1. Khái niệm Phòng ngừa hành chính

Phòng ngừa hành chính là biện pháp do các cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền áp dụng để ngăn ngừa những vi phạm pháp luật trong lĩnh vực quản lý nhà nước cũng như bảo đảm an toàn xã hội trong các trường hợp khẩn cấp, thiên tai, dịch bệnh....

Phòng ngừa hành chính là biện pháp cưỡng chế hành chính cụ thể do cơ quan nhà nước có thẩm quyền áp dụng. Các biện pháp phòng ngừa hành chính rất phong phú, được pháp luật quy định chặt chẽ về nội dung, thủ tục và phạm ví áp dụng.

Khái niệm phòng ngừa hành chính được qu định trong Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính năm 4996 và được bổ sung, sửa đổi, năm 2002. Biện pháp phòng ngừa hành chính có mối quan hệ chặt chẽ với quyền lực nhà nước. Trước hết, quyền lực là hiện tượng có trong nhiều quan hệ của đời sống xã hội như: quan hệ gia đình, trong các tổ chức xã hội, quan hệ lao động, quan hệ giữa nhà nước và công dân, tổ chức. Ban đầu, quyền lực có thể được hiểu là “quyền định đoạt mọi công việc quan trọng về chính trị và sức mạnh để bảo đảm việc thực hiện quyền lực ấy” . Ở đây, quyền lực chỉ được giới hạn trong lĩnh vực chính trị - pháp lý của đời sống xã hội. Xét trên phương diện tâm lý (về mặt ý chí), quyền lực được hiểu là ý chí của một bên buộc bên kia phải tuân theo bao hàm cả sự phục tùng. Khái niệm quyền lực trong xã hội học được hiểu là “khả năng thực thi ý chí của mình đối với người khác” . Nói một cách khác, bất kỳ ai có thể kiểm soát được hành vi của người khác tức là đang có quyền lực. Dù tiếp cận dưới các góc độ khác nhau, nhưng đều thống nhất khi quan niệm về quyền lực, đó là: khả năng tác động đến ứng xử (hành vi) của những người khác để có được những kết quả mình mong muốn. Quyền lực trong xã hội có thể chia thành hai loại: quyền lực nhà nước và quyền lực xã hội. Quyền lực nhà nước được hiểu là quyền lực được thực hiện bởi chủ thể là nhà nước, các cơ quan nhà nước và các tổ chức xã hội, cá nhân được nhà nước ủy quyền thực hiện quyền lực đó. Quyền lực nhà nước được thực hiện bằng các phương pháp, hình thức, phương tiện của nhà nước, trong đó, pháp luật là công cụ có tính đặc trưng và đặc biệt quan trọng. Quyền lực xã hội do nhiều chủ thể khác nhau thực hiện như các đảng phái, các tổ chức chính trị - xã hội, các doanh nghiệp, nhà trường, gia đình v.v... Các cách thức thực hiện quyền lực của nó khác cơ bản với quyền lực nhà nước là không mang tính chất nhà nước xét về chủ thể, hình thức, phương pháp thực hiện, đặc biệt là không bằng pháp luật, không mang tính cưỡng chế nhà nước. Từ quan niệm về quyền lực cũng như cách thức thực hiện quyền lực nói trên cho thấy ở mức độ nhất định biện pháp phòng ngừa hành chính phải có quyền lực trong đó mới có thể tồn tại. Trong hoạt động quản lý của nhà nước, quyền lực nhà nước giống như “phép màu” biến phòng ngừa hành chính trở thành biện pháp có sức mạnh, tính bắt buộc, cưỡng bức trong đó. Quyền lực nhà nước, xét cho cùng là các mục tiêu như duy trì, củng cố sự thống trị giai cấp, duy trì trật tự xã hội, phát triển kinh tế, xã hội, văn hóa, bảo đảm an ninh quốc gia, v.v. phòng ngừa hành chính là công cụ, biện pháp được áp dụng để ngăn ngừa vi phạm pháp luật, bảo đảm được trật tự quản lý bình thường để quyền lực đạt các mục tiêu đó. Tức là, việc thực hiện mục tiêu của quyền lực nhà nước không phải đều nhất thiết áp dụng biện pháp phòng ngừa hành chính, biện pháp phòng ngừa hành chính không phải là phương tiện duy nhất bảo đảm cho quyền lực nhà nước trong lĩnh vực hành pháp được thực hiện

2. Phân loại phòng ngừa hành chính

Các biện pháp phòng ngừa hành chính gồm hai nhóm:

(1) nhóm biện pháp kích thích hành vi hợp pháp trong quản lý hành chính nhà nước;

(2) nhóm biện pháp ngăn chặn, hạn chế khả năng gây tổn hại tới lợi ích xã hội trong tình huống bất thường của quản lý hành chính nhà nước.

Thứ nhất, nhóm biện pháp kích thích hành vi hợp pháp trong quản lý hành chính nhà nước, gồm: kiểm tra giấy tờ nhằm phòng ngừa những vi phạm pháp luật (ví dụ: kiểm tra bằng lái xe, nhãn hiệu hàng hóa, chứng minh thư nhân dân, bằng tốt nghiệp phổ thông, bằng tốt nghiệp đại học ...), kiểm tra hộ tịch, hộ khẩu của công dân khi có nghi ngờ về vi phạm chế độ đăng ký tạm trú; Kiểm tra hàng hóa, hành lý và người do các cơ quan hải quan và công an cửa khẩu thực hiện ngăn chặn các vụ buôn lậu qua biên giới, trốn thuế hàng hóa nhập, xuất hoặc để đảm bảo an toàn cho các chuyến bay, phát hiện các chất dễ cháy, dễ nổ, những kẻ tình nghi là tội phạm lẩn trốn...; Kiểm tra bắt buộc sức khỏe của những người làm công việc dịch vụ có liên quan đến thực phẩm, y tế, dễ gây ra dịch bệnh cho người tiêu dùng, bệnh nhân...Trên thực tế khi chủ thể có thẩm quyền áp dụng nhóm biện pháp này luôn xuất phát từ mục đích muốn các đối tượng quản lý phải “dè chừng” nếu không thực hiện đúng quy định pháp luật thì sẽ bị phát hiện thông qua hoạt động kiểm tra các loại giấy tờ, hộ tịch, hộ khẩu, hàng hóa, hành lý qua thủ tục hải quan, cửa khẩu....Điều này kích thích các đối tượng quản lý mau chóng xác lập các hành vi hợp pháp của mình, tuân thủ và chấp hành đúng quy định pháp luật. Cuối cùng nhà nước đạt được mục đích không để vi phạm pháp luật (nhiều nhất là vi phạm hành chính) xảy ra, bảo đảm trật tự quản lý hành chính nhà nước.

Thứ hai, nhóm biện pháp ngăn chặn, hạn chế khả năng gây tổn hại tới lợi ích xã hội, nhà nước, cá nhân, tổ chức trong tình huống bất thường của quản lý hành chính nhà nước, gồm: trưng mua, trưng dụng tài sản công dân để ngăn ngừa hậu quả thiên tai, bão lụt; Ngăn cấm hoặc hạn chế xe cộ đi lại trên tuyến đường nào đó khi xuất hiện nguy cơ mất an toàn giao thông trong các trường hợp bão lụt, cây đổ, nhà có nguy cơ đổ; Ngăn cấm người vào khu vực đang có dịch bệnh, đóng cửa biên giới.

Đây là nhóm phòng ngừa hành chính có tính chất hạn chế quyền một cách trực tiếp, tính chất cưỡng chế thể hiện qua các quyết định hành chính (quyết định trưng mua, trưng dụng tài sản; quyết định hạn chế đi lại trên các tuyến đường cố định; quyết định đóng cửa biên giới). Nhóm biện pháp phòng ngừa hành chính này nhằm mục đích hạn chế rủi ro có thể xảy ra trong những tình huống đặc biệt mang tính bất thường của hoạt động quản lý hành chính nhà nước, giảm thiểu rủi ro từ đó hỗ trợ cho hoạt động quản lý hành chính nhà nước, bằng cách cơ quan nhà nước bắt buộc công dân, tổ chức phải thực hiện một hành vi nhất định để phòng ngừa, những hành vi dạng này thường làm hạn chế quyền, tự do, hoặc tài sản của người bị áp dụng. Như vậy,biện pháp phòng ngừa hành chính trong trường hợp này không liên quan đến vi phạm pháp luật, điều đó đồng nghĩa với việc cưỡng chế xuất hiện không chỉ nhằm đến việc trừng phạt hành vi vi phạm pháp luật, khôi phục lại khách thể đã bị xâm hại bởi hành vi vi phạm pháp luật mà cưỡng chế còn tồn tại trong biện pháp phòng ngừa hành chính – không liên quan đến vi phạm pháp luật để nhằm tác động tới công dân, tổ chức một cách nhanh nhất, hiệu quả nhất nhằm hạn chế khả năng gây tổn hại tới lợi ích của xã hội, bảo vệ các quan hệ xã hội trong các tình huống bất thường của hoạt động quản lý hành chính nhà nước.

3. Những biện pháp phòng ngừa chủ yếu là:

1) Đóng cửa biên giới ở vùng nhất định trong khoảng thời gian nhất định nhằm những mục đích như đảm bảo an ninh, chống buôn lậu, ngăn chặn dịch bệnh...;

2) Kiểm tra giấy tờ: Kiểm tra giấy chứng minh nhân dân, sổ hộ khẩu, giấy phép kinh doanh, giấy phép lái xe...,

3) Kiểm tra y tế đối với những người làm việc trong lĩnh vực dịch vụ công cộng có khả năng làm lây bệnh cho nhiều người khác như những người làm việc trong các khách sạn, nhà hàng, nhà trẻ...

4. Vai trò của Phòng ngừa hành chính

Mục đích của kiểm tra hành chính nhằm kiểm soát lại thông tin mang tính nhân thân của cá nhân, tổ chức, nhằm kịp thời loại bỏ các điều kiện làm xuất hiện hành vi vi phạm pháp luật và gây ra hậu quả đối với xã hội, từ đó kích thích các hành vi hợp pháp của đối tượng quản lý. Như vậy, việc sử dụng mệnh lệnh cưỡng chế từ cơ quan nhà nước trong một số trường hợp được xem như là sự lựa chọn bắt buộc, không mong muốn nhưng cần thiết của cơ quan chức năng. Các biện pháp này không phải là các hình thức gắn với vi phạm pháp luật nên tính cưỡng chế chỉ nhằm mục đích phòng ngừa vi phạm pháp luật, không có tính chất trừng phạt.

Vai trò của biện pháp phòng ngừa hành chính là: nâng cao hiệu quả của hoạt động quản lý hành chính nhà nước, bảo đảm trật tự quản lý nhà nước, tạo điều kiện bình thường cho sự phát triển kinh tế - xã hội, cho an ninh trật tự xã hội; bảo đảm để thực thi quyền lực nhà nước trong lĩnh vực hành pháp, bảo đảm trật tự quản lý nhà nước, đặc biệt là khi xảy ra các tình huống bất thường trong xã hội; là phương tiện để bảo vệ các lợi ích hợp pháp của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân. Bên cạnh đó, phòng ngừa hành chính còn có vai trò quan trọng trong việc phòng ngừa vi phạm pháp luật, giáo dục ý thức pháp luật, kích thích các hành vi hợp pháp trong xã hội hoặc ngăn chặn, hạn chế khả năng gây tổn hại tới lợi ích của xã hội trong những tình huống bất thường của quản lý hành chính nhà nước.

Các bảo đảm thực hiện phòng ngừa hành chính có thể là: chính sách và quyết tâm chính trị của Đảng và nhà nước; thủ tục và thẩm quyền áp dụng phòng ngừa hành chính; năng lực và phẩm chất của cán bộ công chức làm nhiệm vụ phòng ngừa hành chính; trách nhiệm pháp lý trong thực hiện áp dụng phòng ngừa hành chính; cơ chế giám sát thực hiện phòng ngừa hành chính.

5. Quy định của pháp luật về Phòng ngừa hành chính

Thực trạng pháp luật về biện pháp phòng ngừa hành chính được thể hiện qua ba giai đoạn lớn của lịch sử quản lý hành chính nhà nước:

(1) giai đoạn 1945 – 1954;

(2) giai đoạn 1954 – 1986;

(3) giai đoạn 1986 đến nay được hình thành, phát triển gắn với các điều kiện xã hội cụ thể ở nước ta là việc cần thiết giúp chúng ta nhìn nhận đầy đủ, thấu đáo về hệ thống phòng ngừa hành chính;

Pháp luật hiện hành và thực tiễn áp dụng biện pháp phòng ngừa hành chính được quy định cụ thể, thể hiện nội dung và hình thức của phòng ngừa hành chính theo 2 nhóm: nhóm biện pháp kích thích hành vi hợp pháp trong quản lý hành chính nhà nước; nhóm biện pháp ngăn chặn, hạn chế khả năng gây tổn hại tới lợi ích xã hội trong tình huống bất thường của quản lý hành chính nhà nước. Mỗi nhóm biện pháp sẽ có những biện pháp áp dụng phù hợp.

Luật Minh Khuê (tổng hợp & phân tích)