1. Khái niệm, nội dung của chức năng về tài chính – ngân sách

Chức năng tài chính – ngân sách của Nghị viện thể hiện trong việc thảo luận và chuẩn y các khoản thu - chi của Nhà nước và thiết lập các loại thuế, được coi là một chức năng, thẩm quyền riêng. Đáng nói là chức năng này về mặt lịch sử xuất hiện trước chức năng lập pháp: ở Anh, Nghị viện được quyền định ra các loại thuế vào thế kỷ 13, còn thông qua luật - vào thế kỷ 15, ở Pháp tương tự là vào thế kỷ 14 và 1887. Chức năng tài chính của Nghị viện trước hết thể hiện trong việc thông qua đạo luật tài chính lớn nhất hàng năm - Ngân sách Nhà nước gồm các khoản thu - chi của Nhà nước.

Đó là bản dự toán mọi nhu cầu về tài chính của Nhà nước và mọi khoản thu cần thiết để trang trải những nhu cầu đó. Lúc phê chuẩn dự toán ngân sách, một mặt Nghị viện uỷ quyền cho Chính phủ chi các nguồn tài chính của Nhà nước theo dự toán, mặt khác Chính phủ có nghĩa vụ thu những khoản thuế cần thiết và những khoản thu khác để đảm bảo ngân sách nhà nước.

Nếu như ở Pháp, Italia... ngân sách nhà nước được thể hiện dưới dạng đạo luật (mặc dù chỉ có hiệu lực một năm), thì ở Mỹ, Anh, Nhật... đó là một chương trình về tài chính được thực hiện thông qua các luật riêng biệt về lĩnh vực này. Trong đó, năm tài chính có thể trùng với năm dương lịch, và cũng có thể khác (ở nhiều nước năm tài chính bắt đầu vào tháng 10). Mặc dù quyền thông qua các đạo luật tài chính là đặc quyền hoàn toàn thuộc về Nghị viện, quyền xác lập chính sách tài chính và định đoạt kinh phí nhà nước trong khuôn khổ do Nghị viện chuẩn y lại được trao cho Chính phủ. Sáng kiến về các vấn đề tài chính thuộc về Chính phủ, do đó Chính phủ có quyền đưa ra những đề nghị về việc chi tiêu kinh phí nhà nước và đánh thuế.

Cũng trong thẩm quyền tài chính của mình, Nghị viện có quyền phê chuẩn quyết toán ngân sách của Chính phủ. Quy định, sửa đổi mức thuế có vai trò quan trọng trong số các thẩm quyền tài chính của Nghị viện. Có những nước thẩm quyền đó chỉ thuộc về Nghị viện như ở Bungaria. Bên cạnh đó, không hiếm các đạo luật về thuế lại uỷ quyền cho các cơ quan thấp hơn lập nên những khoản thuế nhất định. Nghị viện cũng có thể có thẩm quyền tạo ra các quĩ ngoài ngân sách như ở Ấn Độ.

 

2. Nghị viện làm gì trong quy trình ngân sách?

 Xét về phương diện chính trị, ngân sách là một bản thông báo về các chính sách quan trọng nhất do ngành hành pháp thực hiện trong năm, phản ánh những giá trị đích thực ẩn dưới các chính sách quốc gia. Bất kỳ một chương trình, chính sách nào của Chính phủ cũng yêu cầu phải chi tiêu một khoản kinh phí nhất định và khoản kinh phí này phải được đảm bảo bởi một hoặc nhiều sắc thuế. Ngân sách còn chỉ ra mức độ nhìn nhận của chính quyền về hiện trạng kinh tế của đất nước, là thông báo về mục tiêu quốc khố, tài chính và kinh tế, phản ánh những ưu tiên của nhà nước về kinh tế và xã hội. Về nội dung, ngân sách là một bản kê khai toàn thể những dự toán về nhu cầu tài chính của quốc gia và những nguồn cần thiết để đáp ứng cho những nhu cầu đó. Nói cách khác, ngân sách là bảng kê khai gồm hai phần, phần ghi về những khoản dự chi và phần ghi về những khoản dự thu của quốc gia dự định trong một khoản thời gian nhất định, thường là một năm. Với ý nghĩa này, ở hầu hết các nước, qua ngân sách, Nghị viện cho phép cơ quan hành pháp thực hiện các công việc sau:

- Thu các khoản dự thu: sau khi ngân sách được Nghị viện thông qua, cơ quan hành pháp được phép thực hiện các dự toán ghi trong ngân sách, trong đó có các khoản thu ngân sách. Việc thu các khoản thuế ở hầu hết các nước đều tuân theo nguyên tắc phải được Nghị viện chấp thuận hàng năm. Tức là, các đạo luật đặt ra các khoản thuế đều có giá trị lâu dài nhưng sự cho phép thi hành chúng chỉ có tính chất tạm thời do Nghị viện quyết định thường niên. Với quyền cho phép thu thuế hàng năm này Nghị viện có thể kiểm soát một cách chặt chẽ hoạt động của Chính phủ. Tuy nhiên, ở một số nước như Hà Lan và Việt Nam, thì việc thu thuế không thực hiện theo nguyên tắc này. Sau khi các đạo luật thuế được Nghị viện thông qua và có giá trị thi hành thì việc Chính phủ thu thuế có tính chất mặc nhiên mà không cần có sự chấp thuận hàng năm của Nghị viện. Điều này làm yếu chức năng kiểm soát ngân sách của Nghị viện nhưng không hạn chế quyền của Nghị viện trong việc sửa đổi các đạo luật thuế vào bất kỳ thời điểm nào.

- Thực hiện các khoản chi: Cũng như các khoản thu, các khoản chi cũng phải được Nghị viện cho phép theo từng năm. Nguyên tắc này được thực hiện tương tự ở hầu hết các quốc gia mà có chăng thì chỉ khác nhau ở thời gian thực hiện các khoản chi này (năm tài chính). Về phương diện pháp lý, hầu hết các quốc gia đều coi ngân sách có giá trị như một đạo luật- đạo luật ngân sách, đặc biệt là về mặt hình thức. Nội dung của ngân sách, như đã trình bày ở trên, không đặt ra quyền và nghĩa vụ cho các công dân. Nghĩa vụ nộp các khoản thuế của công dân không phải có cơ sở pháp lý từ các bản ngân sách mà từ các đạo luật thuế do Nghị viện lập ra.

Tương tự, các khoản chi tiêu ngân sách cũng không phải là một quy tắc tổng quát, mang tính phi cá nhân, và có giá trị lâu dài. Các khoản chi tiêu ngân sách chỉ áp dụng với các cơ quan, các chương trình của nhà nước và chỉ áp dụng trong thời gian hạn chế (thường là một năm). Nói chung, những công việc của Nghị viện trong quy trình ngân sách như thẩm tra, thảo luận và quyết định dự toán ngân sách, xem xét, phê chuẩn quyết toán ngân sách ở các nước giống nhau về tổng thể nhưng có sự khác nhau về cách thức tổ chức thực hiện. Thẩm tra, thảo luận, biểu quyết: Các Ủy ban của Nghị viện thẩm tra, cho ý kiến về dự toán ngân sách, quyết toán ngân sách; sau đó, toàn thể Nghị viện thảo luận và biểu quyết thông qua. Cơ chế này bảo đảm dự toán ngân sách, quyết toán ngân sách được thẩm tra kỹ bởi các Ủy ban trước khi nghị sĩ thảo luận, quyết định. Các nước có Thượng viện và Hạ viện thì việc thẩm tra, thảo luận, quyết định phê chuẩn được tiến hành theo trình tự do Nghị viện quyết định, nhưng nhìn chung là dự toán ngân sách hoặc quyết toán ngân sách được thẩm tra và thảo luận ở Hạ viện trước, sau đó chuyển tới Thượng viện(1).

Ví dụ:

Tại Thái Lan, thảo luận và phê chuẩn dự toán ngân sách tại Quốc hội diễn ra từ tháng 7 tới tháng 9 hàng năm. Dự toán ngân sách được các Uỷ ban của Hạ viện thẩm tra, xem xét một cách chi tiết. Tiếp đó, được chuyển sang Thượng viện. Thượng viện chủ yếu xem xét và thông qua các chủ trương, chính sách lớn. Những vấn đề bất đồng giữa Hạ viện và Thượng viện được giải quyết theo trình tự của Nghị viện. Trường hợp khẩn cấp, có những vấn đề quan trọng, cần thảo luận chung thì hai viện có thể tổ chức họp chung. Trong thực tế, trường hợp này ít xảy ra. Khi dự toán ngân sách được hai Viện thông qua và biểu quyết tán thành sẽ được trình lên Hoàng gia để phê chuẩn ban hành theo hình thức Luật ngân sách(2).

Tại Hàn Quốc, Tổng thống đệ trình dự toán ngân sách vào đầu tháng 10. Quốc hội thẩm tra, thảo luận đi đến quyết định trong 2 tháng (từ 2/10 đến 2/12) theo trình tự: (i) Từ 2/10 đến 2/11, các Uỷ ban của Quốc hội thẩm tra, chủ trì tổ chức các buổi thảo luận dự toán ngân sách và những vấn đề còn tranh luận với các đảng trong Quốc hội; (ii) Từ 2/11 đến 2/12, dự toán ngân sách được thảo luận tại Uỷ ban Ngân sách và Kế toán. Ngày 2/12, dự toán ngân sách được đưa ra thảo luận chung và bỏ phiếu tại Quốc hội dưới hình thức Luật ngân sách thường niên(2).

Bảo vệ dự toán ngân sách: Việc bảo vệ dự toán ngân sách trước Nghị viện cũng có sự khác nhau giữa các nước: Hoặc Thủ tướng Chính phủ đứng ra thuyết trình tổng dự toán ngân sách; hoặc do Bộ trưởng Bộ Tài chính bảo vệ trước Nghị viện. Có nước quy định từng Bộ trưởng

Bộ chi tiêu (chuyên ngành) bảo vệ trước Nghị viện dự toán cũng như các biện pháp, chính sách kèm theo của ngành, lĩnh vực thuộc Bộ quản lý. Sau đó, Bộ trưởng Bộ Tài chính bảo vệ tổng dự toán chung sau khi các Bộ trưởng chuyên ngành đã bảo vệ phần ngân sách theo lĩnh vực(3). Thực thi ngân sách: Chấp hành ngân sách là phần việc chủ yếu của cơ quan hành pháp các cấp. Sự can thiệp của các cơ quan lập pháp trong giai đoạn chấp hành ngân sách ở hầu hết các nước đều rất có giới hạn nhằm đảm bảo tính tự chủ của cơ quan hành pháp.

Vai trò giám sát của cơ quan lập pháp trong giai đoạn chấp hành ngân sách chủ yếu được thực hiện thông qua việc Nghị viện quy định các trình tự, thủ tục chấp hành ngân sách trong luật về tổ chức ngân sách. Bên cạnh đó, cơ quan lập pháp cũng sử dụng các báo cáo định kỳ và kết quả thâm nhập thực tiễn của các đại biểu dân cử. Trong việc giám sát thực thi ngân sách, kiểm toán là một công cụ hữu hiệu, hỗ trợ hoạt động của Nghị viện(3). Phê chuẩn quyết toán ngân sách: Liên quan đến thực thi ngân sách và giám sát thực thi ngân sách, khâu then chốt là xem xét, phê chuẩn quyết toán ngân sách. Tại hầu hết các nước, quyết toán ngân sách đều được bắt đầu từ đơn vị sử dụng ngân sách trở lên và đều liên quan đến trách nhiệm của các cơ quan tài chính, cơ quan lập pháp các cấp. Thời gian quyết toán thông thường từ 12 đến 18 tháng sau khi năm ngân sách kết thúc. Trên thực tế, việc cơ quan lập pháp các cấp phê chuẩn quyết toán ngân sách hầu như chỉ có ý nghĩa hợp thức hóa cho phù hợp với dự toán đã quyết định trước đó. Do đó, công việc thẩm

định quyết toán, nhất là công tác kiểm toán, là vô cùng quan trọng. Và hiện đang có xu hướng gắn liền quyền sử dụng với trách nhiệm quyết toán ngân sách cho các thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách. Bên cạnh đó, ở các nước có Ủy ban Tài khoản công, vai trò thẩm tra quyết toán của Ủy ban này rất lớn(5).

 

3. Vai trò của Nghị viện về ngân sách

Vai trò của Nghị viện về ngân sách trong các mô hình chính thể Số liệu do IPU thu thập cho thấy vai trò của Nghị viện về ngân sách rất đa dạng. Ví dụ, có cơ quan lập pháp được tham vấn trong quá trình chuẩn bị ngân sách, có nước thì không. Bảng dưới đây trình bày những dữ kiện liên quan đến vấn đề này.

- Nghị viện trong quy trình ngân sách(6)

Chính thể

Được tham vấn trong quá trình chuẩn bị

Thẩm tra ngân sách

Chế độ báo cáo

Phê chuẩn và thông qua ngân sách

1

2

3

4

5

 

%

Số

%

Số

%

Số

%

Số

Đại nghị

47,1

34

97,2

36

93,3

30

95,8

24

Tổng thống

47,6

21

95,2

21

84,2

19

87,5

16

Bán Tổng thống

37,5

16

87,5

16

93,8

16

91,7

12

Số liệu thể hiện ở cột thứ 2 của Bảng trên đây cho thấy cơ quan lập pháp ở cả chế độ đại nghị lẫn chế độ Tổng thống đều không tham gia nhiều vào quá trình chuẩn bị ngân sách. Tuy nhiên, điều thú vị là dường như cơ quan lập pháp ở mô hình chính thể Tổng thống có vai trò ngang bằng với (nếu không muốn nói là có phần hơn) cơ quan lập pháp trong chính thể đại nghị trong việc tham gia chuẩn bị ngân sách. Ngược lại, cơ quan lập pháp trong mô hình bán Tổng thống có vẻ ít tham gia vào quá trình này. Có những thay đổi rất đáng kể khi xem xét việc giám sát các hoạt động tài chính (cột 3). Thực tế cho thấy tỷ lệ các cơ quan lập pháp tham gia giám sát các hoạt động tài chính là rất cao. Mặc dù tỷ lệ này ở mô hình bán Tổng thống đã là khá cao nhưng vẫn chưa thể so sánh được với các con số tương ứng ở mô hình chính thể đại nghị và chính thể Tổng thống.

Những dữ kiện ở cột 2 và 3 của Bảng trên đây cho thấy Nghị viện ở chính thể bán Tổng thống nhìn chung ít tham gia nhất và/hoặc kém được trang bị nhất trong việc giám sát ngân sách. Tuy nhiên, số liệu ở cột 4 lại cho thấy rõ Nghị viện ở các chính thể khác không sử dụng chế độ báo cáo ngân sách nhiều như ở các Nghị viện trong mô hình bán Tổng thống. Có gần 94% số lượng các Nghị viện ở các nước theo mô hình chính thể bán Tổng thống sử dụng công cụ báo cáo trong khi chỉ có 84% Nghị viện ở mô hình chính thể Tổng thống thực hiện điều này. Cuối cùng, số liệu ở cột 5 cho thấy tỷ lệ các Nghị viện trong chính thể đại nghị tham gia phê chuẩn và thông qua ngân sách nhiều hơn so với tỷ lệ này ở các nước theo mô hình chính thể Tổng thống. Các tỷ lệ này lần lượt là khoảng 96% ở mô hình đại nghị, 87,5% ở mô hình chính

thể Tổng thống. Số liệu tương ứng ở mô hình chính thể bán Tổng thống nằm ở khoảng giữa hai giá trị này. Tóm lại, trong khi cơ quan lập pháp ở mô hình chính thể Tổng thống thường tham gia nhiều hơn vào các hoạt động tiền kiểm như việc chuẩn bị ngân sách thì Nghị viện ở các nước theo mô hình chính thể đại nghị lại có vai trò lớn hơn trong các hoạt động hậu kiểm như phê chuẩn và thông qua ngân sách. Các dạng Nghị viện trong quy trình ngân sách Một tác giả đã phân loại các cơ quan lập pháp theo vai trò trong quy trình ngân sách(7):

(1) phê duyệt ngân sách;

(2) có ảnh hưởng đến dự toán ngân sách, và

(3) lập dự toán ngân sách.

- Cơ quan lập pháp phê duyệt ngân sách thiếu quyền lực hoặc năng lực (hoặc cả hai) để sửa đổi ngân sách được đề xuất bởi ngành hành pháp

- họ phê duyệt bất cứ khoản ngân sách nào mà bên hành pháp trình lên.

- Cơ quan lập pháp có ảnh hưởng đến dự toán Ngân sách có năng lực (hợp pháp và/hoặc kỹ thuật) để sửa đổi hoặc từ chối đề xuất ngân sách của ngành hành pháp nhưng không có đủ năng lực để tự xây dựng một dự toán ngân sách.

- Cơ quan lập pháp lập dự toán ngân sách, loại cơ quan này có cả quyền pháp lý và năng lực kỹ thuật để sửa đổi hoặc từ chối đề xuất ngân sách của ngành hành pháp và thay thế bằng một dự toán ngân sách do chính mình lập.

- Ba dạng Nghị viện trong quy trình ngân sách(8)

Loại Nghị viện

Năng lực

Ví dụ

Phê chuẩn ngân sách

Thiếu thẩm quyền và/hoặc năng lực sửa đổi hoặc bãi bỏ đề xuất ngân sách của ngành hành pháp.

Mozambique

Có ảnh hưởng đến dự toán ngân sách

Có thẩm quyền giới hạn và/hoặc năng lực sửa đổi đề xuất ngân sách của ngành hành pháp.

Pháp, Nicaragua

Lập dự toán ngân sách

Có thẩm quyền hợp pháp và năng lực kỹ thuật để bãi bỏ, sửa đổi, hoặc thậm chí làm lại dự toán ngân sách.

Nghị viện Hoa Kỳ, cơ quan lập pháp ở một số tiểu bang Mỹ

Về thẩm quyền sửa đổi dự toán ngân sách, trong số 27 nước OECD, Nghị viện của 6 nước gồm Úc, Canada, Hi Lạp, Nhật Bản, New Zealand, Anh thông qua dự toán ngân sách của Chính phủ trình mà không hề sửa đổi; Nghị viện ở 17 nước có một số sửa đổi; và chỉ có Nghị viện ở 4 nước gồm Mỹ, Séc, Đan Mạch, Hungari sửa đổi căn bản dự toán ngân sách. Còn dữ liệu của IPU cho thấy, có những Nghị viện không bị giới hạn thẩm quyền sửa đổi dự toán ngân sách, nhưng cũng có Nghị viện chỉ được cắt giảm các khoản chi hiện hành, mà không được tăng hoặc đưa ra các khoản chi mới (xem bảng dưới đây).

- Quyền hạn sửa đổi dự toán ngân sách của Nghị viện96

Quyền hạn

Số Nghị viện

Không bị giới hạn thẩm quyền

23

Chỉ được cắt giảm các khoản chi hiện hành

17

Được cắt giảm các khoản chi, còn tăng chi phải được Chính phủ đồng ý

4

Tăng chi khoản này phải cân bằng với cắt giảm khoản khác

13

Không quy định rõ quyền hạn

5

 

4. Một số yếu tố ảnh hưởng đến vai trò của Nghị viện về ngân sách

Một số yếu tố ảnh hưởng đến quyền dự toán ngân sách của Nghị viện, đó là: mô hình chính thể, thời gian để xem xét dự toán ngân sách, môi trường chính trị và năng lực lập pháp97. Mô hình chính thể và quyền chính thức dự toán ngân sách Việc tách biệt giữa quyền hành pháp và lập pháp trong các chính thể Tổng thống đã khuyến khích cơ quan lập pháp đóng vai trò độc lập hơn trong dự toán ngân sách so với các Nghị viện ở mô hình khác - đặc biệt là ở một số hệ thống chính trị việc bác bỏ dự toán ngân sách của Nghị viện có thể dẫn đến sự sụp đổ của Chính phủ.

Thời gian để xem xét dự toán ngân sách Nếu thời gian xem xét dự toán ngân sách ngắn sẽ gây khó khăn cho cơ quan lập pháp. Với thời gian xem xét ngân sách dài hơn, đặc biệt là nếu cơ quan lập pháp tham vấn các chuyên gia ngân sách và tiến

hành tham vấn công chúng về xây dựng ngân sách thì sẽ giúp cho các cơ quan lập pháp có những số liệu tốt ở đầu vào cho dự toán ngân sách. Khoảng thời gian để Nghị viện thẩm tra, xem xét dự toán ngân sách có ý nghĩa quan trọng. Trên phương diện này, trung bình Nghị viện các nước Nam Mỹ có khoảng 90 ngày, nhiều hơn so với phần lớn các nước, kể cả các nước khối OECD(11).

Còn kinh nghiệm của các nước như Malaysia, Singapore, Hàn Quốc cho thấy, lịch biểu tài chính trong năm ngân sách cần được phân chia hợp lý, các khâu của mỗi cơ quan tham gia quy trình ngân sách dàn đều ra các tháng trong năm. Do đó, tránh được tình trạng dồn ép về mặt thời gian trong khi xây dựng dự toán, thẩm tra, quyết định ngân sách.

Năng lực của Nghị viện

 Ở đại đa số các nước, Ủy ban Ngân sách và Tài chính thường chịu trách nhiệm về thẩm tra dự toán ngân sách của Chính phủ và được coi là một trong những ủy ban quan trọng nhất. Bên cạnh đó, ở các nước theo mô hình Anh và ở Nam Mỹ, ủy ban chịu trách nhiệm về thẩm tra quyết toán là Ủy ban Các tài khoản công. Các ủy ban theo lĩnh vực

chuyên môn cũng tham gia vào quy trình ngân sách như ở Argentina, Brazil, Mexico. Hiệu quả của việc quyết định và giám sát về ngân sách của Nghị viện phụ thuộc nhiều vào năng lực của các cơ quan này. Ví dụ, ở hầu hết các nước Nam Mỹ, cơ cấu của hệ thống ủy ban bị phân tán và hay thay đổi, khiến cho việc giám sát ngân sách khó khăn. Hoặc thành phần các ủy ban theo tỷ lệ đảng phái cũng ảnh hưởng đến động cơ và hiệu quả giám sát ngân sách, nhất là ở nhiều nước Chủ nhiệm Ủy ban ngân sách hoặc Ủy ban các tài khoản công là người của phe đa số.

Ở những nước có hai viện mà không thành lập một ủy ban ngân sách hỗn hợp thường xuyên, thì sẽ làm giảm hiệu quả giám sát ngân sách của các ủy ban. Ở Chile từ năm 2003 đã thành lập Ủy ban hỗn hợp chuyên về ngân sách có 26 thành viên, mỗi viện có 13 người, và thường là do Chủ nhiệm Ủy ban Tài chính của Thượng viện đứng đầu. Năng lực chuyên môn của cán bộ giúp việc của ủy ban còn nhiều hạn chế cũng là trở ngại khiến Nghị viện không tham gia một cách hiệu quả vào quy trình ngân sách phức tạp.

Ủy ban ngân sách và Ủy ban các tài khoản công ở nhiều nước thường chỉ có vài cán bộ chuyên môn, ví dụ như Uruguay chỉ có 2 cán bộ giúp việc ở Ủy ban ngân sách, Argentina và Bolivia có 5 người, Mexico và Chile có 7-8 người. Còn đối với cá nhân các nghị sĩ, thông thường trợ lý chuyên môn chung tư vấn về ngân sách, mặc dù họ không nắm sâu về lĩnh vực này. Chỉ một số Nghị viện như Colombia các nghị sĩ có trợ lý riêng về ngân sách; ở một số nước các nghị sĩ thuộc Ủy ban ngân sách có trợ lý riêng về lĩnh vực này.

Thông tin, nghiên cứu

Một số cơ quan lập pháp đáp ứng nhu cầu thông tin về ngân sách cho nghị sĩ thông qua việc thuê chuyên gia ngắn hạn để hỗ trợ họ trong phân tích ngân sách, hoặc dựa vào mối quan hệ đối tác với các viện nghiên cứu và các nhóm xã hội dân sự. Một số cơ quan lập pháp xây dựng cơ quan giúp việc dự toán ngân sách trực thuộc cơ quan nghiên cứu chuyên môn của họ (Ba Lan) trong khi một số cơ quan lập pháp khác lại thành lập các văn phòng ngân sách chuyên nghiệp, độc lập, phi đảng phái để hỗ trợ cơ quan lập pháp trong quy trình ngân sách. Vào năm 2003, 70% số Nghị viện các nước được khảo sát không có văn phòng nghiên cứu ngân sách. Điều này cộng với việc thiếu cơ chế cộng tác với các cơ sở nghiên cứu độc lập buộc Nghị viện phải dựa nhiều vào thông tin do Chính phủ cung cấp. Trong khi đó, văn phòng ngân sách của Nghị viện đã chứng tỏ hiệu quả ở những nước như Chile, Mexico, Brazil, Venezuela.

Hệ thống bầu cử

Hệ thống bầu cử cũng là một yếu tố then chốt ảnh hưởng đến nội dung chính sách tài chính - ngân sách. Một nghiên cứu về ảnh hưởng của bầu cử đối với việc quyết ngân sách ở các nước Nam Mỹ cho thấy, ở những nước bầu cử theo khu vực bầu cử một thành viên, các nghị sĩ có xu hướng biểu quyết ngân sách có lợi cho cử tri của mình, chẳng hạn ủng hộ các khoản chi, phản đối các khoản thuế, dẫn đến bội chi ngân sách nhiều hơn. Xu hướng này mạnh hơn ở những nước như Brazil, nơi cử tri bầu theo danh sách mở, và ít hơn ở những nước như Argentina bầu theo danh sách đóng. Các tác giả đề xuất, thay đổi hệ thống bầu cử có thể là một giải pháp đối với các vấn đề trong quy trình ngân sách. Chẳng hạn, nếu Brazil chuyển từ bầu cử đại diện tỷ lệ theo danh sách mở sang bầu cử đại diện tỷ lệ theo danh sách có giới hạn, đó có thể là một phương án giải quyết một số vấn đề về ngân sách ở nước này.

 

5. Nghị viện giám sát việc thực thi ngân sách

Hoạt động giám sát việc thực thi ngân sách có một vị trí quan trọng và có những nét riêng biệt đối với quá trình Nghị viện tác động đến hoạt động của cơ quan hành pháp. Vị trí quan trọng của quy trình này xuất phát từ những tác động to lớn của ngân sách đối với đời sống kinh tế, xã hội. Còn những điểm khác biệt với hoạt động giám sát thông thường khác của Nghị viện là do những khác biệt trong quy trình thực hiện công việc này. Thông thường ở hầu hết các nước, ngân sách rất ít khi được thực thi theo đúng những gì Nghị viện đã quyết định.

Đôi khi sự khác biệt giữa ngân sách được ban hành và ngân sách được thực thi là hợp lý. Hành pháp có thể viện ra những lý do về tính phức tạp trong quá trình thi hành ngân sách, mà thông thường nhất là do điều kiện kinh tế thay đổi. Tuy nhiên, trong một số trường hợp khác, sự khác biệt giữa ngân sách được ban hành và ngân sách được thực thi là không chấp nhận được bởi lý do có sự thay đổi của điều kiện kinh tế. Trong trường hợp này, thông thường cơ quan hành pháp đã không thực hiện chính xác và hợp lý việc chi tiêu ngân sách theo các chính sách đã được lập ra trước đó.

Từ đó, việc duy trì một hệ thống giám sát có hiệu quả, chính xác và minh bạch đối với việc thực thi ngân sách là rất quan trọng. Cơ chế này phải đảm bảo thấy được những thay đổi về ngân sách nào là hợp lý do yêu cầu của điều kiện khách quan thay đổi, và những gì là việc đi quá xa của hành pháp trong việc không tuân theo các quy định của đạo luật ngân sách. Những hình thức mà Nghị viện các nước sử dụng để giám sát việc thực thi ngân sách thông thường gồm rất nhiều dạng.

1

Thủ tục giám sát thông thường của Nghị viện

2

Thủ tục giám sát tài chính

3

Sử dụng báo cáo kiểm toán trong hoạt động quyết toán

4

Dựa vào kết quả giám sát của các uỷ ban

Trước hết, Nghị viện cũng sử dụng những thủ tục giám sát thông thường để thực hiện công việc này như thủ tục chất vấn, thủ tục đặt câu hỏi, hoặc thủ tục điều tra. Tuy nhiên, những thủ tục này thường thiên về lĩnh vực chính trị, do vậy không phù hợp lắm cho việc giám sát các vấn đề có tính kỹ thuật như ngân sách. Một số hình thức giám sát khác được Nghị viện sử dụng trong quá trình giám sát việc thu, chi ngân sách phù hợp hơn cho hoạt động tài chính cũng được Nghị viện sử dụng, song trên thực tế chúng phục vụ cho mục đích chính trị nhiều hơn là mục đích tài chính. Trong các dạng giám sát này, hình thức đầu tiên là việc Nghị viện xem xét các kiến nghị ngân sách bổ sung của hành pháp. Trên thực tế, dự toán ngân sách được Nghị viện thông qua không phải bao giờ cũng hoàn toàn phù hợp với điều kiện khách quan. Trong những trường hợp như vậy, hành pháp cần phải có những khoản kinh phí bổ sung để duy trì hoạt động của các công sở và thực hiện các chương trình của mình. Khi đó, với một thủ tục tương tự như việc quyết định dự án ngân sách chính thức, cơ quan hành pháp cũng đệ trình một dự toán ngân sách bổ sung để cơ quan lập pháp quyết định. Vào lúc này, qua việc xem xét, quyết định ngân sách bổ sung, Nghị viện có cơ hội nắm bắt thêm thông tin về việc thực thi ngân sách của hành pháp, và hơn thế nữa, có thể tạo ra áp lực đối với cơ quan hành pháp khi việc chi tiêu trên thực tế không tuân thủ quyết định nguyên thủy của Nghị viện. Hình thức thứ ba để giám sát việc thực thi ngân sách là việc Nghị viện sử dụng quyền thông qua quyết toán ngân sách dựa trên kết quả kiểm toán do một cơ quan có địa vị như một toà án hành chính cấp cao thực hiện.

Ở các nước, cơ quan này thường là “Văn phòng kiểm toán” gồm các viên chức có địa vị như thẩm phán và không bị bãi miễn. Điều này xuất phát từ nguyên tắc hoạt động kiểm toán các khoản mục ngân sách quốc gia phải do một cơ quan độc lập, khách quan và không bị ảnh hưởng bởi các tác động của chính trị thực hiện. Cơ quan này có thể là cơ quan thuộc Nghị viện hoặc có thể được tổ chức độc lập với Nghị viện theo quy định của Hiến pháp (như Thái Lan, Malaysia). Kiểm toán giúp Nghị viện thẩm tra báo cáo tình hình thực hiện ngân sách làm căn cứ đánh giá tình hình thực hiện và dự báo thu, chi ngân sách. Kiểm toán thực hiện kiểm tra, đánh giá hoạt động chi tiêu ngân sách đã diễn ra và báo cáo kết quả kiểm toán lên Nghị viện. Do có vị trí độc lập với cơ quan hành pháp nên tính khách quan trong các báo cáo kiểm toán ở các nước khá cao. Đặc biệt, sự phối hợp, hợp tác giữa kiểm toán và Nghị viện, các Ủy ban, nhất là các Ủy ban liên quan đến ngân sách có ý nghĩa quan trọng trong giám sát thực thi ngân sách. Mặc dù hoạt động của những cơ quan này rất hữu ích để trợ giúp cho Nghị viện, song nó cũng đưa lại một số nhược điểm, nhất là việc sẽ làm đình trệ quá trình thông qua quyết toán ngân sách.

Hình thức giám sát việc thực thi ngân sách cuối cùng mà Nghị viện các nước thường sử dụng là hoạt động giám sát của các uỷ ban. Hầu hết Nghị viện các nước đều duy trì hệ thống uỷ ban thường trực. Các uỷ ban này có vai trò giám sát hoạt động ngân sách của các bộ thuộc lĩnh vực thẩm quyền của mình trong đó nổi lên vai trò của Uỷ ban phụ trách vấn đề tài chính, là uỷ ban có trách nhiệm tổng hợp các báo cáo về việc thực hiện ngân sách từ các uỷ ban khác. Một số Nghị viện theo hình mẫu của Nghị viện Anh duy trì Ủy ban tài khoản công (Public Accounts Committee – PAC) để theo dõi kết quả của kiểm toán công. PAC mời các Bộ trưởng, thư ký thường trực hoặc các quan chức đến Uỷ ban để điều trần, xây dựng các báo cáo. Thông thường, Chính phủ sẽ được yêu cầu báo cáo lại cho Nghị viện theo những kiến nghị của PAC trong một thời hạn quy định, thường là 2 đến 6 tháng. Thường thì các thành viên phe đối lập sẽ đứng đầu PAC. Dựa trên những phát hiện của mình, PAC thường xuyên kiến nghị với các Bộ rằng họ cần phải thay đổi một số chính sách và thủ tục để cải thiện hoạt động của Chính phủ.

Danh mục tài liệu tham khảo:

(1). Văn phòng Quốc hội (2002), đã dẫn; John K. Johnson, Robert T. Nakamura (2011), đã dẫn; Cristina Leston-Bandeiras và Lord Philip Norton (2005), đã dẫn; Joachim Wehner (2004), Back from the Sidelines? Redefining the Contribution of Legislatures to the Budget Cycle, (WBI Working Papers).

(2). Ủy ban Kinh tế và Ngân sách của Quốc hội khóa XI và UNDP (2004), Báo cáo nghiên cứu so sánh quy trình ngân sách của Việt Nam và một số nước châu Á (Hà Nội).

(3). Văn phòng Quốc hội (2002), đã dẫn; John K. Johnson, Robert T. Nakamura (2011), đã dẫn; Cristina Leston-Bandeiras và Lord Philip Norton (2005), Joachim Wehner (2004), dẫn trên.

(4). Văn phòng Quốc hội (2002), dẫn trên; John K. Johnson, Robert T. Nakamura (2011), dẫn trên; Cristina Leston-Bandeiras và Lord Philip Norton (2005), dẫn trên; Joachim Wehner (2004), dẫn trên.

(5). Dẫn trên.

(6). Riccardo Pelizzo và Rick Stapenhurst (chủ biên) (2006), dẫn trên;

(7). John K. Johnson, Robert T. Nakamura (2011), dẫn trên;

(8). John K. Johnson, Robert T. Nakamura (2011), dẫn trên;

(9). Joachim Wehner (2004), dẫn trên.

(10). John K. Johnson, Robert T. Nakamura (2011), dẫn trên.

(11). Carlos Santiso (2004), Budget Institutions and Fiscal Responsibility: Parliaments and the Political Economy of the Budget Process in Latin America, (WBI).