Pháp luật Trung Quốc về quyền con người trong tình trạng khẩn cấp

1. Tình trạng khẩn cấp

Từ điển tiếng Việt của Trung tâm từ điển học thuộc Viện Ngôn ngữ học (1997) cho rằng:

(1) “Khẩn cấp” thuộc tự loại tính từ, có hai nghĩa:

(i) Cần được tiến hành, được giải quyết ngay, không chậm trễ, và

(ii) Có tính chất nghiêm trọng, đòi hỏi phải có ngay những biện pháp tích cực để đối phó, không cho phép chậm trễ.

(2) “Tình trạng” là một danh từ mang nghĩa tổng thể nói chung những hiện tượng không hoặc ít thay đổi, tồn tại trong một thời gian tương đối dài, xét về mặt bất lợi đối vơí đời sống hoặc những hoạt động nào đó của con người. Theo đó, “tình trạng” dùng để chỉ những hiện tượng có tính chất tiêu cực nảy sinh trong đời sống của chúng ta.

Như vậy, từ hai khái niệm này [(1) và (2)] chúng ta có thể thấy được “thực tiễn xác định tình trạng khẩn cấp”.

Tình trạng khẩn cấp được hiểu là một tuyên bố của chính phủ mà theo đó có thể tạm ngưng một số chức năng bình thường của chính phủ và có thể cảnh báo công dân của mình thay đổi các hành vi bình thường hoặc có thể ra lệnh cho các cơ quan của chính phủ thi hành các kế hoạch sẵn sàng cho tình trạng khẩn cấp. Nó cũng được sử dụng làm một cơ sở hợp lý để tạm ngừng các quyền tự do dân sự. Nhìn chung, “khẩn cấp” là một tình trạng rất nghiêm trọng, cần được chú ý ngay và giải quyết ngay nếu không sẽ gây ra một hậu quả nghiêm trọng, ảnh hưởng lớn đến xung quanh. Thông thường, các tuyên bố tình trạng khẩn cấp thường được ban bố trong những trường hợp có thiên tai, bạo loạn dân sự hoặc sau một tuyên chiến, chuẩn bị có dấu hiệu xảy ra một cuộc chiến tranh. Ở một số quốc gia, tình trạng khẩn cấp và hiệu lực của nó đối với các quyền tự do dân sự và thủ tục ban bố được quy định trong hiến pháp hoặc luật. Việc áp dụng tình trạng khẩn cấp ít phổ biến trong các quốc gia dân chủ (Democratic nation) nhưng các chế độ độc tài (The dictatorship) thường tuyên bố tình trạng khẩn cấp kéo dài vô thời hạn trong thời gian tồn tại của chế độ đó. Đối với những quốc gia tham gia ký kết Công ước quốc tế về các Quyền chính trị và dân sự (International Covenant on Civil and Political Rights -ICCPR), Điều 4 cho phép các nước giảm bớt một số quyền nhất định được ICCPR đảm bảo trong “thời gian khẩn cấp công cộng”. Tuy nhiên bất kỳ biện pháp nào giảm bớt các nghĩa vụ theo quy định của Công ước chỉ đến mức mà tình trạng khẩn cấp đó yêu cầu và phải được quốc gia đó thông báo cho Tổng thư ký Liên Hợp Quốc.

2. Khái niệm về quyền con người

Quyền con người (Human rights, Droits de LHomme) là toàn bộ các quyền, tự do và đặc quyền được công nhận dành cho con người do tính chất nhân bản của nó, sinh ra từ bản chất con người chứ không phải được tạo ra bởi pháp luật hiện hành. Đây là những quyền tự nhiên, thiêng liêng và bất khả xâm phạm do đấng tạo hóa ban cho con người như quyền sống, quyền tự do và mưu cầu hạnh phúc, những quyền tối thiểu của con người mà bất kì chính phủ nào cũng phải bảo vệ.

Quyền con người không những được nhìn nhận trên quan điểm các quyền tự nhiên (natural rights) mà nó còn được nhìn nhận trên quan điểm các quyền pháp lý (legal right). Theo đó “quyền con người được hiểu là những đảm bảo pháp lý toàn cầu có tác dụng bảo vệ các cả nhân và các nhóm chổng lại những hành động hoặc sự bỏ mặc mà làm tổn hại đến nhân phẩm, những sự được phép và sự tự do cơ bản của con người.

3. Giới hạn quyền con người

Giới hạn hay hạn chế quyền con người, quyền công dân (gọi tắt là giới hạn quyền) là việc Hiến pháp hay văn bản luật của quốc gia có điều khoản hạn chế quyền cho phép nhà nước áp đặt điều kiện đối với việc hưởng thụ hay thực hiện quyền và tự do cá nhân nhằm bảo vệ lợi ích chính đáng, hợp lý của nhà nước, xã hội và của cá nhân khác. Rõ ràng, giới hạn quyền cũng là cách thức bảo vệ quyền.

Tuyên ngôn toàn thế giới về quyền con người (Universal Declaration of Human Rights - UDHR) năm 1948 và Công ước quốc tế về các quyền kinh tế, xã hội, văn hóa (International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights - ICESCR) năm 1966 có quy định tương tự khi dành một điều khoản riêng đề cập giới hạn quyền như là nguyên tắc giới hạn chung áp dụng cho tất cả các quyền trong văn kiện.

4. Quyền con người trong tình trạng khẩn cấp theo luật nhân quyền quốc tế

Quyền con người trong tình trạng khẩn cấp theo luật nhân quyền quốc tế Theo luật nhân quyền quốc tế (LNQQT), trong những tình trạng khẩn cấp đe doạ sự sống còn của đất nước (state of emergency), quốc gia có thể tạm đình chỉ (hay tạm dừng) việc thực hiện một số quyền con người (derogation of rights) trong một thời gian nhất định, 1 được thể hiện qua việc áp dụng những biện pháp tạm đình chỉ như: thiết quân luật (ở một khu vực, địa phương, hay trên cả nước), cấm biểu tình, cấm hội họp đông người, cấm hoặc hạn chế hoạt động của một số cơ quan thông tin đại chúng, cấm đi lại, ra vào một khu vực hoặc xuất nhập cảnh, cấm tổ chức các hoạt động tôn giáo,… Tuy nhiên, để áp dụng những biện pháp tạm đình chỉ, LNQQT yêu cầu:

 Thứ nhất, biện pháp áp dụng phải thực sự xuất phát từ tình huống khẩn cấp, do tình hình bắt buộc phải làm để cứu vãn sự sống còn của quốc gia.

 Thứ hai, biện pháp áp dụng không được trái với những nghĩa vụ khác xuất phát từ pháp luật quốc tế, đặc biệt không được mang tính chất phân biệt đối xử.

 Thứ ba, không áp dụng với các quyền không thể bị tạm đình chỉ (nonderogatable rights).

 Thứ tư, tình trạng khẩn cấp, biện pháp hạn chế và thời gian dự định áp dụng phải được thông báo (hay tuyên bố) một cách chính thức.

Các yêu cầu trên được giải thích và làm rõ hơn ở trong Bình luận chung số 29 (General Comment) của Uỷ ban Quyền con người (CCPR)3 và trong một văn kiện có tính hướng dẫn là Các nguyên tắc Siracusa (1984) như là các nguyên tắc định hướng cho các quốc gia khi áp dụng biện pháp tạm đình chỉ thực hiện quyền. Nhìn chung, tạm đình chỉ việc thực hiện quyền chỉ được áp dụng đối với một số quyền dân sự và chính trị. Những biện pháp áp dụng phải mang tính chất bắt buộc như là phương thức cuối cùng mà việc áp dụng những biện pháp (khắc phục) bình thường khác sẽ không mang lại kết quả, và phải có tính tương xứng (hay tính hợp lý) giữa sự hạn chế các quyền và yêu cầu thực tế. Những biện pháp áp dụng phải mang tính chất ngoại lệ và tạm thời, chỉ trong thời gian nhất định khi có mối đe doạ thực sự và cấp thiết đối với quốc gia.

Cũng theo LNQQT, ngoài tạm đình chỉ, quốc gia cũng có thể đặt ra những giới hạn (hay hạn chế) với quyền con người (limitation of rights), nhưng cần phải thoả mãn các điều kiện:

Thứ nhất, sự giới hạn phải được quy định trong pháp luật.

Thứ hai, giới hạn đặt ra không được trái với bản chất của quyền bị giới hạn.

Thứ ba, chỉ đặt ra giới hạn nếu điều đó là cần thiết trong một xã hội dân chủ và nhằm mục đích thúc đẩy phúc lợi chung của cộng đồng.

Thứ tư, không áp dụng đối với các quyền tuyệt đối (absolute rights).

Nhìn chung, xét về bản chất, tạm đình chỉ có thể coi là một hình thức giới hạn quyền nhưng ở mức độ cần thiết cao hơn so với bối cảnh thông thường. Chẳng hạn, tình trạng khẩn cấp thường được tuyên bố khi xảy ra thảm hoạ thiên tai, dịch bệnh, bạo động hoặc tuyên bố chiến tranh. Những tình huống này đe doạ tác động và ảnh hưởng đến đời sống bình thường của toàn bộ đất nước. Trong khi đó, giới hạn quyền có thể được đặt ra trong những thời điểm bình thường nhằm để bảo vệ an ninh quốc gia (national security), an toàn công cộng (public safety), sức khoẻ hay đạo đức của cộng đồng (public health or moral), quyền và tự do hợp pháp của người khác (rights and freedoms of others).6 Ngoài ra, theo khuyến nghị, tình trạng khẩn cấp và giới hạn quyền cần phải được quy định trong hiến pháp và/hoặc luật để ngăn ngừa sự tuỳ tiện và tránh sự lạm dụng. Các quyền không thể bị tạm đình chỉ (non-derogatable rights) cũng thường được đồng nhất với các quyền tuyệt đối (absolute rights).

5. Pháp luật Trung Quốc về quyền con người trong tình trạng khẩn cấp

Ở hệ cấp pháp lý cao nhất, cho đến trước năm 2003, Hiến pháp năm 1982 không quy định trực tiếp về tình trạng khẩn cấp quốc gia, mà chỉ quy định về chế độ giới nghiêm (jieyan zhidu). Theo đó, Uỷ ban thường vụ Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc có quyền quyết định giới nghiêm toàn quốc hoặc các tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương (Điều 67), Chủ tịch nước căn cứ theo quyết định của Uỷ ban thường vụ công bố lệnh giới nghiêm (Điều 80), Quốc vụ viện có quyền quyết định giới nghiêm khu vực trong phạm vi bộ phận của tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương (Điều 89). Trong lần sửa đổi hiến pháp năm 2004, “giới nghiêm” được sửa thành “tình trạng khẩn cấp” (jinji zhuangtai), tương ứng như sau: Uỷ ban thường vụ có quyền quyết định toàn quốc hoặc các tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương bước vào tình trạng khẩn cấp (Điều 67), Chủ tịch nước căn cứ theo quyết định của Uỷ ban thường vụ tuyên bố bước vào tình trạng khẩn cấp (Điều 80), Quốc vụ viện căn cứ quy định của pháp luật quyết định khu vực trong phạm vi bộ phận của tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương bước vào tình trạng khẩn cấp (Điều 89). Sửa đổi này cho thấy, giới nghiêm được coi là một hình thức đặc thù của tình trạng khẩn cấp; tình trạng khẩn cấp bao hàm nhưng không hạn chế ở hình thức giới nghiêm, mà nó có phạm vi (hay có nội hàm) rộng hơn. Tuy nhiên, hiến pháp không có quy định nào giải thích rõ hơn về tình trạng khẩn cấp. Ở hệ cấp pháp lý thấp hơn, dưới hiến pháp, quy định về tình trạng khẩn cấp không được chế định thống nhất (tập trung) thành một đạo luật riêng mà nằm rải rác trong nhiều văn bản pháp luật như: Luật giới nghiêm (1996), Luật quốc phòng (2009), Luật phòng chống bệnh truyền nhiễm (2013), Luật phòng tránh và giảm nhẹ động đất và thiên tai (2008), Luật ứng phó sự kiện phát sinh bất ngờ (2007),… Các văn bản pháp luật này, cùng với hiến pháp, một mặt đã kết hợp bổ sung cho nhau tạo thành khuôn khổ pháp luật về tình trạng khẩn cấp với hiến pháp là trung tâm. Tuy nhiên, mặt khác chúng cho thấy khuôn khổ pháp luật này chưa kiện toàn và có những thiếu sót như sau:

Thứ nhất, chế định pháp luật về tình trạng khẩn cấp chưa rõ ràng. Mặc dù đã có căn cứ hiến định, nhưng Hiến pháp và pháp luật hiện hành chưa có quy định (hay giải thích) cụ thể về tình trạng khẩn cấp. Một giải thích gần tương tự nhất là về “sự kiện phát sinh bất ngờ” (tufa shijian) trong Luật ứng phó sự kiện phát sinh bất ngờ (2007). Theo đó, sự kiện phát sinh bất ngờ chỉ “thiên tai, sự cố tai nạn, sự kiện vệ sinh công cộng và sự kiện an toàn xã hội phát sinh bất ngờ, tạo ra hay có khả năng tạo ra tổn hại xã hội nghiêm trọng, đòi hỏi sử dụng biện pháp giải quyết khẩn cấp để ứng phó” (Điều 3). Tuy nhiên, Luật này cũng quy định, “sự kiện phát sinh bất ngờ đặc biệt lớn, tạo thành mối đe doạ lớn đối với an toàn tài sản của nhân dân, an toàn quốc gia, an toàn công cộng, an toàn môi trường hoặc trật tự xã hội, sử dụng các biện pháp giải quyết khẩn cấp của Luật này và quy định của các luật, pháp quy, điều lệ khác có liên quan nhưng không thể loại bỏ hay khống chế, giảm nhẹ hiệu quả tổn hại xã hội nghiêm trọng đó, cần bước vào tình trạng khẩn cấp, Uỷ ban thường vụ Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc hoặc Quốc vụ viện căn cứ vào quyền hạn và trình tự trong Hiến pháp và các quy định của pháp luật khác có liên quan quyết định” (Điều 69).

Qua các quy định trên, theo quan điểm của tác giả, có hai hướng suy luận: (i) tình trạng khẩn cấp là sự kiện phát sinh bất ngờ nhưng ở mức độ tương đương hoặc vượt quá mức độ đặc biệt lớn (trong bốn cấp: đặc biệt lớn, rất lớn, tương đối lớn, và thông thường), sử dụng biện pháp giải quyết khẩn cấp để ứng phó nhưng không hiệu quả mà cần sử dụng biện pháp đặc biệt; hoặc (ii) sự kiện phát sinh bất ngờ không đồng nghĩa với tình trạng khẩn cấp, nhưng (một số sự kiện) có thể trở thành tình trạng khẩn cấp khi thoả mãn hai yếu tố về mức độ và hiệu quả của biện pháp áp dụng.

Thứ hai, hệ thống pháp luật về tình trạng khẩn cấp không tề nhất. Một trong những nguyên nhân của thực tế này là do mô hình lập pháp ở Trung Quốc. Theo Hiến pháp và Luật lập pháp (2015), quyền lập pháp do Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc (hay Quốc hội), Uỷ ban thường vụ thực hiện và chia sẻ một phần với Quốc vụ viện theo uỷ quyền. Tuy nhiên, pháp luật không phân định rõ ranh giới thẩm quyền làm luật và không có sự phân biệt hệ cấp pháp lý giữa luật do Quốc hội và Uỷ ban thường vụ ban hành. Trên thực tế, Uỷ ban thường vụ mới là cơ quan lập pháp chính, và thẩm quyền còn được mở rộng với quyền giải thích pháp luật, quyền quyết định khi pháp luật có xung đột, quyền thẩm định và đưa ra quyết định hoặc ý kiến về dự luật do Quốc hội thông qua mà đang có vấn đề lớn cần tiếp tục được nghiên cứu. Mô hình lập pháp này, cùng với một hệ thống đồ sộ các văn bản pháp lý của các cơ quan nhà nước khác ở trung ương và chính quyền địa phương với quy trình ban hành thường đơn giản hơn, đặc biệt là chưa có cơ chế tài phán hiến pháp, đã dẫn đến sự “lạm phát” lập pháp và sự thiếu thống nhất (mâu thuẫn, trùng lắp) của hệ thống pháp luật nói chung.

Trong khi pháp luật về tình trạng khẩn cấp chưa được quy định rõ ràng, hệ thống các văn bản pháp lý về cơ chế quản lý sự kiện phát sinh bất ngờ của các bộ ngành thiếu thống nhất và sự phối hợp. Các quy định về báo động trước, công bố thông tin chưa hoàn thiện; các thông tin hữu hiệu đối với toàn xã hội không được công bố nhanh, kịp thời, chuẩn xác. Năng lực điều tiết-khống chế vĩ mô đối với các tình huống khẩn cấp phát sinh bất ngờ thiếu hụt, ngăn cản việc hành sử quyền được biết của công dân và hiệu quả giải quyết mối nguy hiểm, dẫn đến sự bị động của nhà nước trong việc giải quyết, khắc phục tình trạng khẩn cấp. Chẳng hạn, dịch SARS năm 2003 hay dịch nCovid-19 làm ví dụ, do việc công khai, cung cấp thông tin chuẩn xác, kịp thời về bệnh dịch không được thực hiện, dẫn đến bệnh dịch bùng phát và lây lan nhanh, không được khống chế kịp thời.

Thứ ba, bảo vệ quyền con người trong tình trạng khẩn cấp chưa được pháp luật quy định đầy đủ. Một số đạo luật hiện hành đã quy định nhấn mạnh việc tăng cường bảo vệ một số quyền lợi của công dân, nhưng ở mức độ rất chung chung. Chẳng hạn, Luật giới nghiêm quy định: “Chính phủ nhân dân trong khu vực giới nghiêm căn cứ theo Luật này sử dụng các biện pháp cần thiết, nhanh chóng khôi phục trật tự xã hội bình thường, bảo vệ an toàn tính mệnh và tài sản của nhân dân và cung cấp các nhu yếu phẩm cơ bản” (Điều 5); Luật quốc phòng quy định: “Các công dân và tổ chức chịu thiệt hại trực tiếp về kinh tế do xây dựng quốc phòng và các hoạt động quân sự, có thể căn cứ vào quy định có liên quan của nhà nước để nhận bồi thường” (Điều 55); Luật phòng chống bệnh truyền nhiễm quy định: “Các tổ chức phòng chống, tổ chức chữa trị dịch bệnh không được tiết lộ thông tin, tài liệu có liên quan đến quyền riêng tư cá nhân”; “Không đơn vị hoặc cá nhân nào được phân biệt đối xử với bệnh nhân mắc bệnh truyền nhiễm, người mang mầm bệnh và bệnh nhân nghi ngờ mắc bệnh truyền nhiễm” (Điều 12, Điều 16). Ngoài ra, các nguyên tắc như “bảo đảm an toàn sinh mệnh và sức khoẻ thân thể của cộng đồng”, “bảo vệ an toàn sinh mạng và tài sản của nhân dân”, “bảo đảm sức khoẻ thân thể”,… cũng được quy định trong nhiều văn bản khác.

Nhìn chung, pháp luật chưa có những quy định mang tính nguyên tắc mà có ý nghĩa bảo vệ quyền con người trong tình trạng khẩn cấp. Cụ thể, các nguyên tắc như: biện pháp (hay phương tiện) được áp dụng phải tương xứng, phù hợp với mục đích (yêu cầu của thực tế); phải tôn trọng nhân cách và các tiêu chuẩn nhân quyền tối thiểu; không có sự phân biệt đối xử;… Đặc biệt, pháp luật chưa có sự phân biệt giữa quyền có thể bị hạn chế hoặc tạm đình chỉ với quyền không thể bị tạm đình chỉ (theo LNQQT). Trong khi đó, các biện pháp hạn chế được quy định rõ hơn, ví dụ Luật giới nghiêm quy định: nghiêm cấm hoặc hạn chế hội họp, diễu hành, thị uy, diễn thuyết ngoài đường và các hoạt động tập trung đông người khác; nghiêm cấm bãi công, đình công, bãi lớp (bỏ học); thực hiện quản chế tin tức; thực hiện quản chế thông tin, bưu chính, điện tín; thực hiện quản chế xuất nhập cảnh; nghiêm cấm bất cứ hoạt động nào phản đối giới nghiêm.

Trong thực tiễn, lấy dịch SARS năm 2003 làm ví dụ, do pháp luật quy định không đầy đủ và nhận thức bảo vệ nhân quyền của chủ thể chấp pháp còn hạn chế đã dẫn đến những hạn chế quá mức đối với quyền lợi công dân và tài sản tư nhân, như: tất cả những người từ bên ngoài đến đều bắt buộc cưỡng chế cách ly, thậm chí cưỡng chế di dời; những người hồi hương và gia thuộc của họ cùng lữ khách đi qua đều thu phí theo dõi, phí kiểm tra, phí cách ly, tiền thế chấp và bảo lãnh; kiểm tra nhiều lần các doanh nghiệp để phạt bừa bãi; ép buộc nông dân để thu phí khử trùng ngoài trời;…

Như vậy, có thể thấy trong tình huống khẩn cấp, sự thiếu kiện toàn của pháp luật cùng nhận thức hạn chế của chủ thể chấp pháp dễ dẫn đến sự lạm quyền, xâm phạm quá mức đến quyền lợi cơ bản của công dân.

Thứ tư, chưa có cơ chế giám sát hiệu quả đối với tình trạng khẩn cấp, đặc biệt là cơ chế giám sát của lập pháp và tư pháp. Hiến pháp và pháp luật hiện hành không quy định chủ thể nào có quyền xem xét để phê chuẩn, sửa đổi hoặc bãi bỏ tình trạng khẩn cấp. Theo quy định của pháp luật hiện hành, với cách hiểu thông thường, chủ thể có quyền quyết định tình trạng khẩn cấp cũng sẽ đồng thời là chủ thể có quyền quyết định bãi bỏ tình trạng khẩn cấp (Uỷ ban thường vụ và Quốc vụ viện). Như vậy, câu hỏi được đặt ra là điều gì bảo đảm các quyết định về tình trạng khẩn cấp là hợp pháp và chính đáng chứ không phải tuỳ nghi và bị lạm dụng? Do đó, sự thiếu vắng chế định về quyền của lập pháp hoặc/và tư pháp xem xét lại quyết định về tình trạng khẩn cấp rõ ràng là một khoảng trống của pháp luật. Cơ chế giám sát của tư pháp chủ yếu đóng vai trò giám sát hoạt động chấp pháp của các chủ thể và tính hợp pháp.

Trong thời gian tình trạng khẩn cấp, không phải mọi hành vi của nhà nước đều hợp pháp (có căn cứ pháp luật) và chính đáng, có khả năng gây ra những xung đột. Do đó, pháp luật cho phép đối tượng có liên quan quyền tìm đến sự trợ giúp của tư pháp. Tuy nhiên, các quy định hiện hành bảo vệ nhân quyền trong thời gian tình trạng khẩn cấp rất chung chung mà chưa có những tiêu chuẩn tối thiểu cụ thể. Ngoài ra, một số đạo luật, điều lệ có ý nghĩa giám sát nhà nước như: Điều lệ công khai thông tin chính phủ (2019), Luật tố tụng hành chính (2017), Luật bồi thường nhà nước (2012),… Tuy nhiên, các luật lệ này chỉ quy định chung cho những tình huống (phổ biến) bình thường, chưa có quy định cụ thể liên quan đến việc giám sát quyền lực trong tình trạng khẩn cấp. Nhìn chung, đây vẫn là một khoảng trống của pháp luật và cần được nghiên cứu kiện toàn. Chẳng hạn, Luật tố tụng hành chính quy định: “Toà án nhân dân sẽ không thụ lý giải quyết những khiếu tố của cá nhân, pháp nhân và tổ chức khác liên quan đến: hành vi nhà nước về quốc phòng, ngoại giao;… (Điều 13). Như vậy, nếu tình trạng khẩn cấp được đồng nghĩa với hành vi quốc phòng, thì tư pháp sẽ không có thẩm quyền xem xét.