1. Hoạt động thẩm tra dự luật ở Thụy Điển

Theo quy định của luật, ở Thụy Điển, cơ cấu tổ chức của Quốc hội có 16 ủy ban chuyên trách. Theo quy định, số lượng thành viên của mỗi ủy ban là số lẻ và không ít hơn 15 người. Ở Thụy Điển, Ủy ban về Hiến pháp và Ủy ban về tài chính là quan trọng hơn cả.

Ở Thụy Điển, việc xem xét dự luật ở giai đoạn ủy ban được thực hiện thông qua các phiên họp của ủy ban. Tại các phiên họp này, ủy ban thường mời các chuyên gia và các đại diện của các tổ chức khác nhau tham dự để thu nhận thêm thông tin và tiếp thu ý kiến. Những phiên họp này được mở công khai cho công chúng và các cơ quan thông tin của Nghị viện. Tại các phiên họp này, các nghị sĩ thảo luận về những vấn đề của dự luật mà họ quan tâm. Thụy điển cũng cho phép thành lập Ủy ban hỗn hợp gồm đại diện các ủy ban để cùng xem xét, thẩm tra dự luật. Luật tổ chức Quốc hội Thụy điển quy định Ủy ban Tài chính được tạo điều kiện để phát biểu ý kiến của mình trước ủy ban thẩm tra nếu dự luật ảnh hưởng lớn đến khoản thu chi của ngân sách nhà nước. Trong quá trình thảo luận ở ủy ban, các cơ quan của Chính phủ có trách nhiệm cung cấp mọi thông tin và trình bày quan điểm của mình.

2. Soạn thảo luật ở Thụy Điển

Ở Thụy Điển, sau khi đề xuất về dự luật được phê duyệt, một Ban soạn thảo được thành lập, trong đó có thể có các chuyên gia từ các đơn vị hành chính hoặc các trường đại học. Một số Ban soạn thảo có thể kéo dài thời gian hoạt động trên 2 năm. Bên cạnh đó, trong quá trình soạn thảo, các viện hoặc các đơn vị chuyên trách độc lập với Chính phủ như khoa luật, trường luật sẽ đóng góp ý kiến cho báo cáo của ủy ban. Thông thường các đối tượng được hỏi ý kiến có tối đa là 3 tháng để đưa ra ý kiến đóng góp. Chính phủ tập hợp các ý kiến, rà soát lại bản dự thảo của Ban soạn thảo, sau đó sẽ chuẩn bị một dự thảo cấp Chính phủ gọi là “dự thảo trình Nghị viện”.

Khi quyết định thành lập Ban soạn thảo, người ta xác định luôn số lượng chuyên gia được giao nhiệm vụ làm việc cho ủy ban, và thường có đại diện của các trường đại học, các nhà nghiên cứu. Số lượng các nhà nghiên cứu từ các trường đại học tham gia vào các ủy ban ngày càng tăng trong 20 năm gần đây. Trung bình số lượng các chuyên gia, các nhà tư vấn trong các Ban soạn thảo chiếm 50%. Khi tham gia vào Ban soạn thảo, các nhà nghiên cứu từ các trường đại học đóng vai trò vừa là thành viên của ủy ban với tư cách là công chức vừa là một chuyên gia hoặc một nhà tư vấn cho ủy ban. Điều này thường xảy ra với các Ban soạn thảo văn bản pháp luật mới hoặc Ban về hệ thống hành chính mới. Thành viên từ các cơ sở đào tạo luật thường tham gia vào các Ban soạn thảo về các vấn đề quyền con người, tổng tuyển cử, các vấn đề về y tế, chẳng hạn vấn đề cấy ghép hoặc quyền được chết… Trong những trường hợp này, các thành viên của các Ban soạn thảo thường phải viết các báo cáo đặc biệt, được công bố trước khi Ban ra báo cáo cuối cùng. Các giáo sư của các trường đại học đã viết nhiều báo cáo như vậy trong những năm gần đây.

Vai trò của các thành viên đến từ các trường đại học trong các Ban soạn thảo là cung cấp tri thức trong những công trình nghiên cứu gần đây nhất thuộc lĩnh vực mà dự thảo luật điều chỉnh. Các nhà nghiên cứu từ các trường đại học được xem như những mũi nhọn thuộc chuyên ngành hẹp. Họ cung cấp những cơ sở toàn diện phong phú cho các cuộc thảo luận tại Ban soạn thảo và thông thường họ có mạng lưới quan hệ rộng rãi với các đồng nghiệp và vì thế có thể trợ giúp các thành viên của Ban soạn thảo.

Bên cạnh các thành viên là nhà khoa học, chuyên gia, Ban soạn thảo còn tiến hành thu thập ý kiến cho các dự án luật. Các văn kiện của Ban soạn thảo thường được gửi tới các cơ sở, các viện để xem xét góp ý kiến. Thông thường các trường luật hoặc các viện thuộc trường luật cũng thường được hỏi ý kiến. Ví dụ, trong số 200 báo cáo, hàng năm Khoa Luật Trường đại học Tổng hợp Lund phải đóng góp ý kiến cho khoảng 180 báo cáo. Cá nhân một giáo sư hoặc một giảng viên chuyên sâu về lĩnh vực nào đó cũng được hỏi ý kiến, ví dụ một giáo sư cho biết, ông thường phải góp ý cho khoảng từ 10 đến 20 báo cáo mỗi năm. Lý do của việc gửi dự thảo lấy ý kiến đóng góp của các trường đại học cũng giống như việc mời các nhà nghiên cứu tham gia vào các Ban soạn thảo. Các trường đại học cung cấp tri thức sâu rộng và khả năng trao đổi về các vấn đề vướng mắc giữa các thành viên, thường đưa lại cho Chính phủ những cách tiếp cận mới, những giải pháp mới cho các vấn đề mà Ban soạn thảo nêu ra.

3. Quan niệm kiểm soát bên trong đối với quyền lập pháp

Theo quan niệm phổ biến hiện nay, kiểm soát quyền lực nhà nước là “hoạt động xem xét, theo dõi, đánh giá, áp dụng những biện pháp mà thông qua đó có thể ngăn ngừa, loại bỏ những nguy cơ, những việc làm sai trái của nhà nước nói chung, mỗi nhân viên nhà nước nói riêng trong việc thực hiện quyền lực nhà nước”[1]. Có thể thấy, nhà nước hiện đại luôn coi trọng vấn đề kiểm soát quyền lực và không ngừng hoàn thiện pháp luật về tổ chức hoạt động của bộ máy nhà nước nhằm nâng cao chất lượng kiểm soát quyền lực. Theo đó, hoạt động kiểm soát quyền lực khá đa dạng, căn cứ vào chủ thể kiểm soát, có thể chia các hoạt động kiểm soát quyền lực thành kiểm soát từ phía cơ quan nhà nước và kiểm soát từ phía xã hội. Trong đó, kiểm soát quyền lực từ phía cơ quan nhà nước gồm hoạt động kiểm soát từ bên trong cơ quan thực hiện quyền lực và hoạt động kiểm soát bên ngoài từ các cơ quan nhà nước khác đối với cơ quan nắm giữ quyền lực.

Có thể hiểu, kiểm soát bên trong hay còn gọi là kiểm soát nội bộ là hoạt động kiểm soát quyền lực mà chủ thể thực hiện chính là cơ quan nắm giữ quyền lực đó. Điều đó có nghĩa là, chủ thể nắm giữ quyền lực phải tự mình thực hiện những biện pháp, cách thức để điều chỉnh, ngăn chặn tình trạng lạm quyền trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình. Nói cách khác, kiểm soát bên trong đối với quyền lập pháp là những biện pháp, cách thức được thực hiện bởi cơ quan lập pháp trong quá trình làm luật nhằm hạn chế, ngăn chặn những hành vi sai trái, đảm bảo chất lượng của các đạo luật khi ban hành đáp ứng nhu cầu quản lý xã hội, phục vụ cho lợi ích của nhân dân.

4. Kiểm soát quyền lập pháp bởi các Uỷ ban của Quốc hội ở Thụy Điển

Thuỵ Điển là quốc gia có Quốc hội một viện. Tổ chức và hoạt động của Quốc hội Thụy Điển được quy định trong Hiến pháp năm 1974 (The Instrument of Government) đã được sửa đổi, bổ sung các năm 1976, 1979, 2010, 2014[2]; Luật Tổ chức Quốc hội năm 2010 (The Riksdag Act 2010)[3]. Theo quy định của Hiến pháp, luật, kiểm soát bên trong quyền lập pháp được thực hiện thông qua hoạt động của các Uỷ ban của Quốc hội. Số lượng thành viên các Uỷ ban của Quốc hội Thuỵ Điển luôn để số lẻ; hiện tại mỗi Uỷ ban có 17 thành viên, con số này được xác định sau mỗi cuộc bầu cử. Thành phần của các thành viên trong mỗi Uỷ ban phản ánh sự phân bổ số ghế trong Quốc hội. Đảng lớn nhất trong Quốc hội cũng có nhiều thành viên nhất trong Uỷ ban[4]. Ở Thuỵ Điển, các cuộc tranh luận ở Uỷ ban giống như Quốc hội thu nhỏ trong phạm vi lĩnh vực mà Uỷ ban đó phụ trách. Do các thành viên Uỷ ban là đại diện của các đảng phái có ghế trong Quốc hội nên các dự luật nếu đã được Uỷ ban chấp thuận, khi trình trước Quốc hội sẽ được nhanh chóng thông qua; ngược lại, nếu như Uỷ ban không chấp thuận, khi trình ra Quốc hội, dự luật có thể bị trì hoãn theo yêu cầu của Uỷ ban, hoặc không đạt được số phiếu cần thiết để được thông qua. Thông thường các đảng phái sẽ chia làm hai nhóm, nhóm có thành viên của đảng chiếm đa số và thành viên của các đảng phái khác sẽ thuộc nhóm còn lại. Thực tiễn cho thấy, đề xuất của Uỷ ban dựa trên quan điểm của nhóm có đảng chiếm đa số. Tuy nhiên, các thành viên không đồng ý có thể bảo lưu quan điểm. Trong chừng mực nhất định, nhóm thiểu số cũng có thể đưa ra quan điểm của mình về vấn đề được đề xuất. Pháp luật cũng có những quy định để đảm bảo ý kiến thiểu số hay quan điểm đối lập với đa số thành viên Uỷ ban được thể hiện, phản ánh trong quá trình phối hợp giữa các Uỷ ban và trước Quốc hội[5]. Có thể nói rằng, ở Thụy Điển, hiệu quả kiểm soát bên trong đối với quyền lập pháp của Quốc hội trước hết là dựa vào khả năng tự kiểm soát của các Uỷ ban. Khả năng tự kiểm soát của các Uỷ ban của Quốc hội trong lĩnh vực lập pháp chính là tạo ra cơ chế để đảm bảo cho các dự luật được xem xét cẩn thận, kỹ lưỡng, thấu đáo bởi Uỷ ban trước khi đem dự luật đó ra trình Quốc hội. Trên cơ sở nghiên cứu, đánh giá dự luật, Uỷ ban sẽ cung cấp cho Quốc hội các thông tin cần thiết, giúp các đại biểu Quốc hội có đủ căn cứ để quyết định có biểu quyết thông qua dự luật hay không. Để đảm bảo hiệu quả hoạt động các Uỷ ban, pháp luật Thụy Điển đã quy định các biện pháp sau:

Một là, số lượng các Uỷ ban phải đáp ứng nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội. Theo Luật Tổ chức Quốc hội năm 2010, Quốc hội thành lập 15 Uỷ ban thường trực. Ngoài ra, Quốc hội có thể thành lập Uỷ ban lâm thời khi xét thấy cần thiết. Số lượng thành viên của mỗi Ủy ban phải là số lẻ và không ít hơn 15 người[6]. Uỷ ban có quyền sáng kiến lập pháp, thẩm tra các dự luật. Để bảo đảm chất lượng của hoạt động thẩm tra dự án luật, các Uỷ ban của Quốc hội Thụy Điển được thành lập theo lĩnh chuyên sâu như Uỷ ban Thuế vụ, Uỷ ban Thị trường lao động… Bên cạnh đó, để kiểm soát tình hợp hiến, tính phù hợp với pháp luật của Liên minh châu Âu cũng như đáp ứng yêu cầu kiểm soát bên trong, Quốc hội thành lập Uỷ ban Hiến pháp, Uỷ ban Liên minh châu Âu. Uỷ ban Hiến pháp có nhiệm vụ đánh giá tính hợp hiến của các kiến nghị lập pháp/các dự luật. Uỷ ban Liên minh châu Âu kiểm soát việc đảm bảo tính phù hợp của pháp luật trong nước với pháp luật của Liên minh châu Âu.

Ngoài số lượng Uỷ ban đáp ứng nhu cầu chuyên môn của Quốc hội, trong mỗi Uỷ ban còn có Ban thư ký để giúp Uỷ ban viết các báo cáo, đề xuất trình Quốc hội, tổng hợp tài liệu cần thiết để phục vụ cho các cuộc thảo luận tại Uỷ ban. Ngoài ra, Ban thư ký còn hỗ trợ các thành viên của Ủy ban theo dõi và đánh giá các quyết định của Quốc hội và công việc mà thành viên của Uỷ ban đang nghiên cứu. Thành viên trong Ban thư ký là những quan chức (officials) phi đảng phái, điều này đảm bảo họ giúp các đảng phái trong cơ cấu Uỷ ban giống nhau và không được phép ủng hộ cho bất kỳ đảng phái cụ thể nào[7]. Có thể thấy, Ban thư ký trong cơ cấu của Uỷ ban góp phần quan trọng để đảm bảo tính chuyên nghiệp trong hoạt động của các Uỷ ban, góp phần nâng cao chất lượng làm việc của Uỷ ban.

Hai là, pháp luật Thuỵ Điển quy định khá cụ thể cơ chế phối hợp hoạt động giữa các Uỷ ban. Ví dụ, Điều 10 Luật Tổ Quốc hội Thuỵ Điển năm 2010 quy định: “Một vấn đề được Ủy ban báo cáo trước Quốc hội phải được chuyển lại cho Ủy ban để tiếp thu chỉnh sửa nếu có ít nhất một phần ba đại biểu Quốc hội có mặt biểu quyết yêu cầu. Yêu cầu này không áp dụng quá một lần đối với cùng một vấn đề hoặc các vấn đề giống nhau. Quốc hội có thể quyết định chuyển yêu cầu xem xét lại đến một Ủy ban khác. Trong trường hợp, đồng thời có đề nghị chuyển yêu cầu xem xét lại đến Ủy ban khác và trả lại cho Ủy ban trình báo cáo, thì Ủy ban trình báo cáo sẽ được thảo luận trước. Trong trường hợp yêu cầu trả lại cho Ủy ban trình báo cáo được chấp nhận thì yêu cầu chuyển cho Ủy ban khác coi như vô hiệu”[8]. Quy định ưu tiên vấn đề được xem xét lại hoặc chuẩn bị thêm bởi Ủy ban đã thực hiện thẩm tra lần đầu cũng như giới hạn việc chuyển lại không quá một lần đối với cùng vấn đề để đảm bảo tính hiệu quả, nhanh chóng cũng như tăng cường trách nhiệm của Ủy ban đã thẩm tra ban đầu.

Bên cạnh đó, sự phối hợp giữa các Uỷ ban còn là cơ sở để các Uỷ ban kiểm soát lẫn nhau trong hoạt động xây dựng pháp luật, ví dụ như Uỷ ban Tài chính có quyền kiểm soát phần nội dung có liên quan đến mảng tài chính của các dự luật vốn thuộc thẩm quyền phụ trách của các Uỷ bán khác. Đây là thẩm quyền riêng của Ủy ban Tài chính để đảm bảo các dự thảo luật/kiến nghị lập pháp phải được Ủy ban có chuyên môn sâu về tài chính đánh giá trước khi trình Quốc hội[9].

5. Kiểm soát quyền lập pháp thông qua hoạt động của đại biểu Quốc hội.

Quyền lập pháp là quyền của tập thể các đại biểu Quốc hội. Tuy nhiên, hoạt động lập pháp chỉ chất lượng nếu mỗi cá nhân đại biểu Quốc hội có đủ trình độ, năng lực cũng như ý thức được trách nhiệm đại diện của mình đối với nhân dân trong quá trình xây dựng pháp luật. Như vậy, kiểm soát quyền bên trong đối với quyền lập pháp của Quốc hội về mặt bản chất chính là sự tự kiểm soát của mỗi đại biểu Quốc hội khi thực hiện quyền làm luật của Quốc hội. Nói một cách cụ thể, đại biểu Quốc hội khi thực hiện quyền hạn của mình trong lĩnh vực làm luật như quyền sáng kiến lập pháp, tham gia hoạt động thẩm tra dự án luật hay thảo luận tại nghị trường về một dự luật phải xuất phát từ sự khách quan, phải đứng trên lợi ích của người dân và nhu cầu xã hội để nêu quan điểm và biểu quyết. Để đảm bảo khả năng kiểm soát quyền lập pháp thông qua hoạt động của đại biểu Quốc hội, pháp luật Thuỵ Điển có những quy định sau:

Một là, nâng cao vai trò, trách nhiệm của cá nhân đại biểu thông qua các quy định thể hiện sự đề cao ý kiến cá nhân, ý kiến của đại biểu phía thiểu số.

Các vấn đề của Quốc hội thường được thông qua bởi đa số nhưng không phải lúc nào một vấn đề được thông qua bởi đa số cũng đem lại kết quả hợp lý. Cần phải có cơ chế để những đánh giá, quan điểm cá nhân của nhóm thiểu số được thể hiện và được xem xét. Với hoạt động lập pháp, ý kiến cá nhân được phản ánh góp phần kiểm soát quyền lập pháp của Quốc hội. Trước hết, ý kiến cá nhân của đại biểu Quốc hội luôn được tôn trọng và được phản ánh trong hoạt động của các Uỷ ban của Quốc hội. Tại phiên họp của các Uỷ ban, thành viên của nhóm thiểu số khi thông qua vấn đề có thể: “kiến nghị bảo lưu ý kiến trong báo cáo của Uỷ ban. Trường hợp cuộc bỏ phiếu liên quan đến quyết định của Ủy ban về một ý kiến được gửi tới một Ủy ban khác, thành viên Ủy ban có quyền yêu cầu bảo lưu ý kiến của mình vào trong ý kiến mà Ủy ban gửi đi”[10]; “Một thành viên có thể trình bày quan điểm của mình trong một phát biểu riêng được gửi kèm báo cáo của Ủy ban hoặc một ý kiến gửi cho Ủy ban khác”[11]. Việc cho phép quan điểm cá nhân được phản ánh bên cạnh các quyết định được thông qua bởi đa số của Uỷ ban đảm bảo tính dân chủ, đồng thời giúp Uỷ ban sau khi tiếp nhận ý kiến của Uỷ ban trước - nơi có cả quan điểm khác với quan điểm của đa số thành viên Uỷ ban có cơ sở toàn diện để cân nhắc đánh giá và đưa ra quan điểm của mình.

Không chỉ dừng lại ở hoạt động của các Uỷ ban, quan điểm cá nhân đại biểu thể hiện trong quá trình Quốc hội thảo luận thông qua dự luật: “Nếu một kiến nghị được đưa ra tại Đoạn 1 Điều 22 Chương 2 Luật Tổ chức Nhà nước yêu cầu trì hoãn vệc xem xét một dự thảo luật trong thời gian tối thiểu 12 tháng và kiến nghị được đưa ra để bác bỏ một dự luật, Quốc hội phải xem xét các kiến nghị đó ngay trước khi bỏ phiếu để quyết định thông qua dự luật”[12].

Hai là, nguyên tắc biểu quyết công khai giúp đại biểu Quốc hội ý thức trách nhiệm cao hơn về quyết định của mình.

Biểu quyết là nhiệm vụ thể hiện rõ nhất quyền lực của các đại biểu Quốc hội, kết quả biểu quyết của đại biểu Quốc hội sẽ quyết định các vấn đề được thảo luận tại Quốc hội nói chung và là cơ sở thông qua các dự luật nói riêng. Nguyên tắc biểu quyết công khai sẽ giúp các đại biểu Quốc hội thể hiện bản lĩnh và trách nhiệm với những vấn đề mà Quốc hội sẽ thông qua. Tại Thuỵ Điển, hình thức biểu quyết công khai trong các phiên họp của Quốc hội thường được ưu tiên so với hình thức biểu quyết kín. Việc biểu quyết kín chỉ được áp dụng theo yêu cầu của một số lượng đại biểu Quốc hội nhất định hoặc theo đề nghị của Chủ tịch Quốc hội. Nguyên tắc biểu quyết công khai được quy định rõ trong Luật Tổ chức Quốc hội: Một là, biểu quyết công khai qua hình thức dùng máy ghi nhận (đại biểu ấn vào nút đồng ý hay không đồng ý trên bảng điện tử được đăng ký dưới tên đại biểu), hoặc trực tiếp thể hiện quan điểm đồng ý hay không đồng ý bằng hình thức đứng lên từ vị trí của mình khi Chủ tịch Quốc hội đưa vấn đề ra biểu quyết[13].

Ghi chú:

[1] Nguyễn Minh Đoan, Kiểm soát việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp giữa các cơ quan nhà nước ở Việt Nam, trong: Đại học Luật Hà Nội, Luật học Việt Nam - Những vấn đề đương đại, Nxb. Tư pháp, Hà Nội, 2019, tr.96.

[2] Nguồn: https://www.riksdagen.se/en/documents-and-laws/, truy cập ngày 5/7/2020.

[3] Nguồn: Văn phòng Quốc hội - Thư viện Quốc hội, Luật tổ chức Quốc hội Thuỵ Điển (dịch sang tiếng Việt bởi Văn phòng Quốc hội), tài liệu phục vụ cho các cơ quan của Quốc hội và đại biểu Quốc hội, Hà Nội, tháng 10/2014.

[4] https://www.riksdagen.se/en/committees/, truy cập ngày 3/9/2020.

[5] https://www.riksdagen.se/en/how-the-riksdag-works/the-work-of-the-riksdag/the-parliamentary-committees-at-work/, truy cập ngày 3/9/2020.

[6] Điều 4.2.1, Điều 4.2.2 Chương 4 Luật Tổ chức Quốc hội Thuỵ Điển năm 2010.

[7] https://www.riksdagen.se/en/how-the-riksdag-works/the-work-of-the-riksdag/the-parliamentary-committees-at-work/, truy cập 3/9/2020.

[8] Văn phòng Quốc hội - Thư viện Quốc hội, tlđd, tr. 37.

[9] Điều 7 Chương 4 Luật tổ chức Quốc hội Thuỵ Điển năm 2010.

[10] Điều 15 Chương 4 Luật tổ chức Quốc hội Thuỵ Điển năm 2010.

Bài viết tham khảo:

1. Kiểm soát bên trong đối với quyền lập pháp ở Thụy Điển, những gợi mở cho Việt Nam - ThS. Thái Thị Thu Trang (Trường Đại học Luật Hà Nội)

2. Quy trình lập pháp Thụy Điển: 3 tháng để chuyên gia góp ý - Nguyên Lâm - Tạp chí Tổ chức nhà nước - Bộ Nội vụ