1. Tìm hiểu chung về nghị quyết

Hiến pháp năm 1992 và các luật tổ chức đã quy định nghị quyết là hình thức văn bản của Quốc hội,

Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Hội đồng thẩm phán Toà án nhân dân tối cao, Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp...

Nghị quyết của Quốc hội được ban hành để quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội; chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia; chính sách dân tộc, tòn giáo, đối ngoại, quốc phòng, an ninh, dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách nhà nước, điều chỉnh ngân sách nhà nước, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước, phê chuẩn điều ước quốc tế, quyết định chế độ làm việc của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, đại biểu Quốc hội và quyết định các vấn để khác thuộc thẩm quyền của Quốc hội, Những nghị quyết của Quốc hội chứa đựng quy tắc xử sự chung được gọi là nghị quyết có quy phạm pháp luật, có giá trị tương đương với luật.

Nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội được ban hành để giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh, giám sát việc thi hành Hiến pháp, văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, giảm sát hoạt động của Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, giảm sát và hướng dẫn hoạt động của Hội đồng nhân dân, quyết định tuyên bố tình trạng chiến tranh, tổng động viên hoàc động viên cục bộ, ban bố tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc từng địa phương và quyết định những vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Uỷ ban thường vụ Quốc hội.

Nghị quyết của Chính phủ được ban hành để quyết định chính sách cụ thể về xây dựng và kiện toàn bộ máy hành chính nhà nước từ trung ương đến cơ sở, hướng dẫn, kiểm tra Hội đồng nhân dân thực Hiện các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; bảo đảm thực hiện Hiến pháp và pháp luật trong các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và công dân; thực hiện chính sách xã hội, dân tộc, tôn giáo: quyết định chủ trương, chính sách cụ thể về ngân sách nhà nước, tiền tệ; phát triển văn hoá, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, bảo vệ môi trường; củng cố và tăng cường quốc phòng, an ninh; thống nhất quản lí công tác đối ngoại của Nhà nước, các biện pháp bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của Công dân; các biện pháp chống quan liêu, tham nhũng trong bộ máy nhà nước, phê duyệt các điều ước quốc tế thuộc thẩm quyền của Chính phủ.

 

2. Thẩm quyền ban hành nghị quyết

Theo quy định của pháp luật hiện hành,( Xem: Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2019, Luật Tổ chức Toà án nhân dân năm 2014, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2019, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2020) nghị quyết là văn bản pháp luật được ban hành bởi các chủ thể sau:

- Quốc hội;

- Uỷ ban Thường vụ Quốc hội;

- Chính phủ;

- Hội đồng thẩm phán Toà án nhân dân tối cao;

- Hội đồng nhân dân các cấp;

- Uỷ ban Thường vụ Quốc hội hoặc Chính phủ phối hợp với Đoàn Chù tịch Uỷ ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam ban hành nghị quyết liên tịch.

Trong số những chủ thể có thẳm quyền ban hành nghị quyết trên đây, người soạn thảo cần lưu ý Quốc hội, Ưỷ ban Thường vụ Quốc hội, hội đồng nhân dân các cấp ban hành nghị quyết với cả tính chất là văn bản quy phạm pháp luật và tính chất là văn bản áp dụng pháp luật; Chính phủ chỉ ban hành nghị quyết với tính chất là văn bản áp dụng pháp luật; Hội đồng thẩm phán Toà án nhân dân tối cao, Ưỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ phối hợp với Đoàn Chủ tịch Uỷ ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam ban hành nghị quyết hên tịch chỉ với tính chất là văn bản quy phạm pháp luật.

 

3. Nội dung của nghị quyết

Mặc dù cùng có thẩm quyền ban hành nghị quyết nhưng mỗi cơ quan nhà nước ban hành nghị quyết với nội dung khác nhau nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Có những nghị quyết được ban hành với nội dung là quy phạm pháp luật, có những nghị quyết được ban hành với nội dung là mệnh lệnh áp dụng pháp luật.

 

3.1 Nội dung của nghị quyết quy phạm pháp luật

Căn cứ Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2020, nghị quyết do mỗi chủ thể ban hành có nội dung cụ thể khác nhau phụ thuộc vào chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của từng chủ thể đó. Tuy nhiên, trên bình diện chung nhất, với tính chất là văn bản quy phạm pháp luật, nghị quyết của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng thẩm phán Toà án nhân dân tối cao, hội đồng nhân dân các cấp và nghị quyết liên tịch thường quy định về những nội dung sau:

Thứ nhất, nghị quyết được ban hành để quyết định các chủ trương, đường lối, chính sách của Nhà nước trên mọi lĩnh vực và giải thích nội dung Hiến pháp, luật, pháp lệnh

- Quốc hội ban hành nghị quyết để quy định về: Tỉ lệ phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương; thực hiện thí điểm một số chính sách mới thuộc thẩm quyền quyết định của Quốc hội nhung chưa có luật điều chỉnh hoặc khác với quy định của luật hiện hành; tạm ngưng hoặc kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần luật, nghị quyết của Quốc hội đáp ứng các yêu cầu cấp bách về phát triến kinh tế - xã hội, bảo đảm quyền con người, quyền công dân; quy định về tình trạng khẩn cấp, các biện pháp đặc biệt khác bảo đảm quốc phòng, an ninh quốc gia; đại xá; vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Quốc hội (Xem: Khoản 1 Điệu 15 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015).

- Nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội được ban hành để giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh; tạm ngưng hoặc kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần pháp lệnh, nghị quyết của ủy ban Thường vụ Quốc hội đáp ứng các yêu cầu cấp bách về phát triển kinh tế - xã hội; bãi bỏ pháp lệnh, nghị quyết của ủy ban Thường vụ Quốc hội; hướng dẫn hoạt động của hội đồng nhân dân; tổng động viên hoặc động viên cục bộ; ban bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc ở từng địa phương và quy định những vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội... (Xem: Khoản 2 Điều 16 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015).

- Nghị quyết của hội đồng nhân dân cấp tỉnh được ban hành để quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên; chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên; biện pháp nhằm phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương; biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương (Xem: Điều 27 Luật Ban hành văn bàn quy phạm pháp luật năm 2015).

- Nghị quyết của hội đồng nhân dân cấp huyện, xã được ban hành để quy định những vấn đề được luật giao.

Thứ hai, nghị quyết được ban hành để gián tiếp đặt ra quy phạm pháp luật như ban hành kèm theo quy chế, quy định, điều lệ...

Trên thực tế, các chủ thể có thẩm quyền ra nghị quyết để ban hành kèm theo những văn bản có tên gọi là quy chế, quy định, điều lệ. Trong trường hợp này, nghị quyết là văn bản chính còn quy chế, điều lệ... là văn bản pháp quy phụ. Quy phạm pháp luật được chứa đựng frong quy chế, quy định, còn nghị quyết là văn bản pháp luật tạo ra giá trị pháp lý cho quy chế, quy định đính kèm. Tuy nhiên, không phải mọi nghị quyết ban hành kèm theo quy chế, quy định... đều có tính chất pháp lý là văn bản quy phạm pháp luật. Nhiều nghị quyết của các chủ thể trên đây được sử dụng là văn bản chính để ban hành kèm theo quy chế, quy định... nhưng nội dung là quy tắc xử sự nội bộ, mang tính điều hành hành chính trong nội bộ cơ quan thì nghị quyết đó không phải là văn bản quy phạm pháp luật. Ví dụ: Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh A ban hành Quy chế chi tiêu tài chính của Hội đồng nhân dân. Chỉ nghị quyết nào ban hành kèm theo quy chế, quy định đặt ra hành vi ứng xử đối với cá nhân, tổ chức bên ngoài nội bộ cơ quan thì nghị quyết đó là văn bản quy phạm pháp luật.

Thứ ba, nghị quyết được ban hành để hướng dẫn áp dụng thống nhất pháp luật

Đây là vai trò đặc thù thuộc về nghị quyết do Hội đồng thẩm phán Toà án nhân dân tối cao ban hành. Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, nghị quyết của Hội đồng thẩm phán Toà án nhân dân tối cao được ban hành để hướng dẫn việc áp dụng thống nhất pháp luật trong xét xử thông qua tổng kết việc áp dụng pháp luật, giám đốc việc xét xử.

Ví dụ: Nghị quyết số 02/2018/NQ-HĐTP ngày 15/5/2018 của Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao hướng dẫn áp dụng Điều 65 của Bộ luật Hình sự về án treo.

 

3.2 Nội dung của nghị quyết áp dụng pháp luật

Ngoài nội dung chứa đựng quy phạm pháp luật, nghị quyết còn có nội dung là mệnh lệnh áp dụng pháp luật đóng vai trò quan trọng trong hệ thống văn bản pháp luật của Nhà nước. Nghị quyết được các chủ thể có thẩm quyền sử dụng để giải quyết những công việc cụ thể, phát sinh trong nội bộ cũng như trong các lĩnh vực quản lý nhà nước thuộc thẩm quyền. Trong số những chủ thể có thẩm quyền ban hành nghị quyết, duy nhất Hội đồng thẩm phán Toà án nhân dân tối cao, cơ quan trung ương của các tổ chức chính trị - xã hội phối hợp với Chính phủ hoặc Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ban hành nghị quyết, nghị quyết liên tịch với nội dung quy phạm pháp luật mà không sử dụng nghị quyết với nội dung là mệnh lệnh áp dụng pháp luật. Còn lại các chủ thể khác vừa ban hành nghị quyết với nội dung quy phạm pháp luật, vừa ban hành nghị quyết với nội dung mệnh lệnh áp dụng pháp luật. Với nội dung là mệnh lệnh áp dụng pháp luật, nghị quyết được Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, hội đồng nhân dân các cấp ban hành để giải quyết những công việc sau:

- Nghị quyết của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, hội đồng nhân dân các cấp được ban hành để bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm, cách chức các chức vụ Nhà nước, phê chuẩn đề nghị của cấp dưới về việc thành lập cơ quan trực thuộc hoặc về việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức các chức vụ Nhà nước. Tuy nhiên do nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cơ quan này là khác nhau nên nghị quyết do các cơ quan này ban hành có những điểm riêng biệt.

- Thành lập, giải thể, phân chia, sáp nhập cơ quan trực thuộc:

+ Quốc hội có quyền quyết định thành lập, bãi bỏ các bộ và các cơ quan ngang bộ của Chính phủ.

+ Uỷ ban Thường vụ Quốc hội giải tán hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong trường hợp hội đồng nhân dân đó làm thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của nhân dân.

+ Chính phủ quyết định việc thành lập, sáp nhập, giải thể cơ quan thuộc Chính phủ.

+ Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện có quyền giải tán hội đồng nhân dân cấp dưới trong trường hợp hội đồng nhân dân đó làm thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của nhân dân.

- Đình chỉ thi hành hoặc hủy bỏ, bãi bỏ các văn bản pháp luật sai hái của cấp dưới và những việc khác thuộc thẩm quyền áp dụng pháp luật của những cơ quan này, ví dụ: Hội đồng nhân dân bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định trái pháp luật của uỷ ban nhân dân cùng cấp và nghị quyết trái pháp luật của hội đồng nhân dân cấp dưới.

- Điều chỉnh địa giới hành chính.

Hiện nay, theo quy định của Hiến pháp năm 2013, thẩm quyền điều chỉnh địa giới hành chính các cấp thuộc về Uỷ ban Thường vụ Quốc hội. Khi thực hiện thẩm quyền này, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội lựa chọn nghị quyết để ban hành.

- Hủy bỏ, bãi bỏ, đính chính đối với văn bản pháp luật khiếm khuyết.

Ngoài ra, các chủ thể còn ban hành nghị quyết để giải quyết những công việc cụ thể khác phát sinh trong quá trình quản lý hành chính nội bộ của các cơ quan đó như quản lý nhân sự, công việc cụ thể về chuyên môn...

 

4. Cách thức soạn thảo nghị quyết

4.1 Soạn thảo nội dung nghị quyết

a) Soạn thảo nội dung nghị quyết quy phạm pháp luật

Nội dung của nghị quyết quy phạm pháp luật có thể được trình bày bởi kết cấu điều khoản hoặc kết cấu nghị luận.

- Nội dung của nghị quyết trình bày theo kết cấu nghị luận khi quyết định các chủ trương, đường lối, chính sách, biện pháp về các lĩnh vực thuộc thẩm quyền của mỗi cơ quan; giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh; hướng dẫn việc áp dụng thống nhất pháp luật và tổng kết công tác xét xử; hướng dẫn thi hành những vấn đề khi tổ chức chính tộ - xã hội tham gia quản lý nhà nước liên kết với cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Nội dung của nghị quyết có ba phần: mở đầu, nội dung chính và phần kết thúc giống như mọi văn bản pháp luật khác nhưng cách thức trình bày và diễn đạt nội dung của nghị quyết theo kết cấu văn nghị luận khác với văn bản theo kết cấu điều khoản.

Phần mở đầu của nghị quyết theo kết cấu văn nghị luận, người soạn thảo phải trình bày cơ sở, lý do và mục đích ban hành nghị quyết. Khi trình bày cơ sở, lý do ban hành nghị quyết, người soạn thảo phải nhấn mạnh tói những khó khăn, bất cập của công việc và nguyên nhân dẫn tới khó khăn, bất cập đó.

Phần nội dung chính của nghị quyết, người soạn thảo trình bày toàn bộ chủ trương, đường lối, chính sách, biện pháp; nội dung cần giải thích; nội dung hướng dẫn... tuỳ thuộc vào việc ban hành nghị quyết cụ thể của mỗi cơ quan. Nội dung chính của nghị quyết theo kết cấu văn nghị luận được phân chia thành I, II... hoặc 1,2, 3... mà không phân chia thành điều.

Phần kết thúc của nghị quyết, người soạn thảo trình bày về hiệu lực pháp lý của nghị quyết bao gồm hiệu lực pháp lý về đối tượng, hiệu lực pháp lý về thời gian, một số nghị quyết còn có khả năng làm mất hiệu lực pháp lý của văn bản pháp luật khác hoặc bộ phận của văn bản pháp luật khác.

- Nội dung của nghị quyết trình bày theo kết cấu điều khoản khi nghị quyết có vai trò quyết định chế độ làm việc trong nội bộ cơ quan (gián tiếp đặt ra quy phạm pháp luật). Nội dung của nghị quyết này cũng có ba phần: phần mở đầu, nội dung chính và phần kết thúc nhưng cách thức soạn thảo khác với ba phần trong nghị quyết theo kết cấu văn nghị luận.

Phần mở đầu, người soạn thảo trình bày cơ sở pháp lý và cơ sở thực tiễn của nghị quyết. Người soạn thảo viện dẫn văn bản quy phạm pháp luật đang có hiệu lực trực tiếp quy định thẩm quyền của cơ quan ban hành nghị quyết, sau đó viện dẫn văn bản quy phạm pháp luật trực tiếp điều chỉnh công việc phát sinh.

Nội dung chính của nghị quyết được phân chia bởi các yếu tố hình thức có tên gọi chương, điều, khoản, điểm.

Phần kết thúc của nghị quyết, người soạn thảo cũng trình bày hiệu lực pháp lý về đối tượng với công thức: “Ai... có trách nhiệm thi hành Nghị quyết này” trong điều cuối. Ngoài ra với nghị quyết do Quốc hội và hội đồng nhân dân ban hành phải xác lập một câu cuối cùng về thủ tục thông qua nghị quyết, ví dụ: Nghị quyết này đã được Quốc hội (hội đồng nhân dân) khoá... kì họp thứ... từ ngày... đến ngày... thông qua.

b) Soạn thảo nội dung của nghị quyết áp dụng pháp luật

Do nghị quyết được ban hành bởi nhiều cơ quan và có vai trò khác nhau trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cơ quan đó, nên khi xem xét về cơ cấu nội dung của từng nghị quyết cụ thể cũng có những nét đặc thù. Mặc dù vậy, nếu xem xét cơ cấu nghị quyết trên bình diện chung nhất cho thấy nội dung của nghị quyết áp dụng pháp luật được trình bày theo kết cấu điều khoản khi nghị quyết có vai trò quyết định chế độ làm việc dong nội bộ cơ quan, giải quyết những công việc về bộ máy, nhân sự (điều động, bổ nhiệm...). Nội dung của nghị quyết này cũng có ba phần: phần mở đầu, nội dung chính và phần kết thúc.

- Phần mở đầu, người soạn thảo trình bày cơ sở pháp lý và cơ sở thực tiễn của nghị quyết. Người soạn thảo viện dẫn văn bản quy phạm pháp luật đang có hiệu lực trực tiếp quy định thẩm quyền của cơ quan ban hành nghị quyết, sau đó viện dẫn văn bản quy phạm pháp luật trực tiếp điều chỉnh công việc phát sinh.

- Nội dung chính của nghị quyết được phân chia bởi các yếu tố hình thức có tên gọi điều, khoản, điểm.

Điều 1. Mệnh lệnh áp dụng pháp luật + đối tượng thi hành + lý do/ thời gian

Điều 2. Nghĩa vụ của đối tượng thi hành

Điều 3. Quyền lợi của đối tượng thi hành

Có những nghị quyết áp dụng pháp luật, nội dung chính chỉ được trình bày trong Điều 1 và không trình bày về nghĩa vụ, quyền lợi của đối tượng thi hành (thường công việc có tính chất đơn giản, mang tính tuyên bố, công nhận về mặt pháp lý). Ví dụ: Nghị quyết của Hội đồng nhân dân huyện A về việc bầu các thành viên Uỷ ban nhân dân cùng cấp, nội dung chính chỉ có một điều:

“Điều 1. Bầu các ông, bà có tên sau đây là thành viên của Uỷ ban nhân dân huyện A, khoá ...

- Phần kết thúc của nghị quyết, người soạn thảo cũng trình bày hiệu lực pháp lý về đối tượng thi hành: “Ai... có trách nhiệm thi hành Nghị quyết này” trong điều cuối. Ngoài ra với nghị quyết do Quốc hội và hội đồng nhân dân ban hành phải soạn thảo một câu cuối cùng về thủ tục thông qua nghị quyết, ví dụ: Nghị quyết này đã được Quốc hội (hội đồng nhân dân) khoá... kì họp thứ... từ ngày... đến ngày... thông qua.

 

4.2 Soạn thảo phần hình thức của nghị quyết

Hình thức của nghị quyết về cơ bản cách trình bày tương tự như những văn bản pháp luật khác, phải theo đúng quy định của pháp luật hiện hành (Xem: Nghị quyết số 351/2017/UBTVQH14 ngày 14/3/2017 của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội quy định về thể thức và kĩ thuật trinh bày văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước; Nghị định số 30/2020/NĐ-CP ngày 05/3/2020 cùa Chính phủ quy định về công tác văn thư). Mẫu hình thức của nghị quyết được trinh bày như sau:

* Mẫu hình thức nghị quyết quy phạm pháp luật

HỘI ĐÒNG NHÂN DÂN ... CỘNG HOÀ XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VỆT NAM
SỐ.-.../.../NQ-HĐND

Độc lập - Tự do - Hạnh phúc

A, ngày... tháng... năm...

 

NGHỊ QUYẾT

Sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị quyết...

HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH A

Khoá..., kì họp thứ...

Căn cứ ..................................................................................... ;

Xét.............................................................................................

QUYẾT NGHỊ:

Điều 1.........................................................................................

Điều 2.........................................................................................

Nơi nhận: CHỦ TỊCH
- Lưu: VT, đơn vị soạn thảo.  

 

 

* Mầu hình thức nghị quyết áp dụng pháp luật được ban hành ngoài kì họp

HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN ... CỘNG HOÀ XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM
SỐ:.../NQ-HĐND

Độc lập - Tự do - Hạnh phúc

A, ngày... thang... năm...

 

NGHỊ QUYẾT

HỘI ĐÒNG NHÂN DÂN HUYỆN A

Căn cứ...................................................................................... ;

Căn cứ ..................................................................... ;

QUYẾT NGHỊ:

Điều 1 ....................................................................... 

Điều ........................................................................... 

Nơi nhận: CHỦ TỊCH

- Như Điều

- Lưu: VT, đơn vị .