Mục lục bài viết
1. Khái quát về Chính trị và hành chính Tây Ban Nha
Tây Ban Nha có diện tích tự nhiên 505.990 km2 và dân số khoảng 46 triệu người, thủ đô là Madrid. Tây Ban Nha theo theo chế độ quân chủ nghị viện. Việc phân chia quyền lực nhà nước được quy định tại Hiến pháp 1978. Nhà Vua đứng đầu Nhà nước. Trên thực tế, quyền lực của nhà Vua chỉ có tính chất tượng trưng. Chính phủ đại diện cho quyền hành pháp, chịu trách nhiệm quản lý về chính sách quốc gia và đối ngoại, hệ thống hành chính dân sự và trong quân đội, và quốc phòng. Thủ tướng đứng đầu Chính phủ. Theo Hiến pháp, Tây Ban Nha có nền hành chính dân chủ, trong một Nhà nước thuộc loại hình phúc lợi, phân quyền chính trị và hành chính. Vì thế, tổ chức hành chính công có đặc tính gồm nhiều cấp hành chính đa dạng, dựa trên các chính quyền theo lãnh thổ. Từng cấp hành chính có hệ thống pháp lý và quyền tự trị để quản lý các vấn đề thuộc phạm vi thẩm quyền, trách nhiệm của mình.
2. Tổ chức chính quyền ở Tây Ban Nha
Tây Ban Nha tổ chức chính quyền theo 3 cấp: trung ương (State Administration), vùng và thành phố tự quản (Autonomous Communities and Cities), địa phương (các tỉnh và thành phố - provinces and municipalities). Bản đồ chính quyền tự quản dần được hoàn chỉnh theo tiến trình trao quyền tự trị cho các vùng. Tất cả các vùng tự trị được thành lập trong thời gian từ năm 1979 đến 1983. Trào lưu cải cách chế độ tự trị từ năm 2005 dẫn đến việc điều chỉnh các chế định về vùng. Hiện tại, có 17 vùng tự quản, 2 thành phố tự quản là Ceuta và Melilla, 50 tỉnh và 8.111 thành phố. Vùng có quyền thành lập chính quyền của mình để thực hiện các nhiệm vụ được giao, quản lý và cung ứng các dịch vụ cần thiết. Chính quyền địa phương là một trong ba cấp hành chính theo lãnh thổ, bao gồm các tỉnh, thành phố, hải đảo, và một số tổ chức phi lãnh thổ (hiệp hội các cộng đồng, một số tổ chức liên doanh, liên kết, …). Tuy vùng được trao nhiều quyền tự trị quan trọng, nhưng trung ương nắm giữ quyền ban hành các luật cơ bản, đảm bảo tính bình đẳng cho mọi công dân trên cả nước và tính nhất quán giữa các vùng miền. Hiến pháp quy định rõ thẩm quyền của trung ương, của vùng và những thẩm quyền chia sẻ giữa trung ương và vùng.
Hành chính Trung ương do Chính phủ quản lý, gồm hành chính dân sự trung ương, các cơ quan thực thi pháp luật, hành chính tư pháp, một số cơ quan tự quản, doanh nghiệp nhà nước, hành chính của lực lượng vũ trang. Hiện nay có 17 cơ quan cấp bộ, đứng đầu là các Bộ trưởng. Bộ trưởng là thành viên Chính phủ và là nhân sự cao cấp của hành chính Trung ương. Với hai vai trò như vậy, Bộ trưởng là cầu nối giữa Chính phủ và nền hành chính. Các bộ đều có Ban Thư ký nhà nước (State Secretariats), đứng đầu là Quốc Vụ khanh. Bộ trưởng và Quốc Vụ khanh (Ministers and Secretaries of State) đứng đầu công vụ cao cấp, nhưng là các nhà chính trị nên không nhất thiết là công chức.
3. Các công chức cao cấp trong chính quyền Tây Ban Nha
Các công chức cao cấp bao gồm: các Tổng thư ký (Secretary-Generals), có vai trò gần giống như Quốc Vụ khanh nhưng thiên về quản lý điều hành. Bộ nào cũng có một chức danh Phó Tổng Thư ký hay Thứ trưởng (Under-Secretaries) quản lý điều hành cơ quan bộ (ngân sách, quản lý tài chính, nhân sự, tư vấn pháp lý, thanh tra công vụ, …). Bên dưới, có các Tổng thư ký kỹ thuật (Technical Secretary-General), cũng là các nhà quản lý công sở, phụ trách các Ban Thư ký kỹ thuật chịu trách nhiệm soạn thảo các quy chế, tư vấn pháp lý và ấn phẩm của bộ. Tổng Cục trưởng (Director-General) và các Phó Tổng Cục trưởng (Deputy Director-General) chịu trách nhiệm quản lý các nhóm lĩnh vực chuyên môn. Tất cả công chức quản lý này phải là công chức chính quy (career civil servants), ngoại trừ Tổng Thư ký, và có thể Tổng Cục trưởng trong một số trường hợp đặc biệt. Việc phát triển nhân sự quản lý từ các nhân viên ngoài hệ thống công vụ đang được cân nhắc. Chính quyền vùng có quyền thiết lập hệ thống pháp lý và các điều kiện tuyển chọn riêng nhưng phải trên cơ sở đảm bảo nguyên tắc thực tài, đề ra tiêu chí phù hợp, thực hiện quy trình công khai và cạnh tranh. Nhân sự quản lý được đánh giá theo các tiêu chí trên các mặt: hiệu quả, hiệu suất; trách nhiệm quản lý; và đôn đốc, kiểm tra kết quả. Tất cả các vị trí nêu trên đều dễ dàng được bổ nhiệm hay bị bãi nhiệm mà không bị giới hạn về chức nghiệp. Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm hay bãi nhiệm bộ trưởng. Quốc Vụ khanh, Tổng Thư ký, Phó Tổng Thư ký, Tổng Thư ký kỹ thuật và các Tổng Cục trưởng được Chính phủ bổ nhiệm và bãi nhiệm theo khuyến nghị của bộ trưởng phụ trách. Phó Tổng Cục trưởng do Quốc Vụ khanh bổ nhiệm và bãi nhiệm. Tất cả công chức chính quy nắm giữ các vị trí này được xếp vào ngạch A1.
4. Nền hành chính của Tây Ban Nha
Nền hành chính của Tây Ban Nha không ngừng phát triển trong hơn 30 năm qua, từ mẫu hình nền hành chính uy quyền, nay đã tiến triển thành nhà cung ứng dịch vụ; từ nhà nước bà đỡ thuở đầu và mang tính tập quyền cao đã chuyển sang nhà nước phúc lợi và tiến hành phân quyền mạnh hơn hầu hết các nước châu Âu. Về nguồn nhân lực, năm 1980, tổng số nhân sự công trong nền hành chính là 1,5 triệu người, tăng lên 2,1 triệu vào năm 1990, 2,3 triệu vào năm 2000, và hiện có khoảng 2,6 triệu. Từ năm 2000 đến năm 2009, nhân sự công các vùng tăng từ 904.000 lên 1.333.000; ở chính quyền địa phương tăng từ 531.000 lên 630.000; trong khi đó, ở trung ương, lại giảm từ 516.000 xuống 239.000. Cũng trong giai đoạn này, nhân sự các trường đại học tăng từ 91.500 đến 99.500. Số liệu trên minh hoạ cho việc thay đổi phân bổ các nguồn lực do yêu cầu cung ứng các dịch vụ mới, chuyển giao thêm nhiệm vụ từ trung ương xuống cấp vùng; việc phân quyền từ cấp vùng xuống cấp địa phương còn đang trong quá trình thực hiện. Trong số 2.636.900 công chức hiện nay có 575.021 làm việc ở trung ương (238.851 trong cơ quan hành chính, 132.359 trong các cơ quan thực thi pháp luật, 124.350 trong lực lượng vũ trang, 23.232 trong hành chính tư pháp, và 56.229 trong doanh nghiệp và các tổ chức nhà nước khác), 1.332.844 ở các vùng tự quản, 629.505 ở chính quyền địa phương, và 99.530 ở các trường đại học.
5. Hệ thống công vụ Tây Ban Nha
Theo Hiến pháp, hệ thống công vụ Tây Ban Nha phải triệt để tuân thủ pháp luật, dân chủ, chuyên nghiệp, trung lập và bảo đảm các quyền của công đoàn. Luật Công vụ ngày 12/4/2007 (EBEP) thiết lập mô hình công vụ kết hợp, một mặt coi trọng thẩm quyền chính quyền vùng và địa phương trong việc vận dụng các điều khoản cơ bản vào hoàn cảnh cụ thể, mặt khác, đề ra các quy định chung để áp dụng thống nhất cho các nhóm nhân sự công (Public employees) khác nhau. Đội ngũ công chức (Civil Servants) phải tuân thủ hệ thống chế định công vụ và được Luật Hành chính (Administrative Law) điều chỉnh. Nhìn chung, công chức là những người nắm giữ các chức vụ quản lý hành chính. Các nhân viên ngoài hệ thống công vụ (Non-civil service employees) tuân thủ theo hợp đồng và do Luật Tuyển dụng (Employment Law) điều chỉnh; họ có thể chỉ được giao một số chức danh nhất định.
Tất cả các cấp hành chính (trung ương, vùng, địa phương) có thể có những loại hình nhân sự công sau: (1) Công chức chuyên môn (Professional Civil Servants) được bổ nhiệm thực hiện các công vụ chuyên môn ổn định lâu dài trong nền hành chính bằng một văn bản pháp lý và được Luật Hành chính điều chỉnh. Công chức dự bị (Interim Civil Servants) cũng được bổ nhiệm để thực hiện chức năng của công chức chuyên môn khi cơ quan có nhu cầu hay phải thực thi nhiệm vụ cấp thiết. Nhân viên hợp đồng (Contractual Workers) thực hiện nhiệm vụ theo các điều khoản chính thức trong hợp đồng, được tuyển mộ theo Luật Tuyển dụng và do các cơ quan nhà nước trả lương. Hợp đồng của họ có thể là lâu dài, có thể có thời hạn cụ thể hay chỉ là tạm thời. Nhân sự lâm thời (Temporary Staff) được bổ nhiệm tạm thời để thực thi một số chức năng do uỷ thác hay làm chuyên gia tư vấn. Có mục ngân sách riêng để chi trả cho những công việc này. Công chức quản lý có hệ thống quy định riêng tuỳ thuộc vào cấp trung ương hay từng chính quyền vùng, địa phương nhưng phải tuân thủ các nguyên tắc chung của Luật Công vụ và các luật cơ bản khác.
Các quyền, nghĩa vụ, nguyên tắc đạo đức và bộ quy tắc ứng xử được quy định trong Luật Công vụ. Các quyền cá nhân gồm quyền riêng tư, làm việc ổn định lâu dài, phát triển chức nghiệp hành chính, và được trả lương, quyền tham gia các hoạt động chính trị nhưng phải bảo đảm tính trung lập khách quan trong thực thi nhiệm vụ vào mọi nơi mọi lúc, và các quyền theo nhóm như quyền được hội họp, tham gia các tổ chức xã hội, đình công, thương lượng tập thể, …Về nghĩa vụ, đầu tiên là phải tuyên thệ trung thành với nhà vua và hiến pháp; thực thi nhiệm vụ khách quan, trung thực, trung lập, tuân thủ các nguyên tắc ứng xử, chẳng hạn như phải chấp hành mệnh lệnh theo thứ bậc trừ phi thấy rõ ràng trái pháp luật, trong trường hợp đó, phải thông báo cho cấp trên biết, hoặc là khi thấy những hành động đó có nguy cơ gây hại cho công dân và nguồn lực công… Cụ thể hoá điều 14 của Hiến pháp về nguyên tắc không phân biệt đối xử về quê quán, chủng tộc và giới tính gốc, nhiều văn bản được ban hành nhằm phòng ngừa phân biệt đối xử về giới tính (Luật 3/2005 về Bình đẳng nam và nữ và Luật 3/2007 về Bình đẳng hiệu quả giữa nam và nữ). Nội dung các văn bản này đều được thể hiện trong Luật Công vụ.
Việc tuyển dụng được tiến hành qua các quy trình thi tuyển cạnh tranh, theo nguyên tắc công bằng, dựa trên thành tích và năng lực công tác. Việc phát triển chức nghiệp và đề bạt cán bộ được kết hợp với nhau trong các quy định của Luật Công vụ. Chức nghiệp theo chiều ngang (Horizontal Career) gồm thăng hạng hay nâng ngạch, bậc mà không làm thay đổi vị trí công việc. Chức nghiệp theo chiều dọc (Vertical Career) là đề bạt vào các vị trí cao hơn trong cơ cấu vị trí việc làm. Thăng tiến nội bộ (Internal Promotion) là một hệ thống mở đối với tất cả công chức trong một nhóm cùng trình độ chuyên môn, đáp ứng được các yêu cầu của ngạch mới và có tối thiểu 2 năm làm việc trong ngạch hiện tại. Thi nâng ngạch tiến hành theo phương thức cạnh tranh, trên nguyên tắc: quảng cáo công khai, bình đẳng, thực tài. Luật Công vụ có quy định gắn việc phát triển chức nghiệp và trả lương với đánh giá thực thi nhiệm vụ, đã và đang tạo nên áp lực cho các cấp quản lý phải thiết lập hệ thống đánh giá nhân viên. Quy trình đo lường và đánh giá ứng xử và thực thi trong công tác chuyên môn hay kết quả hoàn thành công việc cần sử dụng các tiêu chí minh bạch, khách quan, không thiên vị và không phân biệt đối xử, và không vi phạm các quyền của công chức.
Hệ thống tiền lương công chức được pháp luật quy định và số tiền chi trả được công bố công khai (một số được Luật Ngân sách chung quy định, và số khác có trong Danh mục vị trí công việc). Lương cơ bản (basic pay) giống nhau trong các cấp hành chính, bao gồm tiền lương và tiền tăng lương 3 năm một lần. Công chức còn nhận khoản chi thêm (additional pay) tuỳ theo đặc tính của vị trí công việc, tình trạng phát triển chức nghiệp hay tình hình thực thi nhiệm vụ. Việc trả lương cho các nhân viên ngoài hệ thống công vụ được pháp luật về tuyển dụng xác định, liên quan đến thoả ước tập thể (collective agreement) và hợp đồng tuyển dụng. Khoản trả thêm thường được đưa vào lương cơ bản hàng tháng, và thâm niên thường được xem xét khi tính toán lương, phụ cấp.
Như vậy, có thể nói hệ thống công vụ của Tây Ban Nha phân quyền mạnh, tập trung nhiều quyền tuyển dụng nhân sự cho các cấp hành chính theo lãnh thổ (vùng tự trị và chính quyền địa phương). 75% công việc dịch vụ công thuộc các cấp hành chính đảm nhiệm. Quá trình phân quyền cho vùng thể hiện ở việc giao tất cả dịch vụ giáo dục đại học và ngoài đại học - có số tuyển dụng lớn (chiếm hơn 40% tổng nhân sự vùng), và giao hầu hết dịch vụ y tế - kèm theo rất nhiều vị trí việc làm (chiếm khoảng 36% nhân sự vùng). Loại hình nhân sự công trong toàn hệ thống công vụ rất đa dạng; tuy nhiên, đang có xu hướng giảm số lao động hợp đồng, từ 30% trong tổng số nhân sự dịch vụ công năm 2001 xuống 25,87% năm 2009. Số lượng việc làm dịch vụ công dành cho nữ giới cũng tăng lên trên mức trung bình so với mức tuyển dụng chung trong xã hội. Năm 2009, 1.389.738 trong số 2.636.900 việc làm dịch vụ công do phụ nữ đảm nhiệm (52.7%). Số việc làm dịch vụ công cơ bản tập trung vào các dịch vụ phúc lợi, cụ thể là lĩnh vực y tế và giáo dục - chiếm tới trên 43% tổng số tuyển dụng trong hệ thống công vụ và 77% trong các vùng.
Bài viết tham khảo: Hệ thống Công vụ Tây Ban Nha; Ths. Phạm Đức Toàn - Phó Chánh Văn phòng Bộ Nội vụ (Tạp chí Tổ chức Nhà nước)