1. Khái niệm cơ quan hành pháp

Cơ quan hành pháp là một bộ phận cơ bản cấu thành nhà nước, bao gồm số lượng người nhất định, được tổ chức và hoạt động theo quy định của pháp luật, nhân danh nhà nước thực hiện quyền lực nhà nước.Để nhận diện đâu là một cơ quan hành pháp có thể dựa vào các đặc điểm sau:

Thứ nhất: Cơ quan hành pháp là bộ phận cơ bản cuả thành nhà nước, tức là đây là cơ quan giữ vai trò then chốt, thiết yếu của nhà nước.

Thứ hai: Cơ quan hành pháp có biên chế xác định, ví dụ như Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, …

Thứ ba: Được thành lập theo các cách thức, trình tự khác nhau.

Thứ tư: Tổ chức và hoạt động của cơ quan hành pháp do pháp luật quy định, cụ thể như vai trò, tính chất, cách thức hình thành, cơ cấu tổ chức, …

Thứ năm: Có chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn riêng do pháp luật quy định, chức năng bao quát nhất của cơ quan hành pháp là tổ chức, thực hiện pháp luật.

Ở Việt Nam cơ quan hành pháp chính là cơ quan hành chính nhà nước. Cơ quan hành chính nhà nước là bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước, trực thuộc trực tiếp hoặc gián tiếp cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp, có phương diện hoạt động chủ yếu là hoạt động chấp hành và điều hành, có cơ cấu tổ chức và phạm vi thẩm quyền do pháp luật quy định.

2. Cơ quan lập pháp là gì?

Cơ quan lập pháp là cơ quan thực hiện chức năng lập pháp của một quốc gia là làm luật và sửa đổi luật.

Theo Hiến pháp năm 1992, cơ quan lập pháp của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Quốc hội, cơ quan đại biểu cao nhất, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Hiến pháp không chỉ xác định Quốc hội là cơ quan lập pháp mà còn nhấn mạnh: Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp, đồng thời, Quốc hội cũng là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến là làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp.

Lập pháp theo nghĩa rộng tuy là chức năng tiêu biểu của Quốc hội với tính cách là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, trực tiếp chịu trách nhiệm trước nhân dân, thực hiện quyền lực của nhân dân, nhưng không phải là chức năng duy nhất của Quốc hội.

Với tính cách là cơ quan đại biểu cao nhất, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, Quốc hội còn là cơ quan quyết định những chính sách cơ bản về đối nội và đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động của công dân. Quốc hội còn thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước.

Tuy nhiên, lập pháp theo nghĩa rộng là chức năng tiêu biểu của Quốc hội, nên thông thường Quốc hội cũng được gọi một cách chung nhất là cơ quan lập pháp để phân biệt với cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp. Vì vậy, nói đến cơ quan lập pháp thì mọi người nghĩ ngay đến Quốc hội.

3. Nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp

Về cơ bản, khuôn khổ quy định của Hiến pháp năm 1992 về cơ chế thi hành quyền lực của Chính phủ tiếp tục được Hiến pháp năm 2013 kế thừa và có bước hoàn thiện phù hợp với yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền. Tư tưởng xuyên suốt nội dung sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện cơ chế thực hiện quyền hành pháp và hành chính của Chính phủ trong Hiến pháp năm 2013 là làm rõ hơn và đề cao tính dân chủ pháp quyền trong tổ chức và hoạt động của Chính phủ theo hướng minh bạch, theo pháp luật, được kiểm soát và bảo đảm tính thống nhất, thông suốt trong thực hiện quyền lực. Bên cạnh sự điều chỉnh, làm rõ hơn nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của từng thiết chế Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Hiến pháp mới đã có một số đổi mới về cơ chế thực thi quyền lực, phù hợp với tính chất, vai trò của từng thiết chế này, nâng cao tính minh bạch, linh hoạt, nhanh nhạy, đề cao trách nhiệm cá nhân, nhất là trách nhiệm giải trình, đồng thời bảo đảm gắn kết chặt chẽ giữa các thiết chế này trong thực hiện quyền hành pháp và hành chính được giao.

Về sự phân công giữa lập pháp và hành pháp: về cơ bản, Hiến pháp năm 2013 vẫn quy định Quốc hội có hai tính chất là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân và là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Tuy nhiên, so với Điều 83 Hiến pháp năm 1992 thì Điều 69 Hiến pháp năm 2013 có hai điểm mới cơ bản là có sự phân biệt giữa quyền lập hiến và quyền lập pháp và không quy định Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp. Việc phân biệt giữa quyền lập hiến, quyền lập pháp là một trong những yêu cầu cốt lõi của dân chủ và pháp quyền. Trong nhà nước pháp quyền thì quyền lập hiến phải thuộc về nhân dân. Nhân dân sử dụng quyền lập hiến để thiết lập quyền lực nhà nước, trong đó có quyền lập pháp. Do đó, quyền lập hiến phải đặt cao hơn quyền lập pháp và Hiến pháp phải là văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất, là công cụ trong tay của nhân dân để phân công và kiểm soát quyền lực nhà nước.

Hiến pháp quy định Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, thực hiện quyền hành pháp và là cơ quan chấp hành của Quốc hội. So với Điều 109 Hiến pháp năm 1992 thì Điều 94 Hiến pháp năm 2013 đã đặt tính hành chính cao nhất của Chính phủ lên trước tính chấp hành, điều này cho thấy Chính phủ phải được nhận thức là cơ quan được lập ra trước hết là để thực hiện chức năng điều hành, quản lý trên cơ sở chấp hành đường lối, chủ trương trong Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội chứ không phải là cơ quan được lập ra chỉ để phục tùng và báo cáo công tác trước Quốc hội. Hơn nữa, lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến Việt Nam, Hiến pháp năm 2013 chính thức quy định Chính phủ thực hiện quyền hành pháp. Theo nghĩa hiện đại, thực hiện quyền hành pháp bao gồm các hoạt động chủ yếu sau: hoạch định và điều hành chính sách quốc gia; dự thảo và trình Quốc hội các dự án luật; ban hành kế hoạch, chính sách cụ thể, những văn bản dưới luật để thực thi các chủ trương, chính sách, luật đã được Quốc hội thông qua; chỉ đạo, hướng dẫn, điều hành giám sát việc thực hiện các kế hoạch, chủ trương, chính sách; thiết lập trật tự hành chính trên cơ sở của luật; phát hiện, xác minh, xử lý các vi phạm theo thẩm quyền hoặc chuyển cho Tòa án nhân dân xét xử theo trình tự, thủ tục tư pháp. Quy định mới này thể hiện tư duy phân công rạch ròi giữa các nhánh quyền lực, Chính phủ nắm một loại quyền lực thực sự chứ không còn là phái sinh từ Quốc hội. Chính phủ được độc lập, chủ động và trách nhiệm hơn trong việc điều hành, quản lý đất nước. Việc bổ sung này không những thể hiện bước tiến trong việc phân biệt các khái niệm hành pháp, hành chính mà còn khẳng định hành pháp là một trong ba nhánh quyền lực tương đối độc lập, phù hợp với quan điểm và nguyên tắc của tổ chức quyền lực nhà nước có sự phân công, phối hợp và kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.

Về sự phối hợp giữa lập pháp và hành pháp: Khác với Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992, nơi quy định nhiệm vụ của Chính phủ về “bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật”, Hiến pháp năm 2013 đã quy định “tổ chức thi hành pháp luật” thành một thẩm quyền có tính độc lập và đặc trưng của hệ thống hành pháp bao gồm Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng và chính quyền địa phương các cấp. Vai trò của tổ chức thi hành pháp luật là bảo đảm cho “đầu ra” của sản phẩm lập pháp; tạo sự gắn kết giữa chức năng làm luật của Quốc hội với việc đưa pháp luật vào cuộc sống của quyền hành pháp. Điều này thể hiện mối quan hệ phân công, phối hợp giữa hoạt động lập pháp với hoạt động tổ chức thi hành pháp luật của hai thiết chế mang quyền lập pháp và quyền hành pháp.

4. Phân tích sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp

Một là, bắt đầu từ Hiến pháp năm 2013, các khái niệm quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp đi liền với nó là sử dụng các thuật ngữ cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp để chỉ các cơ quan trong bộ máy nhà nước được chính thức sử dụng rộng rãi. Đây là điểm mới đáng ghi nhận của Hiến pháp năm 2013 so với Hiến pháp năm 1992 sửa đổi, vì Hiến pháp năm 1992 không khẳng định cơ quan nào là cơ quan hành pháp, cơ quan nào là cơ quan tư pháp. Không chỉ phân định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan với nhau mà Hiến pháp mới cũng có những quy định nhằm phân biệt trách nhiệm giữa các cơ quan này với những con người hoạt động trong cơ quan đó (phân biệt trách nhiệm tập thể và trách nhiệm cá nhân), đặc biệt là trong hoạt động của cơ quan hành pháp. Hiến pháp xác định rõ trách nhiệm của tập thể Chính phủ, cá nhân Thủ tướng Chính phủ và các thành viên của Chính phủ trong hoạt động quản lý.

Hai là, Hiến pháp năm 2013 bổ sung thêm một nội dung mới về tổ chức quyền lực nhà nước ở nước ta. Đó là quyền lực nhà nước là thống nhất, không chỉ được phân công, phối hợp mà còn có sự kiểm soát trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Đây là nguyên tắc chi phối đến mối quan hệ giữa các cơ quan trong khi thực hiện các chức năng lập pháp, hành pháp và tư pháp cũng như tương quan quyền lực giữa chúng với nhau. Đây là một bước tiến lớn trong tư duy của các nhà lập hiến, bởi Hiến pháp năm 1992 sửa đổi không đặt ra vấn đề kiểm soát lẫn nhau giữa các nhánh quyền lực.

Ba là, Hiến pháp năm 2013 có nhiều quy định mới, tiến bộ nhằm phát huy bản tính thận trọng của Quốc hội, tôn trọng pháp quyền và phát huy sự độc lập, chủ động, kiến tạo mạnh mẽ và dám chịu trách nhiệm của Chính phủ - cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Quốc hội đã không còn là cơ quan có toàn quyền như trong cơ chế tập quyền mà chỉ là cơ quan nắm giữ một loại quyền lực trong cơ cấu quyền lực. Hiến pháp năm 2013 đã đặt tính hành chính cao nhất của Chính phủ lên trước tính chấp hành và chính thức quy định Chính phủ thực hiện quyền hành pháp. Hiến pháp năm 2013 quy định cho Chính phủ vị trí như thế là vì Chính phủ trực tiếp nhận quyền hành pháp từ nhân dân, chính nhân dân phân công Chính phủ thực hiện quyền hành pháp chứ không phải là Quốc hội như nhận thức trong cơ chế tập quyền XHCN trước đây.

Chế độ làm việc tập thể giúp Chính phủ dân chủ hơn trong việc đưa ra các quyết định. Tuy vậy, vai trò của Thủ tướng - người đứng đầu Chính phủ vẫn được thể hiện thông qua những nhiệm vụ, quyền hạn riêng. Cơ chế chịu trách nhiệm của các thành viên Chính phủ cũng có sự thay đổi: Thủ tướng phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội về hoạt động của Chính phủ về những nhiệm vụ được giao; báo cáo công tác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trước Quốc hội. Quy định này kế thừa Điều 54 Hiến pháp năm 1946 (Thủ tướng chịu trách nhiệm về con đường chính trị của Nội các). Ngoài ra, Hiến pháp năm 2013 còn quy định Thủ tướng sau khi được Quốc hội bầu phải tuyên thệ trung thành với Tổ quốc, với Nhân dân và Hiến pháp. Phó Thủ tướng còn phải chịu trách nhiệm trước Thủ tướng về những nhiệm vụ được giao. Các Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ phải chịu trách nhiệm cá nhân trước Thủ tướng, Chính phủ và Quốc hội về ngành và lĩnh vực mà mình phụ trách. Cũng như Thủ tướng, Bộ trưởng còn phải báo cáo công tác trước Nhân dân về những vấn đề quan trọng thuộc trách nhiệm quản lý. Những điểm mới này nhằm phát huy năng lực cá nhân, quyết đoán và chịu trách nhiệm của các thành viên Chính phủ, như vậy mới đảm bảo cho các thành viên Chính phủ dám nghĩ, dám làm và dám chịu trách nhiệm.

5. Đặc điểm của cơ quan lập pháp

Để phân biệt cơ quan hành chính nhà nước với cơ quan lập pháp, cơ quan tư pháp có thể dựa vào các đặc điểm sau:

 Thứ nhất: Có chức năng quản lý hành chính nhà nước. Các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoạt động chấp hành – điều hành, tức là hiện thực hóa các quy định pháp luật, đưa pháp luật được thực thi trong đời sống. Như vậy, hoạt động chấp hành – điều hành đây là phương diện hoạt động chủ yếu của cơ quan hành chính nhà nước. Vì có phương thức hoạt động chấp hành – điều hành là chủ yếu nên đây chính là dấu hiệu đặc trưng nhất để phân biệt với nhánh cơ quan lập pháp như Quốc hội, hay tư pháp như Tòa án. Đối với cơ quan lập pháp thì chức năng chủ yếu là lập pháp, tức là xây dựng, ban hành pháp luật. Còn đối với nhánh tư pháp thì chức năng quan trọng và chủ yếu nhất là xét xử.

Thứ hai: Hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước được thành lập từ trung ương đến cơ sở, đứng đầu là Chình phủ, tạo thành một chỉnh thể thống nhất, được tổ chức theo hệ thống thứ bậc, có mối quan hệ mật thiết, phụ thuộc nhau về tổ chức và hoạt động nhằm thực thi quyền quản lý hành chính nhà nước.

Thứ ba: Thẩm quyền của các cơ quan hành chính nhà nước được pháp luật quy định trên cơ sở lãnh thổ, ngành hoặc lĩnh vực chuyên môn mang tính tổng hợp. Đó là những quyền và nghĩa vụ pháp lý hành chính chỉ giới hạn trong phạm vi hoạt động chấp hành – điều hành. Có thể thấy đây là một điểm khác biệt rõ nét với nhánh cơ quan lập pháp và tư pháp là thẩm quyền của hai nhánh cơ quan này được pháp luật quy định trên cơ sở lãnh thổ và cấp địa giới hành chính, ngoài ra bên nhánh cơ quan tư pháp còn có thẩm quyền thuộc khối quân sự.

Thứ tư: Các cơ quan hành chính nhà nước đều trực tiếp hay gián tiếp trực thuộc cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp, chịu sự giám sát và báo cáo công tác trước cơ quan quyền lực nhà nước.

Thứ năm: Các cơ quan hành chính nhà nước có hệ thống đơn vị cơ sở trực thuộc. Các đơn vị cơ sở của bộ máy hành chính nhà nước là nơi trực tiếp tạo ra của cải vật chất và tinh thần cho xã hội. Hầu hết các cơ quan có chức năng quản lý hành chính đều có các đơn vị trực thuộc. Ví dụ: Các bệnh viện công lập tuyến trung ương trực thuộc Bộ Y tế; các đơn vị công an, quân đội trực thuộc Bộ Công an, Bộ Quốc phòng, …

Các cơ quan hành chính nhà nước ở nước ta hiện nay như: Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ, Ủy bản Nhân dân các cấp.