy ban hỗ trợ các uỷ ban trong việc tổ chức các hoạt động của Uỷ ban, hỗ trợ về quy trình, thủ tục, ghi biên bản các phiên họp, dự thảo các báo cáo trên cơ sở ý kiến của các thành viên của Uỷ ban. Bộ phận giúp việc cho nghị sĩ đảm nhiệm các hoạt động hỗ trợ cho cá nhân nghị sĩ trong việc thực hiện các nhiệm vụ dân biểu của mình như tham gia vào các hoạt động lập pháp, chất vấn các thành viên Chính phủ, giữ mối liên hệ với cử tri… Tuy nhiên, việc phân loại các cấu trúc cơ bản dựa trên những tiêu chí nói trên chỉ mang tính chất nghiên cứu lý thuyết. Do vậy, nó không phản ánh hết thực tiễn phong phú, đa dạng cũng như tính chất phức tạp của các bộ phận hỗ trợ trong cơ quan giúp việc Nghị viện. Để hiểu rõ về chức năng, nhiệm vụ cũng như cơ chế vận hành của bộ máy giúp việc Nghị viện, việc đi sâu tìm hiểu về các thiết chế của cơ quan giúp việc dưới đây mang ý nghĩa hết sức quan trọng.

5. Văn phòng Quốc hội Việt Nam

Văn phòng Quốc hội là cơ quan giúp việc của Quốc hội, có trách nhiệm nghiên cứu, tham mưu tổng hợp và tổ chức phục vụ mọi hoạt động của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch Quốc hội, các Phó Chủ tịch Quốc hội, của Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội.

Nhiệm vụ của Văn phòng Quốc hội

  • Phục vụ Quốc hội và Uỷ ban thường vụ Quốc hội trong công tác xây dựng pháp luật, giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh;
  • Nghiên cứu, phục vụ Quốc hội trong việc ban hành các chính sách cơ bản, nghị quyết, quyết định về kinh tế - xã hội, quốc phòng - an ninh, đối ngoại, về tổ chức và nhân sự thuộc thẩm quyền của Quốc hội;
  • Tổ chức phục vụ Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao; nghiên cứu tổ chức phục vụ Uỷ ban thường vụ Quốc hội giám sát và hướng dẫn hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp;
  • Tổ chức phục vụ Uỷ ban thường vụ Quốc hội nghiên cứu các vấn đề về bầu cử Quốc hội và Hội đồng nhân dân, công bố việc bầu cử Hội đồng nhân dân các cấp, công bố và chủ trì việc bầu cử đại biểu Quốc hội;
  • Nghiên cứu phục vụ Uỷ ban thường vụ Quốc hội chỉ đạo, điều hoà phối hợp hoạt động của Hội đồng Dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội, bảo đảm điều kiện hoạt động cho các đại biểu Quốc hội;
  • Tiếp dân, chuyển đơn khiếu nại tố cáo của công dân đến các cơ quan hữu quan và đôn đốc các ngành, các cấp giải quyết đơn thư khiếu nại tố cáo theo quy định của pháp luật;
  • Nghiên cứu phục vụ Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết định biên chế hàng năm và quy định chính sách, chế độ đối với Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và Văn phòng Quốc hội;
  • Nghiên cứu, phục vụ Uỷ ban thường vụ Quốc hội xây dựng chương trình và tổ chức phục vụ các kỳ họp Quốc hội và các phiên họp của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, nghiên cứu các vấn đề và chuẩn bị các dự án do Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch Quốc hội và các Phó Chủ tịch Quốc hội giao;
  • Ðôn đốc việc chuẩn bị và bảo đảm thủ tục trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội các dự án, báo cáo, tờ trình của các cơ quan và tổ chức hữu quan;
  • Tổ chức và quản lý công tác thông tin, báo chí, xuất bản, thư viện của Quốc hội;
  • Phục vụ Chủ tịch Quốc hội chỉ đạo và thực hiện ngân sách của Quốc hội, quản lý công tác quản trị, tài vụ, hành chính, văn thư, in ấn, lưu trữ, bảo vệ và lễ tân của cơ quan.

Danh mục tài liệu tham khảo:

(1). Mauro Romanelli (2010), ‘Governance and Organization of Parliamentary Administrations’, Governance in Public and Non Profit Organizations: Mechanism for Innovation, (Bologna, 16-18 Giugno), tr. 2

(2). The Declaration on Parliamentary Openness was officially launched at the World e-Parliament Conference 2012 in Rome, Italy, on the International Day of Democracy, September 15, 2012.

(3). CPA, Recommended Benchmarks for Democratic Legislatures, §5.1.1; APF, La réalité démocratique des Parlements: Quels critères d’évaluation? §3.2.1.1.

(4). National Conference on State Legislatures (2009), NCSL Model Code of Conduct for Legislative Staff, 2009, Art. 1, Sec. I. Available at: http://www.ncsl.org/legislatures-elections/ legisdata/model-code-of-conduct-for-legislative-staff.aspx#a1. Accessed 6/14/2012.

(5). National Conference on State Legislatures, NCSL Model Code of Conduct for Legislative Staff, 2009, Art. 1, Sec. IV, No. 2.

(6). Office for the Promotion of Parliamentary Democracy (2012), Parliamentary Ethics: A Question of Trust. 2011. Available at: http://www.europarl.europa.eu/pdf/ oppd/Page_8/codes_of_conduct_FINAL-ENforweb.pdf. Accessed: 6/15/2012.