Mục lục bài viết
1. Các phương thức phân tản quyền lực trong nội bộ nhánh hành pháp
Các nhà soạn thảo hiến pháp có thể phân tản bớt quyền lực trong nội bộ nhánh hành pháp bằng hai phương thức: (a) theo chiều ngang, bằng cách thiết kế cơ chế hành pháp tập thể hoặc hành pháp lưỡng đầu, và (b) theo chiều dọc, bằng cách phân cấp cho chính quyền địa phương. Quyền hành pháp có thể được phân tán bằng cách thiết kế cơ chế hành pháp tập thể hoặc hành pháp lưỡng đầu, hoặc bằng cách phân cấp cho chính quyền địa phương.
2. Cơ chế hành pháp tập thể
Cơ chế hành pháp tập thể có nghĩa là một tập thể người cùng giữ cương vị nguyên thủ quốc gia / người đứng đầu hành pháp. Cơ chế hành pháp tập thể có nhiều hình thức thể hiện khác nhau. Ví dụ, sau khi Nghị định thư hòa bình được ký kết năm 2004, Sudan thiết lập một cơ chế hành pháp tập thể tương đối mềmbao gồm một Tổng thống, một Phó Tổng thống Thứ nhất và một Phó Tổng thống với thứ bậc rõ ràng. Trước khi Nam Sudan giành độc lập vào tháng 7/2011, Tổng thống Sudan là nguyên thủ quốc gia duy nhất, nhưng một số quyết định vẫn phải tham vấn hoặc thậm chí phải được sự đồng ý của Phó Tổng thống Thứ nhất. Mặc dù Tổng thống bổ nhiệm cả hai vị trí Phó Tổng thống dưới quyền đó, nhưng một vị phải là người miền bắc Sudan, và vị còn lại phải là người miền nam Sudan (nay là quốc gia Nam Sudan độc lập). Ngoài ra, Phó Tổng thống Thứ nhất không thể là người xuất thân từ cùng một vùng miền với Tổng thống. Nhiệm kỳ của Phó Tổng thống Thứ nhất không được xác định theo ý chí của Tổng thống, mà do Hiến pháp quy định theo các phương thức khác. Các nhà soạn thảo hiến pháp Bosnia và Herzegovina thiết kế một cơ chế hành pháp tập thể mạnh hơn, với quyền lực được chia sẻ đều cho ba người đứng đầu hành pháp. Nguồn gốc dân tộc quyết định tư cách thành viên Hội đồng Tổng thống: mỗi vùng lãnh thổ bầu ra một đại diện - một người phải là người Croatia, người thứ hai phải là người Serbia, và người thứ ba phải là người Bosnia. Một người sẽ giữ vai trò Tổng thống trên danh nghĩa, đại diện cho quốc gia về mặt đối ngoại, nhưng mỗi người đảm nhiệm chức năng thực sự của Tổng thống theo cơ chế luân phiên (primus inter pares). Hội đồng Tổng thống phải ra hầu hết các quyết định theo nguyên tắc đồng thuận nếu có thể và nếu không thì theo nguyên tắc đa số.
3. Nguyên tắc đồng thuận vẫn được ưu tiên hơn
Tuy nhiên, nguyên tắc đồng thuận vẫn được ưu tiên hơn, bởi vị tổng thống có ý kiến thiểu số có quyền tuyên bố một quyết định là “xâm hại” đến lợi ích cơ bản của vùng lãnh thổ của ông ta. Cơ quan lập pháp của vùng lãnh thổ này sau đó có thể bỏ phiếu ngăn không cho thi hành quyết định đó nếu đạt đươc 2/3 số phiếu. Cả hai mô hình hành pháp tập thể theo Hình 5 và 6 đều là kết quả của các hiệp ước hòa bình được ký kết sau những cuộc nội chiến khốc liệt giữa các dân tộc (Hiệp ước Hòa bình Toàn diện năm 2005 về vấn đề Sudan và Hiệp ước Hòa bình Dayton năm 1995 về vấn đề Bosnia và Herzegovina). Trong cả hai trường hợp, các chủ thể đàm phán không thể đi tới một thỏa ước hòa bình nếu không có đại diện của các dân tộc trong nhánh hành pháp ở cấp cao nhất. Tuy sự thỏa hiệp này vô cùng quan trọng nhằm chấm dứt sự thù địch giữa các phe phái gây chiến, nhưng nó lại khiến cho việc quản trị quốc giathêm phần khó khăn. Đặc biệt, ở Bosnia và Herzegovina, sự ngờ vực lẫn nhau giữa các nhóm dân tộc vẫn còn nặng nề, gây trở ngại đáng kể cho quá trình phát triển đất nước theo một con đường chung. Mô hình thứ ba về hành pháp tập thể hiện đang được áp dụng ở Thụy Sĩ. Hội đồng Liên bang là thiết chế hành pháp cao nhất ở Thụy Sĩ, đây chính là chính phủ ở cấp trung ương và đồng thời là nguyên thủ quốc gia tập thể. Hội đồng bao gồm 7 thành viên, 7 người này phải là người đến từ các bang (canton) khác nhau và phải đại diện thích hợp cho các cộng đồng ngôn ngữ khác nhau. Bảy ủy viên Hội đồng Liên bang được bầu riêng rẽ bởi Quốc hội Liên bang (cơ quan lập pháp) với nhiệm kỳ 4 năm và không bị ràng buộc bởi cơ chế bỏ phiếu bất tín nhiệm. Họ được bầu ra với vị trí bình đẳng như nhau, mặc dù mỗi năm một người trong số họ sẽ được chỉ định làm Tổng thống, chủ yếu nhằm phục vụ cho mục đích đại diện và nghi lễ. Hội đồng Liên bang ra quyết định với tư cách là một thực thể đơn nhất. Mỗi ủy viên Hội đồng quản lý một lĩnh vực cụ thể thuộc thẩm quyền của Hội đồng Liên bang. Từ năm 1959, bốn đảng lớn nhất liên tục có đại diện trong Hội đồng Liên bang, mặc dù điều này không được quy định trong Hiến pháp. Cơ sở hình thành cơ chế liên minh này xuất phát từ các thiết chế dân chủ trực tiếp rất mạnh ở Thụy Sĩ.
4. Hành pháp lưỡng đầu
Phân tản quyền hành pháp theo chiều ngang cũng có thể thực hiện bằng việc thiết lập một cơ chế hành pháp lưỡng đầu gồm nguyên thủ quốc gia và người đứng đầu chính phủ. “Hành pháp lưỡng đầu” theo nghĩa đen đã có truyền thống từ lâu đời và rất phổ biến. Thí dụ, ở nhiều quốc gia, người đứng đầu chính phủ quản lý các công việc của chính phủ và hoạch định chính sách, còn nguyên thủ quốc gia, thường là Tổng thống hoặc một vị quân chủ, nắm giữ một vị trí mang tính lễ nghi với rất ít thực quyền về mặt chính trị (nguyên thủ quốc gia “trị vì”, còn thủ tướng “cai trị” đất nước). Trong hai thập kỷ qua, mô hình hành pháp lưỡng đầu với quyền lực được phân bổ đều hơn giữa “hai đầu” – thường được gọi là mô hình tổng thống bán phần đang trở nên ngày càng phổ biến. Cơ chế hành pháp lưỡng đầu trong mô hình tổng thống bán phần chia nhánh hành pháp thành hai thiết chế chính thống độc lập và riêng rẽ theo quy định hiến pháp: Thủ tướng - người đứng đầu chính phủ - được lựa chọn theo phương thức gián tiếp, chịu trách nhiệm trước nghị viện thông qua cơ chế bỏ phiếu tín nhiệm, và Tổng thống – nguyên thủ quốc gia – được bầu trực tiếp bằng bỏ phiếu phổ thông. Sự cân bằng quyền lực giữa hai đầu của hành pháp ở các nước theo mô hình này có sự khác biệt khá lớn. Tùy thuộc vào mức độ cân bằng quyền lực giữa hai đầu của hành pháp, một số nước có nhiều đặc điểm của mô hình tổng thống hơn, trong khi một số nước khác lại có nhiều đặc điểm của mô hình nghị viện. Chẳng hạn, ở Ai Cập, Hiến pháp năm 2007 xác định chính phủ là cơ quan hành pháp và hành chính cao nhất của nhà nước, đứng đầu chính phủ là Thủ tướng. Tuy nhiên, quy định này không thể che đậy được một thực tế là chức năng chủ yếu của chính phủ chỉ là giúp Tổng thống thực thi các chính sách của Tổng thống. Quyền quyết định cao nhất về tất cả các vấn đề chính sách quan trọng thuộc về Tổng thống. Thủ tướng không những phụ thuộc vào sự tín nhiệm của cơ quan lập pháp, mà còn phụ thuộc vào sự tín nhiệm của Tổng thống. Ở một thái cực khác, Hiến pháp Ailen quy định các quyền hạn và chức năng được trao cho Tổng thống – người được dân bầu trực tiếp – “phải được Tổng thống thực hiện trên cơ sở tư vấn của Chính phủ, và Tổng thống chỉ được tự mình hành động trong những trường hợp cụ thể do Hiến pháp quy định”. Trong cả hai trường hợp nói trên, mỗi đầu của hành pháp không có quyền phủ quyết đối với đầu còn lại trong phạm vi nhánh hành pháp. Nhiều nước khác đã lựa chọn phương án bảo đảm sự cân bằng hơn khi phân bổ quyền lực cho hai đầu của hành pháp. Bên cạnh các quyền hạn thực tế (các chức năng được coi là là để thực hiện chức năng của Tổng thống và của Chính phủ), sự tham gia của Tổng thống trong quá trình lựa chọn hoặc cách chức Thủ tướng và Nội các cũng có ý nghĩa rất quan trọng. Do Thủ tướng chịu trách nhiệm trước cơ quan lập pháp, nên việc thiết kế cơ chế hành pháp lưỡng đầu cũng sẽ được đề cập ở mục 5.3.1 (Quyền bổ nhiệm/lựa chọn/cách chức người đứng đầu chính phủ (Thủ tướng).
5. Tác dụng phân tản quyền lực của cơ chế hành pháp lưỡng đầu
Mong chờ vào khả năng về tác dụng phân tản quyền lực của cơ chế hành pháp lưỡng đầu, một số quốc gia đã áp dụng cơ chế này như một giải pháp tạm thời để làm lắng dịu xung đột sau các cuộc bầu cử gây tranh cãi và để thiết lập một “chính phủ liên minh”. Thí dụ, ở Kenya (2008) và Zimbabwe (2008), các biện pháp tạm thời được áp dụng như bổ nhiệm thủ lĩnh đảng đối lập làm thủ tướng, nhưng tổng thống các nước này vẫn nắm giữ chức năng của cả nguyên thủ quốc gia và người đứng đầu chính phủ. Thay vì cùng nhau cầm quyền trong một chính phủ liên minh, thủ tướng bị lấn át trong một tổ chức chính quyền nghiêng về tổng thống với rất ít thực quyền hành pháp. Từ năm 1996 đến năm 2001, chính quyền Israel được thiết kế dựa trên mô hình hành pháp lưỡng đầu với cơ chế bầu cử ngược (reverse electoral approach): nguyên thủ quốc gia (một vị trí chủ yếu mang tính lễ nghi) do nghị viện bầu ra, còn người đứng đầu chính phủ (Thủ tướng) được nhân dân bầu trực tiếp cùng lúc với bầu cử nghị viện. Ở Israel, do cơ cấu nghị viện rất rời rạc, phân tản, mô hình này không thể tạo lập một chính phủ ổn định, vì đảng của Thủ tướng có vị thế quá yếu trong nghị viện nên không thể bảo đảm sự ổn định của chính phủ. Mô hình bầu cử ngược này có thể có tác dụng tích cực trong một bối cảnh chính trị khác (chẳng hạn như với một quang cảnh khác về mối quan hệ cân bằng giữa các đảng phái), nhưng Israel không phải là một trường hợp thành công. Trong hai thập kỷ qua, mô hình hành pháp lưỡng đầu với quyền lực được phân bổ đều hơn giữa “hai đầu” – thường được gọi là mô hình tổng thống bán phần, đang trở nên ngày càng phổ biến. Các nhà soạn thảo hiến pháp gần đây cũng đã áp dụng cơ chế hành pháp lưỡng đầu như một giải pháp tạm thời để làm lắng dịu xung đột sau các cuộc bầu cử gây tranh cãi và để thiết lập một chính phủ liên minh.
Luật Minh Khuê ( sưu tầm và biên tập )