Định nghĩa và các quan điểm của chính sách pháp luật

Khách hàng: Kính thưa Luật sư Minh Khuê, Luật sư hãy phân tích cho tôi rõ hơn về định nghĩa cũng như khái niệm chính sách pháp luật? Quan điểm của các học giả về vấn đề này như thế nào?

Cảm ơn!

Trả lời:

1. Mở đầu vấn đề

Chính sách được xây dựng và tổ chức thực hiện trong các lĩnh vực hoạt động sống khác nhau của xã hội, và do vậy, chính sách có thể có thực chất và tính định hướng khác nhau. Như đã rõ, có các loại chính sách: chính sách kinh tế, chính sách xã hội, chính sách văn hóa, chính sách môi trường, chính sách khoa học và công nghệ, chính sách giáo dục và đào tạo, chính sách dân tộc, chính sách tôn giáo, chính sách thanh thiếu niên, chính sách dân số, chính sách thông tin, chính sách quốc phòng, chính sách an ninh, chính sách đối ngoại,...

Tất nhiên, cùng với các loại chính sách đó có chính sách pháp luật. Chính sách pháp luật là loại chính sách mà với sự trợ giúp của nó tất cả các loại chính sách nói trên được đưa vào đời sống (chẳng hạn, thông qua các văn bản quy phạm pháp luật và các phương tiện pháp lý khác). Đồng thời, cùng với các loại chính sách nói trên, chính sách pháp luật có tính độc lập của mình.

2. Vai trò chính sách pháp luật

Chính sách pháp luật giữ vị trí quan trọng và là một trong những định hướng nghiên cứu của khoa học pháp lý và khoa học chính sách công trong thế kỷ XXI ở nước ta và ở các nước trên thế giới.

Điều đó đã được chứng minh, bởi lẽ, thực tiễn cho thấy, có nhiều vấn đề lý luận và thực tiễn về các lĩnh vực khác của đời sống xã hội chỉ được giải quyết khi gắn liền chúng với việc giải quyết những vấn đề của chính sách pháp luật. Chính sách pháp luật xuyên suốt các loại chính sách khác, là nền tảng pháp luật của các loại chính sách khác, là công cụ để giải quyết các loại chính sách khác.

3. Quan điểm của một số học giả về chính sách pháp luật

Nghiên cứu sách báo cho thấy, có thể tìm thấy nhiều câu trả lời khác nhau cho câu hỏi đó, có nhiều định nghĩa khác nhau về chính sách pháp luật. Điều đó cho thấy rằng, chính sách pháp luật là hiện tượng phức tạp, nhiều mức độ, nhiều mối liên kết, đòi hỏi phải có nhiều cách tiếp cận tương ứng đến việc nghiên cứu nó.

Tất nhiên, trước hết, vân đề nhận thức pháp luật được thể hiện một cách rõ nhất trong các cách tiếp cận đến việc phân tích chính sách pháp luật. Ngoài ra, còn có nhiều yếu tố khác cũng ảnh hưởng đến tính nhiều nghĩa của chính sách pháp luật.

Việc phân tích lịch sử nghiên cứu chính sách pháp luật cho thấy, phạm trù khoa học "chính sách pháp luật" đã ra đời từ thế kỷ XIX và phát triển cho đến hiện nay. Và các nhà khoa học đã làm sáng tỏ các phương diện giá trị, công cụ ứng dụng và các phương diện quan trọng khác của hiện tượng đó trong khoa học và thực tiễn pháp luật. Các cách tiếp cận đến việc định nghĩa khái niệm "chính sách pháp luật" đã được hình thành, các yếu tố cấu thành của khái niệm đó (các mục tiêu, các tru tiên, các nguyên tắc, các hình thức của chính sách pháp luật) từng bước được làm sáng tỏ.

Tuy vậy, cho đến nay vẫn chưa có cách tiếp cận thống nhất đến việc xác định khái niệm "chính sách pháp luật". Điều đó là hoàn toàn hiểu được và giải thích được, bởi lẽ, mọi vân đề khoa học, lúc đầu, cần phải được xây dựng dựa vào sự đa dạng của các ý kiến, quan điểm và các giả thuyết khoa học khác nhau. Đồng thời, tính chất ling dụng đặc biệt của chủ đề khoa học này không cho phép tăng cường sự khác biệt về học thuật và đòi hỏi phải chuyển động đến một sự thống nhất nào đó, bởi vì, mục đích chính của mọi sự tìm kiếm lý luận pháp luật là xây dựng cơ sở khoa học vững chắc cho sự phát triển và hoàn thiện pháp luật hiện hành.

Trên cơ sở phân tích các quan niệm hiện có trong sách báo gắn liền với việc nhận thức về chính sách pháp luật, ở mức độ nhất định có thể phân các quan điểm hiện có về chính sách pháp luật thành ba cách tiếp cận mang tính khái quát hóa sau đây. Đó là: cách tiếp cận tư tưởng, cách tiếp cận tư tưởng - hoạt động, cách tiếp cận hoạt động. Cần lưu ý rằng, ba tên gọi và sự phân loại nói trên là mang tính tương đối. Sự phân loại nêu trên phần lớn mang tính nhân tạo và nó chỉ cần thiết để làm nổi bật một số sắc thái trong nhận thức một hiện tượng không đơn giản là chính sách pháp luật.

Những người đại diện cho cách tiếp cận tư tưởng cho rằng, chính sách pháp luật là tổng thể các tư tưởng, quan điểm, mục tiêu, định hướng, chương trình và... Chẳng hạn, S.I. Oreshkin quan niệm rằng, "theo nội dung trực tiếp của mình, chính sách pháp luật là một hiện tượng tư tưởng, là ý đồ chiến lược, là chương trình". B.v. Zdravomyslov cũng cho rằng, "Chính sách hình sự là tổng thể các tư tưởng, quan điểm và quan niệm thống trị trong xã hội ở một giai đoạn nhất định về các định Phần thứ hai: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN... hướng cơ bản, về các biện pháp và các cách thức đấu tranh với tình hình tội phạm".

- A.b. Poljakov cho rằng, "Chính sách pháp luật là tổng hợp các quan niệm về các cách thức và các biện pháp tác động đến tình huống pháp luật trong xã hội nhằm mục tiêu đến gần với lý tưởng pháp luật. Chính sách pháp luật cần phải được định nghĩa không phải bằng các lợi ích ngẫu nhiên, bề nổi, cá nhân và các tư tưởng nhất thời, mà phải bằng trực giác sống của sự hoàn thiện mang tính chất sáng tạo của đời sống xã hội với sự hỗ trợ của các phương tiện pháp luật".

- Cách tiếp cận tư tưởng - hoạt động quan niệm rằng, chính sách pháp luật không chỉ là các tư tưởng, quan điểm, mục tiêu, định hướng, chương trình mà còn cả phần thực tiễn - hoạt động của các chủ thể tương ứng. Chẳng hạn, N.I. Matuzov đưa ra định nghĩa, theo đó, chính sách pháp luật là "tổ hợp các biện pháp, mục tiêu, nhiệm vụ, chương trình, phương hướng được thực hiện trong lĩnh vực pháp luật và bằng pháp luật". Tiếp theo tác giả cho rằng, "ở phương diện thực tiễn, chính sách pháp luật là hoạt động đa dạng của các chủ thể cá nhân và tập thể nhằm giải quyết những nhiệm vụ nhất định".

Ngoài thực tiễn, chính sách pháp luật cũng giống như mọi chính sách khác, tất nhiên, sẽ không có ý nghĩa. Do đó, khía cạnh thực tiễn của hiện tượng đó là rất quan trọng. Tiếp theo tác giả đưa ra kết luận: "Chân lý, như đã rõ ràng, thê’ hiện ở việc kết hợp hai khía cạnh đó, tức là trạng thái tĩnh và trạng thái động, những trạng thái không những không loại trừ mà còn bổ sung cho nhau" trong chính sách pháp luật. M.N. Marchenko cho rằng, cần phải có cách tiếp cận mang tính phân hóa đến hiện tượng chính sách pháp luật, một mặt, cần coi "chính sách pháp luật với tư cách là chiến lược của Nhà nước trong lĩnh vực pháp luật" (dưới dạng chính sách trong sách lược), mặt khác, "chính sách pháp luật với tư cách là hệ thống các biện pháp, phương pháp, phương hướng mà với sự trợ giúp của chúng các tư tưởng, các chương trình tương ứng được thực hiện, tức là cơ chế thực hiện chính sách pháp luật được vận động (chính sách pháp luật trong hoạt động)".

- B.A. Rudkovskij đưa ra định nghĩa chính sách pháp luật như sau: "Chính sách pháp luật là chiến lược hoạt động của nhà nước trong lĩnh vực pháp luật do đường lối chính trị chung quy định, thể hiện quan điểm chính thức của nhà nước đối với những vâh đề cơ bản của điều chỉnh pháp luật và nhằm hoàn thiện và phát triển pháp luật hiện hành phù họp với thứ bậc nhất định của các giá trị xã hội".

- Theo GS.TSKH. Đào Trí úc cho rằng, "Chính sách pháp luật là những nguyên tắc đường hướng cơ bản được Đảng và Nhà nước hoạch định đối với từng giai đoạn phát triển nhất định của đất nước nhằm tạo ra những cơ sở đúng đắn cho việc sử dụng một cách có hiệu quả các khả năng điều chỉnh của pháp luật; nhằm xác định đúng đắn tổ chức và hoạt động của các cơ quan pháp luật và nhằm xây dựng ở mỗi người dân ý thức và lối sống tuân theo pháp luật".

Các cách tiếp cận nói trên đã làm sáng tỏ cấu thành tư tưởng (chính sách pháp luật với tư cách là tổng thể các tư tưởng, quan điểm, quan niệm, các chương trình phát triêh pháp luật), cấu thành công cụ (chính sách pháp luật với tư cách là hệ thống các phương tiện pháp luật được sử dụng để giải quyết các nhiệm vụ pháp luật), phản ánh được khía cạnh mục tiêu giá trị của chính sách pháp luật, khía cạnh hoạt động của chính sách đó. Những cấu thành nói trên là những cấu thành quan trọng của chính sách pháp luật. Nhưng đó là nhìn tổng thể, còn từng quan điểm chỉ phản ánh một hay nhiều hơn một cấu thành nói trên mà thôi.

4. Phân tích lịch sử hình thành và khái niệm chính sách pháp luật

Khi xây dựng định nghĩa tổng thể về chính sách pháp luật cần phải làm rõ khía cạnh hoạt động (hoạt động của các chủ thể tương ứng trong lĩnh vực pháp luật), khía cạnh mục tiêu tư tưởng (tổng thê’ các mục tiêu, tư tưởng nào đó), khía cạnh công cụ (hệ thống các phương tiện pháp luật), khía cạnh định chế (thể chế hóa, sự hình thành chính sách pháp luật được diễn ra như thế nào). Cách tiếp cận hoạt động phản ánh được các đòi hỏi đó, phản ánh đúng, chính xác địa vị hiện thực của chính sách pháp luật.

Chính sách pháp luật - trước hết là hoạt động của các chủ thể tương ứng trong lĩnh vực pháp luật. Các tư tưởng, quan điểm, mục tiêu, chiến lược, sách lược, định hướng, chương trình, kế hoạch, dự báo... chỉ là cơ sở, nền tảng của chính sách pháp luật, là yếu tố của hệ tư tưởng pháp luật.

- s.s. Alekseev cho rằng, "hệ tư tưởng thế giới quan pháp luật là cơ sở, nền tảng gần nhất của chính sách pháp luật". Hệ tư tưởng pháp luật, theo bản chất của mình, mang tính chất khách quan được quy định bởi các đòi hỏi của hạ tầng kinh tế, của toàn bộ đời sống xã hội. Các đòi hỏi đó tiền định chính sách pháp luật. Hệ tư tưởng pháp luật được khách quan hóa trong các tài liệu cương lĩnh, chiến lược, chương trình, trong các bài viết và các bài phát biểu của các nhà tư tưởng, các nhà chính trị.

Đồng thời, chính sách pháp luật không chỉ hợp pháp hóa, thê’ chế hóa những tư tưởng quan trọng nhất của ý thức pháp luật với tư cách là những đòi hỏi bắt buộc chung của pháp luật khách quan mà còn bảo đảm cho việc thực hiện chúng trong thực tiễn, trong hệ thống các quan hệ xã hội đang tồn tại.

Các tư tưởng, quan điểm, mục tiêu - đó chưa phải là chính sách pháp luật, mà đó là cái được gọi là các tiền đề có thể tồn tại ở mức độ đó của chính sách pháp luật. Tư tưởng nói về sự vật vật chất, tự nó chưa phải là vật chất từ điều đó. Cần phải có hoạt động của con người để có thể chuyển hóa tư tưởng thành hiện thực không còn trừu tượng nữa.

Tự thân chính sách pháp luật, cũng như chính sách nói chung là hoạt động thực hiện các tư tưởng, quan điểm nhất định. Do vậy, "chính sách pháp luật, theo thực chất, đó là hoạt động, chứ không phải là các tư tưởng, quan điểm". "Chính sách pháp luật là hoạt động dựa trên co sở, nền tảng các tư tưởng, quan điểm pháp luật mang tính chất chiến lược, tức là các tư tưởng, quan điểm xác định các định hướng phát triển của xã hội".

Theo Từ điển tiếng nước ngoài, "Chính sách là hoạt động của các giai cấp xã hội, của các đảng phái, của các nhóm xã hội được xác định bởi các lọi ích và các mục đích của họ, cũng như hoạt động của các cơ quan quyền lực nhà nước và các cơ quan quản lý nhà nước thể hiện bản chất kinh tế - xã hội của xã hội đó. Theo Từ điển tiếng Nga, "Chính sách là hoạt động của các cơ quan quyền lực nhà nước và các cơ quan quản lý nhà nước phản ánh chế độ xã hội và cơ cấu kinh tế của đất nước, cũng như hoạt động của các đảng phái và của các tổ chức khác, của các nhóm xã hội được xác định bởi các lợi ích và các mục đích của chúng".

Các nhà triết học, chính trị học, luật học cũng bàn luận nhiều về điều đó. Chẳng hạn, nhà triết học người Anh M. Oukshott đưa ra định nghĩa chính sách như sau: "Chính sách là hoạt động hướng đến việc thực hiện các quy định chung của một nhóm người được liên minh một cách ngẫu nhiên hoặc bằng bầu cử". Theo ý kiến của nhà xã hội học nổi tiếng M. Veber, chính sách là hoạt động nhiều mặt, đa dạng. Khái niệm đó có ý nghĩa rất rộng lớn và bao quát tất cả các dạng hoạt động về sự lãnh đạo độc lập. Nhà chính trị học, o. Kheld cho rằng, chính sách có ý nghĩa rộng lớn, đó là hình thức, sự tô’ chức và hoạt động của nhà nước hoặc của bộ máy chính phủ. Theo quan niệm của R.G. Mukhaev, "Chính sách là lĩnh vực hoạt động của các nhóm, của các đảng phái, của các cá nhân, của nhà nước gắn liền với việc thực hiện các lợi ích có ý nghĩa xã hội với sự trợ giúp của quyền lực chính trị". D.I. Lukovskaja cho rằng, "được thê’ hiện trong hoạt động xây dựng luật và hoạt động áp dụng luật, chính sách pháp luật tác động lẫn nhau vói chính sách kinh tế, chính sách văn hóa và các chính sách khác".

Mặt khác, khi nói về chính sách pháp luật với tư cách là một loại hoạt động nhất định, cũng không được quy nó về nhận thức chính trị chỉ gắn liền vói việc giành và giữ quyền lực mà thực chất là đấu tranh vì quyền lực. Nhận thức như vậy về chính sách rất phô’ biến trong sách báo chính trị học.

Chính sách pháp luật không hẳn chỉ là lĩnh vực đấu tranh vì quyền lực mà chủ yếu là hoạt động gắn liền với việc soạn thảo chiến lược điều chỉnh pháp luật và với việc thực hiện chiến lược đó. Zd. Karbone, về vấn đề này, cho rằng, "phân biệt cái pháp lý với cái chính sách là rất khó khăn, bởi vì chính sách, ít nhất có hai sự giải thích. Chính sách có thê’ được hiểu là mọi hoạt động nhằm đạt được mục tiêu nhất định và ở phương diện này có thể nói về chính sách pháp lý (chính sách xây dựng pháp luật, chính sách đấu tranh với tình hình tội phạm - chính sách tội phạm học)".

Ở nghĩa hẹp, chính sách được hiểu là hoạt động thực tiễn của nhà nước và của các chủ thể khác của hệ thống chính trị để giải quyết các nhiệm vụ có ý nghĩa xã hội, cũng như các định hướng cơ bản của hoạt động đó. Trong ngữ cảnh này người ta nói về chính sách kinh tế, chính sách dân số, chính sách khoa học và các chính sách khác.

Đúng vậy, trong đời sống hàng ngày, thông thường, mọi người gọi chính sách là hoạt động có tính hướng đích của nhà nước, của Đảng, của các tổ chức chính trị - xã hội, của các tô’ chức xã hội, của các tô’ chức kinh tế, V.V..

Chính sách pháp luật ở nghĩa rộng lớn về nó là một hiện tượng tập họp hơn là một hiện tượng thống nhất, trong phạm vi của nó có hoạt động nhận thức và hoạt động thực tiễn. Mối tương quan của các hoạt động đó cần phải được làm sáng tỏ.

Tất nhiên, chính sách pháp luật là hoạt động buộc phải dựa vào những tư tưởng, quan điểm, dự định nào đó và đó là hoạt động có tính hướng đích. Không thể nói về hoạt động mà thiếu các tư tưởng, quan điểm, các mục tiêu. Điều đó có nghĩa rằng, hoạt động tự nó đã có tư tưởng, quan điểm, đã có định hướng, đã có mục tiêu. Do vậy, chính sách pháp luật là hoạt động, nhưng đó là hoạt động được định hướng về tư tưởng, quan điểm, về mục tiêu nhất định.

Tuy vậy, cơ sở, nền tảng tư tưởng của chính sách pháp luật - đó mói chỉ là dự định. Dự định đó trở thành chính sách chỉ khi thông qua hoạt động đưa nó vào lĩnh vực thực tiễn. Ví dụ: Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 sau đây viết gọn là Nghị quyết số 48-NQ/TW và Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 (sau đây viết gọn là Nghị quyết số 49-NQTW là cơ sở, nền tảng tư tưởng chính trị của việc xây dựng chính sách pháp luật trong giai đoạn hiện nay. Tuy vậy, các chiến lược đó trở thành cơ sở, nền tảng có đầy đủ giá trị của chính sách pháp luật chỉ khi được thể hiện trong các chương trình làm luật và xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật khác và lúc đó các chiến lược đó được biến thành hiện thực.

Đồng thời, cũng cần nói rõ rằng, các tư tưởng, quan điếm, quan niệm về chính sách pháp luật do cộng đồng các nhà khoa học hoặc các chủ thê’ khác soạn thảo, vì lý do này hay lý do khác mà không được áp dụng trong thực tiễn xây dựng pháp luật hoặc trong thực tiễn áp dụng pháp luật, thì đó cũng không phải là chính sách pháp luật đúng nghĩa của nó mà đó chỉ là dự thảo, kiến nghị, đề xuất chính sách pháp luật mà thôi.

Như vậy, trong định nghĩa về chính sách pháp luật không cần phải chỉ ra các tư tưởng, quan điểm, quan niệm, vì đó là cái đã rõ, là cái đưcmg nhiên, cái tất yếu, cái nằm chính trong chính sách pháp luật.

Chính sách pháp luật với tư cách là hoạt động, nhưng đó phải là hoạt động có căn cứ khoa học, nhất quán và hệ thống của các cơ quan nhà nước và của các thiết chế phi nhà nước. Điều đó có nghĩa rằng, tính khoa học, tính nhất quán, tính hệ thống là những thuộc tính của hoạt động đó.

Nội dung của chính sách pháp luật là xây dựng cơ chế điều chỉnh pháp luật có hiệu quả, sử dụng văn minh các phương tiện pháp luật để đạt được các mục tiêu đã được đề ra. Điều này nói lên rằng, chính sách pháp luật bao trùm toàn bộ cơ chế điều chỉnh pháp luật, và các bộ phận cấu thành cơ chế đó, bao quát toàn bộ đời sống pháp luật của xã hội và các lĩnh vực cụ thể của đời sống pháp luật (lĩnh vực xây dựng pháp luật, lĩnh vực áp dụng pháp luật, lĩnh vực giáo dục và đào tạo pháp luật, lĩnh vực ý thức pháp luật, lĩnh vực học thuật pháp luật, lĩnh vực họp tác quốc tế và hội nhập về pháp luật và các lĩnh vực khác của đời sống pháp luật). Chính sách pháp luật sử dụng một cách văn minh, có trí tuệ các phương tiện pháp luật, tức là phát huy tối đa các tiềm năng, khả năng, vai trò, sứ mệnh, chức năng của các công cụ pháp luật để thực hiện các mục tiêu đã được đề ra.

Chính sách pháp luật bao giờ cũng có các mục tiêu nhất định và hướng đến để đạt được đầy đủ nhất các mục tiêu đó.

Các mục tiêu khái quát nhất của chính sách pháp luật là: công nhận, tôn trọng, bảo đảm, bảo vệ đầy đủ nhất các quyền và tự do của con người và của công dân; xây dựng và phát triển nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân; hình thành và xây dựng xã hội pháp quyền; xây dựng và phát triển văn hóa pháp quyền và đời sống pháp luật của xã hội và của cá nhân. Các mục tiêu đó, thực chất, là các giá trị xã hội.

5. Kết luận vấn đề

Từ những điều trình bày trên có thể hiểu Chính sách phấp luật là hoạt động có căn cứ khoa học, nhất quán và hệ thôhg của các cơ quan nhà nước và của các thiết chếphi nhà nước để xây dựng cơ chế điêu chỉnh pháp luật có hiệu quả, sử dụng văn minh các phương tiện pháp luật để đạt được mục tiêu hảo đảm, bảo vệ đây đủ nhất các quyền và tự do của con người và của công dân; xây dựng và phát triển nhà nước pháp quyền; hình thành và xây dựng xã hội pháp quyền; xây dựng và phát triển văn hóa pháp quyên và đời sôhg pháp luật của xã hội và của cá nhân.

Nghiên cứu sách báo pháp lý cho thấy, còn có nhiều định nghĩa súc tích về chính sách pháp luật. Các định nghĩa đó hoàn toàn có quyền tồn tại, tuy nhiên điều quan trọng mang tính nguyên tắc là chứng không chứa đựng các thành tố cơ bản của chính sách pháp luật, không đưa ra được quan niệm chỉnh thể về khái niệm đó. Đồng thòi, có cả các định nghĩa khác về chính sách pháp luật, nhưng các định nghĩa đó không thể sử dụng vói tư cách là các định nghĩa làm việc, bởi vì, liệt kê quá nhiều các tình tiết cụ thể, chi tiết, do vậy, tạo ra sự phức tạp không cần thiết trong việc nắm bắt tư tưởng cơ bản của phạm trù chính sách pháp luật.

Trên đây là nội dung Luật Minh Khuê sưu tầm và biên soạn. Nếu còn vướng mắc, chưa rõ hoặc cần hỗ trợ pháp lý khác bạn vui lòng liên hệ bộ phận tư vấn pháp luật trực tuyến qua tổng đài điện thoại số: 1900.6162 để được giải đáp.

Rất mong nhận được sự hợp tác!

Trân trọng./.

Luật Minh Khuê (Sưu tầm và Biên soạn).