1. Vùng biển chồng lấn là gì?

Vùng biển chồng lấn là một khu vực biển mà hai hay nhiều quốc gia đều có yêu sách hợp pháp theo luật pháp quốc tế, trong đó có Công ước Luật biển năm 1982. Vùng biển chồng lấn thường xuất hiện giữa các quốc gia có bờ biển tiếp giáp hoặc đối diện nhau, nhưng khoảng cách giữa bờ biển các nước này không đủ để mỗi nước xác lập chiều rộng tối đa cho các vùng biển của mình mà không chồng lấn lên nhau. Tùy theo khoảng cách bờ biển của các nước nằm đối diện hay kế cận nhau đã tạo ra vùng nội thủy, vùng lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và vùng thềm lục địa chồng lấn; trong đó, do vùng đặc quyền kinh tế và vùng thềm lục địa có diện tích rộng hơn, nên khả năng xuất hiện vùng biển chồng lấn sẽ nhiều hơn. Tình trạng chồng lấn khi chưa được các bên liên quan tiến hành đàm phán, phân định ranh giới rõ ràng thì được xếp vào loại tranh chấp biển cần giải quyết giữa các quốc gia ven biển có liên quan. Loại tranh chấp này có nguyên nhân xuất phát từ việc giải thích và áp dụng các quy định của Công ước Luật biển năm 1982. Đây là loại tranh chấp được hình thành trong xu hướng thay đổi có tính chất cách mạng về địa chính trị, địa kinh tế trên phạm vi toàn thế giới.

Hiện nay, có khoảng 36% diện tích biển và đại dương đã có chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán của các quốc gia biển kể từ khi Công ước Luật biển năm 1982 ra đời, còn khoảng 416 tranh chấp về ranh giới biển, thềm lục địa cần được hoạch định; trong đó, khu vực Đông Nam Á có khoảng 15 tranh chấp. Tất nhiên trong các tranh chấp trên, người ta không tính đến tranh chấp được tạo thành bởi yêu sách không dựa vào các quy định, hoặc cố tình giải thích sai Công ước phục vụ cho tham vọng của quốc gia. Công ước cũng quy định rõ: Trong khi đàm phán hoạch định vùng biển chồng lấn, nếu chưa thống nhất được phương án cuối cùng, các bên có thể sử dụng giải pháp thỏa thuận, dàn xếp tạm thời có tính thực tiễn “hợp tác khai thác chung” vùng biển chồng lấn, nhưng chỉ áp dụng giải pháp này cho vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa chồng lấn, còn các vùng chồng lấn khác không áp dụng. Các giải pháp mang tính tạm thời không ảnh hưởng đến kết quả đàm phán hoạch định cuối cùng.

Đối với nước ta, việc phân định biển với Trung Quốc và Thái Lan cơ bản ổn định, nhưng còn một số nước trong khu vực diễn biến tương đối phức tạp, cần kiên trì đàm phán, thương lượng, giải quyết. Trong đó, chúng ta đang có nhiều vùng biển chồng lấn với các nước. Với Campuchia, chúng ta đã ký được Hiệp định về Vùng nước lịch sử, việc phân định về lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa đang tiếp tục được giải quyết. Việt Nam và Malaixia đang tồn tại vùng biển chồng lấn về ranh giới thềm lục địa vượt quá 200 hải lý trong khu vực Vịnh Thái Lan hai nước thỏa thuận cùng khai thác. Với Indonexia, ta đã ký được Hiệp định phân định thềm lục địa, đang tiếp tục đàm phán giải quyết ranh giới vùng đặc quyền kinh tế, v.v.

Như vậy, để phân định ranh giới biển, giảm bớt các vùng biển chồng lấn, đòi hỏi các nước liên quan phải nỗ lực, tích cực đàm phán, giải quyết trên cơ sở Công ước Luật biển năm 1982. Trong điều kiện chưa ký được các hiệp định phân định ranh giới biển, các bên cần thương lượng, giải quyết bằng biện pháp hòa bình; thỏa thuận cùng khai thác chung trong vùng biển chồng lấn, tránh các hành động tranh chấp đơn phương vì mục đích chính trị, kinh tế của quốc gia, dân tộc mình, mà bỏ qua lợi ích của các nước, không tuân thủ luật pháp quốc tế, dẫn đến xung đột, ảnh hưởng an ninh, an toàn vùng biển, đảo và nền hòa bình khu vực.

2. Vai trò của việc phân định khu vực đánh bắt cá tại vùng chồng lấn

Vùng chồng lấn thường xuất hiện giữa các quốc gia có bờ biển liền kề hoặc đối diện nhau nhưng khoảng cách giữa bờ biển các nước này không đủ để mỗi nước xác lập chiều rộng tối đa cho các vùng biển. Như vậy, các quốc gia ven biển nằm đối diện hay kế cận nhau, khi xác định phạm vi các vùng biển và thềm lục địa theo quy định của UNCLOS 1982 và tùy theo khoảng cách bờ biển của các nước nằm đối diện hay kế cận nhau đã tạo ra vùng nội thủy chồng lấn, vùng lãnh hải chồng lấn, vùng đặc quyền kinh tế chồng lấn và vùng thềm lục địa chồng lấn.

Việc phân định khu vực đánh bắt cá tại vùng chồng lấn rất quan trọng. Nếu giữa hai hay nhiều quốc gia có sự phân định rõ ràng về một khu vực đánh bắt cá riêng biệt thì các quốc gia đó sẽ không cần thiết lập một khu vực đánh bắt cá chung. Bởi các quốc gia có thể cho phép hoặc không cho phép công dân hay tàu cá nước ngoài đánh bắt trong phạm vi ranh giới đã được phân định thuộc về quốc gia đó. Tuy nhiên, trong trường hợp xảy ra tranh chấp về vùng chồng lấn giữa các quốc gia, hoạt động nghề cá trong khu vực sẽ trở nên khó khăn, chưa kể vấn đề đánh bắt cá không chỉ gây ra nhiều tình huống phức tạp hơn bởi xuất phát từ truyền thống quen đánh bắt cá tại các khu vực ranh giới đã có từ hàng thế kỷ trước của các ngư dân dựa theo những nguyên tắc về tự do biển cả. Do vậy, các quốc gia phải cùng bàn bạc để hướng tới việc thiết lập một vùng đánh cá chung theo một trong hai phương pháp sau : (i) Vùng Trắng không cần có một sự quản lý nghiêm ngặt nào đối với nguồn tài nguyên cá trong khu vực; hoặc (ii) Vùng Xám phải có một sự kiểm tra, giám sát nghiêm ngặt mọi hoạt động đánh bắt cá trong khu vực đó.

Thỏa thuận hợp tác khai thác chung giữa Trung Quốc và Việt Nam tại Vịnh Bắc Bộ có thể xem là một Vùng Xám điển hình bởi đi kèm với đó là cơ chế kiểm soát số lượng tàu được phép đánh bắt của cả hai bên. Mặt khác, Hiệp định về Vùng nước lịch sử giữa Việt Nam và Campuchia có quy định về hoạt động đánh bắt cá là một Vùng Trắng đúng nghĩa dựa trên đường ranh giới de facto.

3. Vùng biển chồng lấn theo Công ước Luật Biển năm 1982

Theo quy định của Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển 1982, các quốc gia ven biển có các vùng biển thuộc chủ quyền và quyền chủ quyền của mình, bao gồm nội thủy, lãnh hải, vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa. So sánh với quy định của các công ước Geneva về luật biển năm 1958, có thể thấy luật quốc tế đã mở rộng một cách đáng kể thẩm quyền của quốc gia ven biển về phía biển cả. CƯLB 1982 xác lập thêm một vùng đặc quyền kinh tế rộng tối đa 200 hải lý, đồng thời xác định lại một vùng thềm lục địa rộng tối thiểu 200 hải lý và có thể cách đường cơ sở ở khoảng cách tối đa 350 hải lý hoặc hơn mức đó. Việc mở rộng thẩm quyền của quốc gia ven biển về phía biển cả dẫn đến sự xuất hiện hàng loạt các vùng biển chồng lấn giữa các quốc gia có bờ biển liền kề hoặc đối diện nhau. Các vùng biển chồng lấn hiện nay chủ yếu liên quan đến chồng lấn vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa.

Vấn đề phân định ranh giới các vùng chồng lấn đặc quyền kinh tế và thềm lục địa được quy định ở Điều 74 và 83. Nội dung của hai điều này về cơ bản là giống nhau, theo đó ‘việc phân định vùng đặc quyền kinh tế/thềm lục địa giữa các quốc gia có bờ biển liền kề hoặc đối diện nhau được thực hiện bằng con đường thỏa thuận phù hợp với luật pháp quốc tế như đã nêu ở Điều 38 của Quy chế Tòa án Công lý Quốc tế để đi đến một giải pháp công bằng’. Thông qua các án lệ phân định biển của các cơ quan tài phán quốc tế, quy định trên đã được làm rõ hơn. Trong đó, phán quyết của Tòa án Công lý Quốc tế (ICJ) trong vụ Phân định biển ở khu vực Biển Đen giữa Romania và Ukraina năm 2009 được xem là một án lệ điển hình xác định rõ về nguyên tắc công bằng và phương pháp ba bước để phân định vùng chồng lấn đặc quyền kinh tế và thềm lục địa.

Mặc dù nguyên tắc và phương pháp cụ thể để phân định biển đã được phát triển khá rõ ràng, nhưng do thực tế địa lý, địa chất và hoàn cảnh đặc thù của từng khu vực biển nên hiện nay vẫn còn nhiều vùng biển chồng lấn chưa được phân định. Xét riêng trường hợp của Việt Nam, có thể thấy còn một diện tích biển rộng lớn hiện nay chưa được phân định, ví dụ như vùng biển ngoài cửa Vịnh Bắc Bộ với Trung Quốc, vùng đặc quyền kinh tế với Indonesia, vùng biển chồng lấn với Campuchia và Malaysia trong Vịnh Thái Lan, hay các vùng xung quanh quần đảo Trường Sa với các nước láng giềng.

Một vấn đề cần lưu ý là có sự khác nhau giữa vùng biển tranh chấp và vùng biển chồng lấn. Một vùng biển chồng lấn chắc chắn là một vùng biển tranh chấp. Nhưng chiều ngược lại sẽ không hoàn toàn chính xác. Theo định nghĩa, vùng biển chồng lấn dùng để chỉ các vùng biển có các yêu sách của các quốc gia liên quan chồng lấn lên nhau, mà các yêu sách này phải được đưa ra phù hợp với quy định của CƯLB 1982. Nếu có một yêu sách hoặc tất cả các yêu sách được xem là không phù hợp hoặc chưa thể xác định có phù hợp với CƯLB 1982 hay không thì chỉ có thể được coi là một vùng tranh chấp nói chung. Hiện nay CƯLB không có quy định cụ thể điều chỉnh những vùng tranh chấp nói chung như thế.

4. Nghĩa vụ trong vùng biển chồng lấn theo quy định của Công ước Luật Biển năm 1982

Trong giai đoạn các quốc gia chưa giải quyết được vấn đề phân định biển thì CƯLB đặt ra một số nghĩa vụ cho các quốc gia, được quy định trong khoản (3) chung của Điều 74 và 83. Khoản 3 này quy định ‘trong khi chưa đạt được thỏa thuận theo khoản 1, các quốc gia liên quan, trên tinh thần hiểu biết và hợp tác, nỗ lực hết sức mình để đạt được các dàn xếp tạm thời có tính chất thực tiễn và không làm phương hại hay cản trở việc đi đến một thỏa thuận phân định cuối cùng”. Mục đích của khoản (3) này nhằm thúc đẩy việc các quốc gia liên quan thỏa thuận một số các biện pháp hợp tác tạm thời, đồng thời cũng đặt ra các hạn chế cho một số hoạt động đơn phương của họ trong vùng chồng lấn. Quy định này đã được Tòa Trọng tài thành lập theo Phụ lục VII của CƯLB giải thích và áp dụng khi giải quyết tranh chấp trong vụ Guyana vs. Suriname. Cho đến thời điểm hiện nay, đây là phán quyết duy nhất của một cơ quan tài phán quốc tế giải thích quy định này.

Án lệ Guyana vs. Suriname

Trong vụ Guyana vs. Suriname, Suriname cáo buộc Guyana đã vi phạm nghĩa vụ ở Điều 74(3) và 83(3) khi Guyana đã không thông báo trước cho Suriname về việc đơn phương cấp phép cho một công ty tiến hành khoan thăm dò dầu khí ở khu vực biển chồng lấn chưa phân định giữa hai nước. Theo Tòa Trọng tài, Điều 74(3) và 83(3) trên đặt ra hai nghĩa vụ cụ thể cho các quốc gia liên quan: nghĩa vụ nỗ lực đạt được một dàn xếp tạm thời có tính thực tiễn và nghĩa vụ nỗ lực không gây phương hại hay cản trở đến việc đi đến một thỏa thuận phân định cuối cùng. Hai nghĩa vụ này có tác dụng vừa thúc đẩy hợp tác giữa các quốc gia vừa giới hạn phạm vi hoạt động của từng quốc gia trong vùng biển chồng lấn chưa phân định.

Nghĩa vụ đầu tiên yêu cầu các bên cần phải có nỗ lực để đạt được một dàn xếp tạm thời có tính thực tiễn nhằm thiết lập một cơ chế hợp tác tạm thời để khai thác, sử dụng các tài nguyên của vùng biển chồng lấn trong khi chưa thể phân định biển. Điều này sẽ giúp mang lại lợi ích kinh tế cho tất cả các bên liên quan. Tòa Trọng tài cho rằng các bên, “trên tinh thần hiểu biết và hợp tác,” phải tiến hành đàm phán một cách có thiện chí và sẵn sàng đưa ra các nhượng bộ cần thiết với cách tiếp cận hòa giải. Cần lưu ý rằng nghĩa vụ này không bắt buộc các quốc gia phải đạt được một dàn xếp hay thỏa thuận tạm thời, nghĩa vụ này nhấn mạnh đến “nỗ lực” của các quốc gia.

Nghĩa vụ thứ hai yêu cầu các bên cần nỗ lực không gây phương hại hay cản trở đến việc đi đến một thỏa thuận phân định cuối cùng. Mục đích của nghĩa vụ này nhằm đặt ra giới hạn cho các hoạt động đơn phương của các quốc gia liên quan trong vùng biển chồng lấn chưa phân định. CƯLB không cấm mọi hành vi, hoạt động đơn phương trong vùng biển chồng lấn. Các quốc gia liên quan có quyền tự mình thực hiện một số các hoạt động trong vùng biển này như việc thăm dò địa chấn (seismic test). Nhưng một số hoạt động khác thì cần thiết phải có thỏa thuận của tất cả các bên liên quan, như việc khai thác tài nguyên dầu khí chẳng hạn, bởi lẽ các hoạt động này sẽ xâm phạm vào quyền và lợi ích của các bên liên quan khác.

Các hoạt động không được phép thực hiện đơn phương là các hoạt động có khả năng tạo ra sự thay đổi, biến đổi thực tế đối với môi trường biển một cách vĩnh viễn, ví dụ như hoạt động khai thác dầu khí. Tiêu chuẩn để phân biệt hai nhóm hoạt động này được Tòa Trọng tài gợi ý từ vụ Biển Aegean của Tòa án Công lý Quốc tế (Tòa ICJ). Vụ Biển Aegean liên quan đến việc Hy Lạp yêu cầu Tòa ICJ đưa ra biện pháp tạm thời để ngăn cản hành việc Thổ Nhĩ Kỳ tiến hành thăm dò địa chất khu vực thềm lục địa tranh chấp giữa hai nước. Tòa ICJ đã dựa vào các tiêu chí cụ thể sau đây: (1) nguy cơ làm tổn hại đến đáy biển hay lòng đất dưới đáy biển, (2) tính chất của hoạt động là tạm thời hay lâu dài, có hay không việc lấp đặt công trình nhân tạo, và (3) có hay không hoạt động khai thác, chiếm dụng hay sử dụng tài nguyên. Tòa Trọng tài trong vụ Guyana vs Suriname cho rằng các hoạt động thỏa mãn các tiêu chí nêu trên cũng thỏa mãn tiêu chuẩn tối thiểu để bị xem là một hoạt động vi phạm nghĩa vụ nỗ lực không làm phương hại hay cản trở đến việc đi đến một thỏa thuận phân định cuối cùng theo Điều 74(3) và 83(3). Có thể thấy Tòa Trọng tài đã sử dụng các tiêu chí để đưa ra biện pháp tạm thời của Tòa ICJ để làm căn cứ xác định vi phạm đối với nghĩa vụ của các bên trong vùng biển chồng lấn chưa phân định theo Điều 74(3) và 83(3).

Trong ba tiêu chí này thì Tòa Trọng tài cho rằng tiêu chí đầu tiên về nguy cơ gây tổn hại đến đáy biển và lòng đất dưới đáy biển là một tiêu chí thích hợp khi xem xét nghĩa vụ ở Điều 74(3) và 83(3). Theo đó Tòa cho rằng một số các hoạt động khoan thăm dò (exploratory drilling) có thể gây ra tổn hại vĩnh viễn đến khu vực tranh chấp, nhưng thăm dò địa chấn (seismic testing) lại là hoạt động được phép. Tóm lại, có thể thấy rằng các hoạt động đơn phương sẽ bị cấm nếu nó làm thay đổi vĩnh viễn về mặt vật lý vùng biển chồng lấn chưa phân định, ít nhất là đối với vùng đáy biển.

Từ án lệ trên có thể thấy là Điều 74(4) và 83(3) khuyến khích các bên liên quan phải có nỗ lực thực sự và thiện chí hợp tác với nhau, đồng thời yêu cầu các bên không tiến hành các hoạt động đơn phương gây tổn hại vĩnh viễn đến khu vực chồng lấn chưa phân định.

Cần lưu ý là vụ Guyana vs Suriname là án lệ duy nhất mà một cơ quan tài phán quốc tế xem xét và giải thích rõ nội hàm của Điều 74(3) và 83(3) CƯLB 1982. Do đó đây là những giải thích ban đầu cho điều khoản này, và còn những điểm chưa được giải thích thấu đáo và cụ thể. Hơn nữa cũng cần thời gian và các án lệ tương tự trong tương lai để có thể xác lập một cách giải thích thống nhất, được chấp nhận rộng rãi cho hai quy định này. Qua đó có thể xác lập nên một tiêu chí thống nhất cho việc phân biệt những hành vi được phép thực hiện đơn phương và những hành vi phải có thỏa thuận để có thể tiến hành trong vùng biển chồng lấn chưa phân định.

5. Các nghĩa vụ khác theo Công ước Luật Biển năm 1982

Ngoài nghĩa vụ theo Điều 74(3) và 83(3) đã được phân tích ở trên, CƯLB cũng như luật quốc tế nói chung cũng đặt ra các nghĩa vụ khác cho các quốc gia liên quan. Các quốc gia liên quan có nghĩa vụ không được sử dụng hay đe dọa sử dụng vũ lực chống lại quốc gia khác. Đây là một nguyên tắc jus cogen có giá trị pháp lý cao nhất trong hệ thống pháp luật quốc tế và không cho phép bất kỳ vi phạm nào. Điều này không có nghĩa là mọi hành vi sử dụng vũ lực trên biển đều bất hợp pháp. CƯLB cho phép các quốc gia có thể sử dụng vũ lực trong hoạt động chấp pháp của mình, tuy nhiên việc sử dụng vũ lực chỉ có thể là giải pháp cuối cùng, không thể tránh khỏi và chỉ sử dụng ở mức độ tối thiểu, cần thiết, tránh làm tổn hại đến tính mạng con người. Nếu vũ lực được sử dụng trong các hoạt động chấp pháp trên biển vượt quá mức độ trên thì sẽ được xem là vi phạm nguyên tắc cấm đe dọa sử dụng hay sử dụng vũ lực trong luật pháp quốc tế.

Hơn nữa, các quốc gia cũng phải tuân thủ nguyên tắc giải quyết tranh chấp bằng biển pháp hòa bình. Nguyên tắc này liên kết chặt chẽ với nguyên tắc cấm sử dụng vũ lực ở trên, theo đó không một quốc gia nào được phép sử dụng vũ lực để giải quyết các tranh chấp. Bất kể sự thiếu thiện chí, không nhượng bộ hay khiêu khích từ một bên tranh chấp, bên còn lại có nghĩa vụ phải kiên trì sử dụng biện pháp hòa bình, phi-vũ lực để giải quyết. Sự thất bại của các cuộc đàm phán lâu dài hay sự từ chối tham gia đàm phán không thể biện minh cho hành vi sử dụng vũ lực.